Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CK 235/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 lutego 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Iwona Koper (przewodniczący)
SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Henryk Pietrzkowski
w sprawie z powództwa B. G., J. K. i B. K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K., Prezydentowi Miasta K. i Ministrowi Skarbu
Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 lutego 2005 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej P. W., kasacji powodów od wyroku Sądu
Apelacyjnego z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd pierwszej instancji uwzględnił w części powództwo o zapłatę przeciwko
Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa, uznając za zasadne roszczenie
odszkodowawcze następców prawnych osób, które pozostawiły swoje mienie na byłych
terenach wschodniej Polski, a wchodzących obecnie w skład Białorusi i Ukrainy. W
2
ocenie tego Sądu, działania legislacyjne i administracyjne organów władzy publicznej
strony pozwanej, paraliżujące realizację prawa zaliczania, są deliktem powodującym
szkodę, bo w istocie stanowią „wywłaszczenie z prawa zaliczania”.
Apelację pozwanego Skarbu Państwa uwzględnił Sąd drugiej instancji, który
wyrokiem reformatoryjnym oddalił w całości powództwo, nie obciążając powodów
kosztami procesu.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że aprobata ustalonego stanu faktycznego,
w szczegółowo wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakresie, daje
podstawę do odmiennej oceny prawnej przedstawionego roszczenia i oddalenia
powództwa. W ocenie Sądu odwoławczego, tzw. umowy republikańskie nie mogą ani
tworzyć źródeł prawa, ani też stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń osób
repatriowanych i ich prawnych następców. Zarazem Sąd ten wskazał na przykłady
niedostatecznej aktywności powodów w odniesieniu do uczestnictwa w przetargach,
będącego niezbędną przesłanką dla realizacji prawa zaliczania, a nadto podkreślił, że
powodowie nie wykazali znamion bezprawności w działaniu lub zaniechaniu
funkcjonariuszy pozwanego przy wykonywaniu obowiązków nałożonych art. 212 ugn.
Sąd drugiej instancji sprzeciwił się dopuszczalności dokonywania przez Sądy
oceny skutków zaniechania przez ustawodawcę prac legislacyjnych, stwierdzając, że
wówczas sąd orzekający przejąłby funkcje prawodawcy, a nadto konstruowałby
odpowiedzialność Ustawodawcy za zaniechania legislacyjne analogicznie do
odpowiedzialności władzy wykonawczej czy sądowniczej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego,
skoro brak jest szczególnej normy obligującej Parlament do wydania aktu prawnego, to
jedynym kryterium oceny przez Sądy jego zachowań są przepisy Konstytucji, a nie
przepisy kodeksu cywilnego będące podstawą konstruowania deliktu na zasadzie art.
417 k.c.
Wyrok Sądu Apelacyjnego powodowie zaskarżyli w całości, opierając kasację na
obu podstawach kasacyjnych.
Zarzut błędnej wykładni art. 417 § 1 i § 2 k.c. w związku z art. 77 i art. 91
Konstytucji RP oraz art. 361 k.c. uzasadniono w kasacji wadliwym uznaniem Sądu, że
zaniechanie opublikowania tzw. umów republikańskich nie może być traktowane jako
niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, pomimo, że umowy te mogą być
uznane za bezpośrednią podstawę dochodzenia roszczeń. Ponadto wadliwą wykładnię
wskazanych przepisów uzasadniono błędnym przyjęciem braku podstaw do uznania
wadliwej legislacji za zachowanie o cechach bezprawności w sytuacji nie stworzenia
3
żadnych alternatywnych mechanizmów kompensacyjnych, a zarazem wyłączania
kolejnymi aktami normatywnymi znaczących zasobów nieruchomości państwowych
mogących być przedmiotem realizacji „prawa do ekwiwalentu”.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucili, mogące mieć wpływ
na wynik sprawy, naruszenie art. 382, art. 233 § 1 i art. 328 § 2 k.p.c. związku z art. 6
k.c. i art. 228 k.p.c. przez dokonanie w postępowaniu apelacyjnym własnych,
odmiennych ustaleń co do okoliczności wykonywania przez organy administracji
państwowej obowiązków związanych ze stosowaniem art. 212 ugn w stosunku do
zabużan w ogóle, oraz w stosunku do powodów, z równoczesnym zaniechaniem
wszechstronnego odniesienia się do dowodów zebranych w postępowaniu
pierwszoinstancyjnym, a w szczególności do materiału wskazującego na praktykę
eliminacji „zabużan” od udziału w przetargach, oraz tworzeniu ustawowych ograniczeń
zasobu nieruchomości przy nabyciu których możliwa była realizacja „prawa zaliczania”.
Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie apelacji
pozwanego albo też o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu kasacji skarżący wywodzą, że tzw. „umowy republikańskie” były
samoistną podstawą roszczeń zabużan, a ich promulgacja obligowałaby Państwo do
stworzenia odpowiednich rozwiązań prawnych. Jako bezprawną działalność Państwa
oceniają skarżący taką legislację władzy ustawodawczej, która pozbawia instrument
kompensacyjny jego rzeczywistej wartości i praktycznego waloru, czyniąc z niego pozór
prawa.
Uzasadnienie zarzutów zgłoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej
wyraża się stwierdzeniem, że odmienne ustalenia Sądu odwoławczego nie są oparte na
krytycznej analizie podstaw ustaleń dokonanych przez Sąd Okręgowy i dlatego nie
mogą być uznane za prawidłowe z punktu widzenia wymagań wynikających z art. 382
k.p.c.
W obszernej odpowiedzi na kasację pozwanego Skarbu Państwa – Ministra
Skarbu Państwa wniesiono o oddalenie kasacji i o zasądzenie kosztów postępowania
kasacyjnego.
Minister Skarbu Państwa zarzuca, że nie jest właściwym statio fisci i wnosi
o zwolnienie od udziału w sprawie. Nadto podkreśla, że prawo zaliczania ma charakter
potencjalny i dla swej realizacji wymaga aktywności osób zainteresowanych, a
powodowie nie wykazali, by organy pozwanego odmówiły im zaliczenia wartości
pozostawionego mienia na poczet ceny nabytej nieruchomości lub prawa użytkowania
4
wieczystego. W kontekście oceny zarzutów wadliwej legislacji pozwany akcentuje
okoliczność, że wybór przez ustawodawcę sposobu zaspokojenia interesów zabużan
mieści się w ramach autonomii legislacyjnej, a wysokości ewentualnej szkody nie można
utożsamiać z wartością mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, bowiem
szkodą jest obniżenie wartości prawa zaliczania, które nie jest wyposażone w gwarancję
realizacji znacznie wykraczającą poza treść tego prawa.
W odniesieniu do zarzutów procesowych pozwany wywodzi, że Sąd Apelacyjny
jest uprawniony do odmiennej, od oceny Sądu I instancji, oceny zgromadzonego w
sprawie materiału dowodowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kasacja zasługiwała na uwzględnienie wobec uznania za usprawiedliwioną
pierwszej podstawy kasacyjnej.
Nie okazały się natomiast trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa
procesowego uzasadnione dokonaniem przez Sąd Apelacyjny własnych, odmiennych
ustaleń faktycznych, które w ocenie strony skarżącej nie zostały oparte na krytycznej
analizie podstaw tych ustaleń i dlatego nie mogą być uznane za prawidłowe z punktu
widzenia wymagań wynikających z art. 382 k.p.c. Zważyć bowiem należy, że w uchwale
składu siedmiu sędziów z dnia 23 marca 1999 r., III CZP 59/98, której Sąd Najwyższy
postanowił nadać moc zasady prawnej, stwierdzono, że sąd drugiej instancji może
zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku Sądu pierwszej
instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne
ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub uzupełnienia
tego postępowania (OSNC 1999/7-8/124). Tymczasem strona skarżąca, uzasadniając
procesowe zarzuty, ani nie podała w uzasadnieniu kasacji żadnych szczególnych
okoliczności, które w jej ocenie wymagały ponowienia lub uzupełnienia materiału
dowodowego przez Sąd drugiej instancji, ani też nie wskazała żadnych konkretnych
dowodów zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, których krytycznej analizy
zaniechał Sąd odwoławczy wskutek zarzucanego mu braku wszechstronnego
odniesienia się do dowodów zebranych przed Sądem Okręgowym. W tej sytuacji
przytoczona w kasacji druga podstawa kasacyjna okazała się być nieusprawiedliwioną.
Ocena zarzutów błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego
wymagała odrębnego odniesienia się do obu wskazanych w kasacji przejawów
zarzucanego naruszenia art. 417 § 1 i 2 k.c. oraz art. 361 k.c. Wbrew stanowisku
skarżących, nie można uznać faktu zaniechania opublikowania tzw. umów
5
republikańskich za przyczynę szkody wyrządzonej powodom niezgodnym z prawem
działaniem przy wykonywaniu władzy publicznej. Fakt nieopublikowania tych umów
dlatego nie może być uznany za sprawczą przyczynę szkody, bowiem w orzecznictwie
zostało już wcześniej przesądzone, że tzw. umowy republikańskie nie mogły być uznane
za bezpośrednie źródło prawa podmiotowego do uzyskania rekompensaty w postaci
zaliczenia na poczet ceny wartości mienia pozostawionego na byłych terenach Państwa
Polskiego. Skoro więc postanowienia zwłaszcza art. 3 pkt 6 umów republikańskich,
wobec braku podstaw do uznania ich za mające charakter tzw. norm samowykonalnych,
nie tworzyły per se samodzielnej podstawy powstania prawa podmiotowego zaliczania,
to fakt zaniechania ich publikacji nie uprawnia do wniosku, że zachodzi normalny
związek przyczynowy między odmową publikacji tych umów a szkodą powodów (v.
