Pełny tekst orzeczenia

25/1/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 12 lutego 2014 r.
Sygn. akt Ts 106/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca
Mirosław Granat – sprawozdawca
Stanisław Rymar,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej K.B.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2010 r. (data nadania) K.B. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych) – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca ustawę o Straży Granicznej) – w zw. z art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 3 listopada 2009 r. (znak KRW–04061/Op) Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA stwierdził ustanie prawa skarżącego do emerytury policyjnej z dniem 18 września 2009 r. ze względu na skazanie go prawomocnym wyrokiem sądu za – popełnione przed zwolnieniem ze służby – przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, którego skarżący dopuścił się w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Wyrokiem z 28 stycznia 2011 r. Sąd Okręgowy w Warszawie – XIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt XIII U 1817/10) oddalił odwołanie wniesione od powyższej decyzji. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, Wydział III oddalił apelację wniesioną od wyroku sądu I instancji wyrokiem z 8 listopada 2011 r. (sygn. akt III AUa 508/11). Kasacja wniesiona od powyższego rozstrzygnięcia została oddalona przez Sąd Najwyższy – Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 7 grudnia 2012 r. jako oczywiście bezzasadna.
Naruszenie zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego skarżący upatruje w zróżnicowaniu tej samej grupy zawodowej, tj. emerytów służby mundurowej Policji, którzy dopuścili się przestępstw, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych – na podstawie kryterium daty wydania wyroku skazującego za te przestępstwa. Zgodnie z art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej, prawo do zabezpieczenia społecznego w postaci emerytury policyjnej utraciły tylko te osoby, wobec których wydano wyrok po dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej znowelizowany art. 10 ust. 2 (tj. po 11 czerwca 2007 r.). Zdaniem skarżącego przyjęcie daty wydania wyroku skazującego jako kryterium różnicowania nie ma racjonalnego uzasadnienia i narusza art. 32 Konstytucji w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego. Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady należytej legislacji, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. W uzasadnieniu zarzutu wskazuje na niespójność terminologiczną w zaskarżonych przepisach: w art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej posłużono się pojęciem funkcjonariusza (a nie emeryta), ale przepis ten odsyła również do art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych, który reguluje sytuację prawną emerytów. W ocenie skarżącego art. 12 ustawy zmieniającej ustawę o Straży Granicznej nie powinien znaleźć zastosowania w jego sprawie, gdyż stanowi wyłącznie o skazaniu funkcjonariusza (nie emeryta) za czyn popełniony przed zwolnieniem go ze służby prawomocnym wyrokiem wydanym po 11 czerwca 2007 r. W przekonaniu skarżącego sama okoliczność powołania się w tym przepisie na art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych (zastosowanie wykładni systemowej) nie powinna uzasadniać odebrania prawa do emerytury osobom, które już ją pobierają.
Postanowieniem z 28 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał wykazał, że świadczenie, którego skarżący został pozbawiony, nie mieści się w gwarantowanym przez art. 67 ust. 1 Konstytucji „minimum”, zatem nie można w jego odebraniu upatrywać naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego – szczególnie w sytuacji, w której skarżący nadal ma możliwość uzyskania prawa do emerytury z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. W tym kontekście Trybunał za bezprzedmiotowe uznał rozważenie zasadności zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji.
W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżący wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę. Zdaniem skarżącego nie można się zgodzić z przyjętą w zaskarżonym postanowieniu wykładnią art. 67 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wyłączenie możliwości przejścia na tzw. emeryturę mundurową nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Przeciwko tej wykładni przemawia m.in. badanie zgodności aktów normatywnych dotyczących świadczeń emerytalno-rentowych służb mundurowych z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Jako przykład skarżący przywołał wyrok z 24 lutego 2010 r. (K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15), w którym Trybunał stwierdził zgodność art. 15b ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 666, ze zm.) m.in. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, jak też wyrok z dnia 20 maja 2008 r. (SK 9/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 60), w którym Trybunał stwierdził zgodność zaskarżonych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.) m.in. z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Skarżący wskazuje także, że art. 2 i art. 32 Konstytucji mogą być wzorcami kontroli wtedy, gdy zostanie wykazane, że inne prawo lub wolność konstytucyjna zostały ograniczone na skutek naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z tych przepisów Konstytucji.
