Pełny tekst orzeczenia

590/6/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 20 czerwca 2013 r.
Sygn. akt Ts 234/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.M. w sprawie zgodności:
1) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 223, art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 września 2012 r. (data nadania) R.M. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: u.s.c.) w zakresie, w jakim „posługuje się pojęciem »przed dniem wejścia w życie ustawy«, nie definiując tego terminu w treści ustawy, przy przyjęciu rozumienia tego terminu jako dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, a nie wcześniejszy dowolny dzień (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa weszła w życie” z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim „narusza nakaz określoności przepisów prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa oraz z art. 32 Konstytucji, bowiem w nieuzasadniony sposób różnicuje funkcjonariuszy celnych w procesie transformacji dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową u.s.c.”. Natomiast wobec art. 223 oraz art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 u.s.c. skarżący wysunął zarzut ich sprzeczności z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim „naruszają nakaz określoności przepisów prawa” w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, które gwarantują kontrolę instancyjną decyzji administracyjnych oraz prawo do sądu.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Aktem mianowania z 30 listopada 2009 r., wydanym przez Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu, skarżący został mianowany na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Jako podstawę prawną mianowania organ I instancji wskazał art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b u.s.c. Skarżący odwołał się od powyższego aktu mianowania, jednakże Szef Służby Celnej, decyzją z 7 marca 2011 r. (nr SC6/0341/855/UOC/565/2011), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że w przypadku skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c., ponieważ według stanu na dzień wejścia w życie u.s.c. nie zajmował on stanowiska zaliczonego do kategorii stanowisk kierowniczych. Także posiadany przez skarżącego stopień służbowy nie upoważniał do określenia wobec niego stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżący wniósł skargę na decyzję organu II instancji. Skargę tę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 990/11). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – zajmowane przez niego stanowisko nie upoważniało do zaliczenia skarżącego do kategorii osób, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił również, że przyjęta w zaskarżonej decyzji interpretacja pojęcia „przed dniem wejścia w życie ustawy” była prawidłowa. Stanowisko powyższe podtrzymał w całości Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 11 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 28/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącego na orzeczenie sądu I instancji.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący przedstawił szczegółowy wywód poświęcony konieczności literalnej interpretacji art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego standardów prawidłowej legislacji, wśród których istotną rolę odgrywa zwłaszcza zasada określoności przepisów prawa. Zdaniem skarżącego niejednoznaczność zaskarżonych przepisów u.s.c. przekroczyła dopuszczalny – w kontekście zasady państwa prawnego – poziom. Na potwierdzenie tej tezy skarżący przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym – zgodnie z wykładnią językową – słowa „przed dniem wejścia w życie ustawy” odnoszą się do dowolnego okresu przed wejściem w życie ustawy, a nie tylko do dnia poprzedzającego dzień jej wejścia w życie. W ocenie skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych wydane w jego sprawie wskazują natomiast, że nie da się ustalić jednoznacznej treści art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Świadczy o tym zwłaszcza rozbieżność między interpretacją tego przepisu dokonywaną przez sądy powszechne i sądy administracyjne. Ta nieprecyzyjność sformułowania jest źródłem dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy „przed dniem wejścia w życie ustawy pełnili służbę na stanowiskach kierowniczych”, i uprzywilejowania „funkcjonariuszy pełniących takie funkcje w dniu wejścia w życie ustawy”. Skarżący sformułował również zarzut wobec przyjętego w u.s.c. mechanizmu kontroli decyzji dotyczących mianowania funkcjonariusza Służby Cywilnej na określony stopień służbowy w danym korpusie. Zdaniem skarżącego wyłączenie tej kategorii spraw z obszaru właściwości sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych (zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniach wydanych w jego sprawie) doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu i zagwarantowanego przez ustrojodawcę prawa do kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a który doprowadził do naruszenia wskazanych w niej praw lub wolności. Uprzednie zastosowanie kwestionowanego przepisu wobec skarżącego musi więc prowadzić do wydania orzeczenia, które przyczyniło się do bezpośredniej ingerencji w sferę jego praw podmiotowych. Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący musi określić – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają być wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów. Wskazując określone prawa lub wolności, powinien on przy tym uprawdopodobnić niezgodność przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które prawa te wyrażają.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w analizowanej sprawie wskazanych warunków wniesienia skargi konstytucyjnej nie spełniono.
