Pełny tekst orzeczenia

528/5/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 21 marca 2013 r.
Sygn. akt Ts 283/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Zubik,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej U. S.-K. w sprawie zgodności:
1) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 223, art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 listopada 2012 r. (data nadania) U. S.-K. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: u.s.c.) w zakresie, w jakim „posługuje się pojęciem »przed dniem wejścia w życie ustawy«, nie definiując tego terminu w treści ustawy, przy przyjęciu rozumienia tego terminu jako dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, a nie wcześniejszy dowolny dzień (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa weszła w życie” z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim „narusza nakaz określoności przepisów prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa oraz z art. 32 Konstytucji, bowiem w nieuzasadniony sposób różnicuje funkcjonariuszy celnych w procesie transformacji dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową u.s.c.”. Natomiast wobec art. 223 oraz art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 u.s.c. skarżąca wysunęła zarzut ich sprzeczności z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim „naruszają nakaz określoności przepisów prawa” w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, które gwarantują kontrolę instancyjną decyzji administracyjnych oraz prawo do sądu.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Aktem mianowania z 27 listopada 2009 r., wydanym przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, skarżąca została mianowana na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Jako podstawę prawną mianowania organ I instancji wskazał art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a u.s.c. Skarżąca odwołała się od powyższego aktu mianowania, jednakże Szef Służby Celnej, decyzją z 30 maja 2011 r. (nr SC6/0341/797/11/2885), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy w zakresie określenia korpusu. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że w przypadku skarżącej nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c., ponieważ według stanu na dzień wejścia w życie u.s.c. nie zajmowała ona stanowiska zaliczonego do kategorii stanowisk kierowniczych. Także posiadany przez skarżącą stopień służbowy nie upoważniał do określenia wobec niej stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Skarżąca wniosła skargę na decyzję organu II instancji. Skargę tę oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1707/11). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd I instancji wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – zajmowane przez nią stanowisko nie upoważniało do zaliczenia skarżącej do kategorii osób, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Stanowisko do podtrzymał w całości Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 19 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 875/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącej na orzeczenie sądu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że intencją racjonalnego ustawodawcy było, aby organ administracji wydał decyzje porządkujące stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie u.s.c. Nawet więc jeśli skarżąca zajmowała stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy, jednakże nie w okresie poprzedzającym bezpośrednio wejście w życie tej ustawy, to nie było też podstaw do stwierdzenia, że skarżąca spełniła wymogi określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżąca przedstawiła szczegółowy wywód poświęcony konieczności literalnej interpretacji art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Odwołała się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego standardów prawidłowej legislacji, wśród których istotną rolę odgrywa zwłaszcza zasada określoności przepisów prawa. Zdaniem skarżącej niejednoznaczność zaskarżonych przepisów u.s.c. przekroczyła dopuszczalny – w kontekście zasady państwa prawnego – poziom. Na potwierdzenie tej tezy skarżąca przywołała orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym – zgodnie z wykładnią językową – słowa „przed dniem wejścia w życie ustawy” odnoszą się do dowolnego okresu przed wejściem w życie ustawy, a nie tylko do dnia poprzedzającego dzień jej wejścia w życie. W ocenie skarżącej orzeczenia sądów administracyjnych wydane w jej sprawie wskazują natomiast, że nie da się ustalić jednoznacznej treści art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. Świadczy o tym zwłaszcza rozbieżność między interpretacją tego przepisu dokonywaną przez sądy powszechne i sądy administracyjne. Ta nieprecyzyjność sformułowania jest źródłem dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy „przed dniem wejścia w życie ustawy pełnili służbę na stanowiskach kierowniczych”, i uprzywilejowania „funkcjonariuszy pełniących takie funkcje w dniu wejścia w życie ustawy”. Skarżąca sformułowała również zarzut wobec przyjętego w u.s.c. mechanizmu kontroli decyzji dotyczących mianowania funkcjonariusza Służby Cywilnej na określony stopień służbowy w danym korpusie. Zdaniem skarżącej wyłączenie tej kategorii spraw z obszaru właściwości sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych (zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniach wydanych w jej sprawie) doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu i zagwarantowanego przez ustrojodawcę prawa do kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a który doprowadził do naruszenia wskazanych w niej praw lub wolności. Uprzednie zastosowanie kwestionowanego przepisu wobec skarżącego musi więc prowadzić do wydania orzeczenia, które przyczyniło się do bezpośredniej ingerencji w sferę jego praw podmiotowych. Obowiązkiem skarżącego, wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa lub wolności. Prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w związku z zasadą wyrażoną w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z nią Trybunał – orzekając – jest związany granicami skargi konstytucyjnej. Oznacza to, że formułując zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, skarżący musi określić – w sposób wiążący dla Trybunału – podstawę skargi, a więc unormowania Konstytucji, które mają być wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów. Wskazując określone prawa lub wolności, powinien on przy tym uprawdopodobnić niezgodność przedmiotu skargi z przepisami Konstytucji, które prawa te wyrażają.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w analizowanej sprawie wskazanych warunków wniesienia skargi konstytucyjnej nie spełniono.