Skarżący twierdzi, że spełnił warunki formalne wniesienia skargi, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał natomiast – zdaniem skarżącego – powoławszy się in fine zaskarżonego postanowienia na art. 36 ust. 3 ustawy o TK, nie wykazał, że sformułowane w skardze zarzuty są oczywiście bezzasadne. Według skarżącego z zaskarżonego postanowienia wynika, że art. 67 ust. 1 Konstytucji nie jest wzorcem kontroli dla obywateli wywodzących swoje prawo emerytalne z innych przepisów niż normy regulujące powszechny system emerytalny, tj. dla tych grup obywateli, których prawo do emerytury jest gwarantowane przez przepisy szczególne, uzależniające je od spełnienia warunków osobistych, kwalifikacji zawodowych itp. Przyjęcie takiego rozumowania oznacza – w przekonaniu skarżącego – że treść art. 67 ust. 1 Konstytucji jest ukształtowana nie przez prawo, ale przez wykładnię niemieszczącą się w granicach wyznaczonych przez ten przepis. Jak twierdzi skarżący, odbycie 15-letniej służby, co uprawnia do emerytury policyjnej, jest spełnieniem warunku w zakresie wieku emerytalnego, określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji. W tym postanowieniu Konstytucji – jak dalej wywodzi – nie ma odesłania do powszechnego wieku emerytalnego. In fine wniesionego zażalenia skarżący zauważa: „Jeśli art. 67 ust. 1 Konstytucji nie stanowi źródła konstytucyjnych praw obywateli pełniących funkcje w służbach mundurowych i z tej służby wywodzących swoje prawa emerytalne (…), to uznać należy że obywatele Ci nie są chronieni przez Konstytucję, która tym samym musiałaby dzielić obywateli na dwie kategorie, co jednak nie ma uzasadnienia w treści i sensie obowiązującej Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, argumenty przedstawione w zażaleniu nie podważają zaś zasadności ustaleń dokonanych w tym rozstrzygnięciu.
Skarga konstytucyjna jest środkiem służącym ochronie konstytucyjnych praw i wolności. Merytoryczne rozpoznanie tego środka prawnego wymaga zatem uprawdopodobnienia, że przysługujące skarżącemu konstytucyjne prawa podmiotowe lub wolności zostały naruszone na skutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, któremu zarzuca się niekonstytucyjność.
Uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej skarżący upatruje w naruszeniu prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „[o]bywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”.
Na wstępie należy podkreślić, że Trybunał – wbrew temu, co można wnioskować z zażalenia – nie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, iż art. 67 ust. 1 Konstytucji nie jest źródłem konstytucyjnych praw obywateli pełniących funkcje w służbach mundurowych i z tej służby wywodzących swoje prawa emerytalne. Zauważył tylko, że świadczenie, którego skarżący został pozbawiony, nie mieści się w gwarantowanym przez art. 67 ust. 1 Konstytucji „minimum”, zatem nie można w jego odebraniu upatrywać naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego – szczególnie w sytuacji, w której skarżący nadal ma możliwość uzyskania prawa do emerytury z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych.
Trybunał Konstytucyjny przychyla się do stanowiska przedstawionego w zażaleniu, zgodnie z którym wiekiem emerytalnym, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie musi być wiek określony w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS). Jest nim bowiem wiek, którego ukończenie pozwala obywatelowi rościć sobie prawo do zabezpieczenia społecznego. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie wskazał jednoznacznie, ile lat musi ukończyć obywatel, aby osiągnąć wiek emerytalny, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Z umów międzynarodowych wynika natomiast, że ustalony przez państwo wiek emerytalny zasadniczo nie powinien przekraczać sześćdziesięciu pięciu lat, chyba że ze względu na odpowiednie kryteria demograficzne, ekonomiczne i społeczne, uzasadnione statystykami, władze zdecydują się na ustalenie wyższego wieku (zob. umowy przywołane w wyroku TK z 15 lipca 2010 r., K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60).
Prawo do świadczenia z zakresu ubezpieczenia społecznego, którego przyznania domagał się skarżący, było uzależnione od upływu okresu służby, a nie od ukończenia wieku określonego w ustawie. Mając na względzie powyższe ustalenia dotyczące wieku emerytalnego, należy przyjąć, że nie ma podstaw do akceptacji twierdzenia zaprezentowanego we wniesionym zażaleniu, zgodnie z którym odbycie 15-letniej służby, co uprawnia do emerytury policyjnej, jest spełnieniem warunku w zakresie wieku emerytalnego, określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Także skarżący nie przytacza żadnych argumentów przemawiających za zasadnością postawionej przez siebie tezy.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ubezpieczenie społeczne jest dla jednostki zabezpieczeniem przed skutkami wystąpienia w jej życiu zdarzenia niekorzystnie wpływającego na zdolność do samodzielnego zdobywania środków utrzymania, takiego jak np.: starość i towarzysząca jej naturalna utrata sił do pracy. Do istoty prawa do emerytury należy zatem zapewnienie środków utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku. Podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego jest bowiem zagwarantowanie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobkowania, wynikającej z podeszłego wieku. W założeniu emerytura jest świadczeniem, które nie uzupełnia wynagrodzenia ze stosunku pracy, lecz je zastępuje (zob. wyrok z 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006,). Ukończenie określonego wieku emerytalnego ma na tę obniżoną zdolność wskazywać (jest to swego rodzaju domniemanie obniżonej zdolności do pracy). Brak jest podstaw, aby powyższe domniemanie wywodzić z okoliczności odbycia 15-letniej służby. Z tych względów Trybunał przyjął, że prawo, którego skarżący został pozbawiony, nie należy do gwarantowanego konstytucyjnie prawa do zabezpieczenia społecznego.