Kwestionując, określone jako przedmiot skargi, przepisy u.s.c., skarżący odrębnie ujął podstawę ich kontroli. I tak wobec art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. sformułował zarzut niezgodności z przepisami Konstytucji statuującymi zasadę państwa prawnego (zwłaszcza z wynikającymi z niej wymogami tzw. przyzwoitej legislacji) oraz zasadę równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Skarżący szczególnie podkreślił zarzut braku należytej określoności tego przepisu, czego efektem była – jego zdaniem – dowolność sądowej wykładni sformułowania „przed dniem wejścia w życie ustawy”, zastosowanego w art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c.
Nie dokonując w tym miejscu szczegółowej analizy poprawności zabiegów interpretacyjnych podjętych przez sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącego, Trybunał kwestionuje sposób określenia w skardze wzorców kontroli zaskarżonego przepisu u.s.c. Zdaniem skarżącego podstawą skargi powinny być konstytucyjne zasady państwa prawnego i równości wobec prawa. Tymczasem zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wymienione zasady (nawet ujęte „w związku”) nie mogą być samodzielnym układem odniesienia do kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Jest to dopuszczalne dopiero wtedy, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakiego konkretnego prawa lub wolności, wyrażonych w innych przepisach Konstytucji, zasady te zostały naruszone lub ograniczone (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W odniesieniu do zakwestionowanego (jako samodzielnego przedmiotu kontroli) art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. tego niezbędnego doprecyzowania zabrakło.
Innego rodzaju zarzuty skarżący sformułował co do pozostałych zakwestionowanych unormowań u.s.c. Wobec art. 223, art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 u.s.c. przedstawił zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Istotę tego naruszenia skarżący upatruje w pozbawieniu go prawa do sądowej kontroli decyzji administracyjnej dotyczącej mianowania na stopień służbowy i, co jest z tym związane, w zamknięciu drogi sądowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego argumentacja skarżącego nie zasługuje jednakże na aprobatę. Trybunał zauważa, że stawiając tezę o zamknięciu drogi sądowej, skarżący nie doprowadził bowiem w swojej sprawie do wydania orzeczenia, które przesądziłoby o niemożności poszukiwania ochrony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tymczasem zgodnie z art. 189 u.s.c. to właśnie sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy został upoważniony przez ustawodawcę do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej w sprawach niewymienionych w art. 188 u.s.c. Negatywnych dla skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych nie można zatem uznać za rozstrzygnięcia, które zamknęły mu drogę sądową także w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, że argumentacja skarżącego mająca uprawdopodobnić naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu nie uwzględnia stanowiska utrwalonego w orzecznictwie Trybunału, dotyczącego dopuszczalnego wyłączenia tego prawa w sprawach związanych z funkcjonowaniem instytucji publicznych, zorganizowanych na zasadach podległości służbowej. Dookreślając treść konstytucyjnego prawa do sądu, Trybunał podkreślił, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego oraz sprawy z zakresu stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień określających istotną treść tego stosunku, występuje wobec organu państwowego jako odrębny podmiot praw i obowiązków. Urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje „wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczone są w zasadzie z drogi sądowej spory na tle podległości służbowej)” (wyrok TK z 25 lutego 2002 r., SK 29/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 5). W uzasadnieniu innych orzeczeń Trybunał stwierdził jednoznacznie, że prawo do sądu nie obejmuje sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw z zakresu stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz, zasadniczo, spraw z zakresu podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. Tę drugą kategorię spraw – tj. z zakresu podległości służbowej – należy jednak rozumieć stosunkowo wąsko, ponieważ wiele elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej (np. wynagrodzenie, prawa socjalne czy roszczenia odszkodowawcze) podlega kognicji sądu (zob. wyroki TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Argumentację skarżącego, nieuwzględniającą powyższego stanowiska Trybunału, należało uznać za oczywiście bezzasadną.

W związku z powyższym, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.