Kwestionując, określone jako przedmiot skargi, przepisy u.s.c., skarżąca odrębnie ujęła podstawę ich kontroli. I tak wobec art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. sformułowała zarzut niezgodności z przepisami Konstytucji statuującymi zasadę państwa prawnego (zwłaszcza z wynikającymi z niej wymogami tzw. przyzwoitej legislacji) oraz zasadę równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Skarżąca szczególnie podkreśliła zarzut braku należytej określoności tego przepisu, czego efektem była – jej zdaniem – dowolność sądowej wykładni sformułowania „przed dniem wejścia w życie ustawy”, zastosowanego w art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c.
Nie dokonując w tym miejscu szczegółowej analizy poprawności zabiegów interpretacyjnych podjętych przez sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącej, Trybunał kwestionuje sposób określenia w skardze wzorców kontroli zaskarżonego przepisu u.s.c. Zdaniem skarżącej podstawą skargi powinny być konstytucyjne zasady państwa prawnego i równości wobec prawa. Tymczasem zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wymienione zasady (nawet ujęte „w związku”) nie mogą być samodzielnym układem odniesienia do kontroli przepisów kwestionowanych za pomocą skargi konstytucyjnej. Jest to dopuszczalne dopiero wtedy, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakiego konkretnego prawa lub wolności, wyrażonych w innych przepisach Konstytucji, zasady te zostały naruszone lub ograniczone (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W odniesieniu do zakwestionowanego (jako samodzielnego przedmiotu kontroli) art. 223 ust. 3 pkt 2 u.s.c. tego niezbędnego doprecyzowania zabrakło.
Innego rodzaju zarzuty skarżąca sformułowała co do pozostałych zakwestionowanych unormowań u.s.c. Wobec art. 223, art. 222 ust. 1 w zw. z art. 188 i art. 189 u.s.c. przedstawiła zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Istotę tego naruszenia skarżąca upatruje w pozbawieniu jej prawa do sądowej kontroli decyzji administracyjnej dotyczącej mianowania na stopień służbowy i, co jest z tym związane, w zamknięciu drogi sądowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego argumentacja skarżącej nie zasługuje jednakże na aprobatę. Trybunał zauważa, że stawiając tezę o zamknięciu drogi sądowej, skarżąca nie doprowadziła bowiem w swojej sprawie do wydania orzeczenia, które przesądziłoby o niemożności poszukiwania ochrony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tymczasem zgodnie z art. 189 u.s.c. to właśnie sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy został upoważniony przez ustawodawcę do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej w sprawach niewymienionych w art. 188 u.s.c. Negatywnych dla skarżącej orzeczeń sądów administracyjnych nie można zatem uznać za rozstrzygnięcia, które zamknęły jej drogę sądową także w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, że argumentacja skarżącej mająca uprawdopodobnić naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu nie uwzględnia stanowiska utrwalonego w orzecznictwie Trybunału, dotyczącego dopuszczalnego wyłączenia tego prawa w sprawach związanych z funkcjonowaniem instytucji publicznych, zorganizowanych na zasadach podległości służbowej. Dookreślając treść konstytucyjnego prawa do sądu, Trybunał podkreślił, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego oraz sprawy z zakresu stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień określających istotną treść tego stosunku, występuje wobec organu państwowego jako odrębny podmiot praw i obowiązków. Urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje „wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczone są w zasadzie z drogi sądowej spory na tle podległości służbowej)” (wyrok TK z 25 lutego 2002 r., SK 29/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 5). W uzasadnieniu innych orzeczeń Trybunał stwierdził jednoznacznie, że prawo do sądu nie obejmuje sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw z zakresu stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz, zasadniczo, spraw z zakresu podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. Tę drugą kategorię spraw – tj. z zakresu podległości służbowej – należy jednak rozumieć stosunkowo wąsko, ponieważ wiele elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej (np. wynagrodzenie, prawa socjalne czy roszczenia odszkodowawcze) podlega kognicji sądu (zob. wyroki TK z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163 oraz 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Argumentację skarżącej, nieuwzględniającą powyższego stanowiska Trybunału, należało uznać za oczywiście bezzasadną.

W związku z powyższym, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.