Zdaniem skarżącego to, że Trybunał rozpatrywał sprawy dotyczące zgodności aktów normatywnych regulujących świadczenia emerytalno-rentowe służb mundurowych z art. 67 Konstytucji, uzasadnia traktowanie prawa do tzw. emerytury mundurowej jako należącego do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał zauważa, że orzekanie o zgodności kwestionowanego przepisu z art. 67 Konstytucji nie oznacza jeszcze przyjęcia, iż przepis ten reguluje przyznanie podmiotowego prawa konstytucyjnego, o którym mowa w tym postanowieniu Konstytucji. Należy przypomnieć, że zaskarżony przepis (w brzmieniu obowiązującym przed 10 czerwca 2007 r.) był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego – także w odniesieniu do art. 67 Konstytucji – w sprawie o sygn. P 38/06, zakończonej wyrokiem z 29 kwietnia 2008 r. (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46). W wyroku tym, co zostało już wskazane w zaskarżonym postanowieniu, Trybunał przyjął, że nie dochodzi do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, gdy były funkcjonariusz pozbawiony prawa do emerytury policyjnej na podstawie art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych nie jest pozbawiony możliwości uzyskania emerytury na zasadach ogólnych, unormowanych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, oraz gdy obowiązujące przepisy stwarzają możliwości uwzględnienia okresu służby w Policji lub w innych formacjach mundurowych przy określaniu prawa do emerytury na podstawie tych przepisów. Następuje jedynie wyłączenie możliwości przejścia na emeryturę na wyjątkowych, preferencyjnych zasadach, związanych z (nienagannym) wykonywaniem szczególnego rodzaju służby publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że kontrola konstytucyjności przepisów odbywająca się w innych trybach niż skarga konstytucyjna nie wymaga uprawdopodobnienia, że doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa lub wolności konstytucyjnej. Tylko w ramach wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych bada się, czy takie naruszenie zostało uprawdopodobnione we wniesionej skardze. Z tego względu art. 67 Konstytucji często jest wzorcem kontroli dokonywanej w trybie wnioskowym lub w trybie pytań prawnych, co jeszcze nie przesądza o tym, że badane regulacje dotyczyły konstytucyjnie gwarantowanego minimum, o którym mowa w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z analizy uzasadnień orzeczeń Trybunału, w większości przypadków przyjęcie, że kwestionowany przepis jest zgodny z art. 67 Konstytucji wynika właśnie ze stwierdzenia, iż uprawnienie wynikające z tego przepisu nie mieści się w zakresie gwarantowanym przez analizowane postanowienie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza także możliwości stwierdzenia niezgodności zaskarżonej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym służb mundurowych z art. 67 Konstytucji. Regulacje tej ustawy mają bowiem również wpływ na ukształtowanie prawa do zabezpieczenia społecznego należnego skarżącemu po osiągnięciu wieku emerytalnego. W tym kontekście m.in. dokonywana była kontrola tej ustawy we wskazanej przez skarżącego sprawie o sygn. K 6/09. Dotyczyła ona sposobu ustalania wysokości emerytury osobom, które – co nie budzi wątpliwości – ukończyły już wiek emerytalny.

We wniesionym zażaleniu skarżący wskazuje ponadto, że art. 2 i art. 32 Konstytucji mogą być wzorcami kontroli wtedy, gdy zostanie wykazane, iż inne konstytucyjne prawo lub wolność zostały ograniczone na skutek naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z tych postanowień Konstytucji. Tej tezy Trybunał w zaskarżonym postanowieniu nie kwestionował. Zresztą skarżący nie formułuje w związku z nią wniosków dotyczących rozpatrywanej skargi.


Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 28 października 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.






5