uzasadnienie wyroku SN z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004/6/103;
uzasadnienie wyroku SN z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, niepubl.;
uzasadnienie wyroku SN z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03, niepubl;
uzasadnienie wyroku SN z dnia 20 października 2004 r., IV CK 115/04, niepubl.). W
uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. K 33/02, OTK-A-
2002/7/97) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wręcz stwierdził, ze odesłanie w umowach
republikańskich do obowiązujących w Państwie Polskim ustaw wskazuje na to, że
ewentualne roszczenia związane z realizacją prawa zaliczania mogły powstać dopiero
na podstawie odpowiednich późniejszych regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost
na podstawie umów międzynarodowych. Te ostatnie tworzyły jednak uzasadnione
oczekiwania co do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z tytułu utraty
mienia, a zatem materia ta wymagała rozwiązania w prawie wewnętrznym przez
stworzenie adekwatnych mechanizmów kompensacyjnych. Zaniechanie stworzenia
takich mechanizmów, określane już w orzecznictwie mianem „zaniechania
legislacyjnego”, może być oceniane w kategoriach wadliwej legislacji noszącej cechy
bezprawności organu władzy publicznej. W tej sytuacji zasadnie zarzucono w kasacji
wadliwą wykładnię przepisu art. 417 § 1 i 2 k.c., skoro Sąd Apelacyjny wykluczył
dopuszczalność konstruowania na podstawie tego przepisu deliktu w sytuacji
zaniechania legislacyjnego uprawnionego i zarazem zobowiązanego do działalności
legislacyjnej organu władzy publicznej. Zarazem Sąd odwoławczy uznał istnienie w tym
przedmiocie takiego zakresu autonomii i swobody organu władzy ustawodawczej, w
której kontrola władzy sądowniczej jest w ocenie tego Sądu wręcz wyłączona. Z taką
wykładnią przepisów art. 417 § 1 i 2 k.c. w brzmieniu z daty orzekania przez Sąd
6
odwoławczy nie sposób się zgodzić, uwzględniając nawet okoliczność, że zaskarżony
wyrok wydany został jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.
1692), normującej już wyraźnie odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw. zaniechania
legislacyjne. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że obowiązkiem organów państwa
jest nie tylko tworzenie prawnych gwarancji ochrony praw majątkowych, ale także
powstrzymywanie się od takich unormowań, które prawa te miały ograniczać lub
niweczyć. Tymczasem pozwany, jak trafnie podkreślono w wyżej powoływanym
orzecznictwie, z jednej strony wprowadził unormowania mające zapewnić tzw. prawo
zaliczania, a z drugiej strony wydawał akty prawne wyłączające lub czyniące pozorną
możliwość skorzystania przez uprawnionych z przyznanego im prawa, zamiast zapewnić
adekwatne możliwości jego realizacji (v. uzasadnienie wyroku SN z dnia 20 października
2004 r., IV CK 115/04, niepubl.). Taka praktyka legislacyjna, wyrażająca się
zaniechaniem tworzenia adekwatnych i skutecznych instrumentów prawnych
pozwalających na realną realizację uzasadnionych oczekiwań uprawnionych z tytułu
prawa zaliczania, stwarzała niedopuszczalną dysfunkcjonalność systemu prawnego,
której oceny w płaszczyźnie czynów niedozwolonych mogą oczywiście dokonywać
organy władzy sądowniczej. Z art. 2 Konstytucji RP wyprowadza się przecież m.in.
zasadę rzetelnej legislacji oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i tworzonego
przezeń prawa (zob. np. wyrok TK z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, OTK.
Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 217, oraz wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01),
a naruszenie każdej z nich przez organ władzy publicznej jest działaniem niezgodnym z
prawem ustanowionym przez art. 2 Konstytucji. Wynikającym z tego przepisu
naruszeniem zasady rzetelnej legislacji może więc być zaniechanie stworzenia
adekwatnego instrumentarium prawnego mającego na celu zabezpieczenie możliwości
realnego wykonania uzasadnionych oczekiwań i uprawnień określonej grupy obywateli
w zakresie realizacji przez nich prawa zaliczania. Sprzeczność takiego zaniechania
legislacyjnego z wymogami art. 2 Konstytucji RP jest postacią niezgodnego z prawem
zachowania właściwego organu władzy publicznej i pozwala na potraktowanie go jako
deliktu, a to z kolei nie wyłącza możliwości oceny przez Sądy powszechne skutków
takiego zachowania dla osób trzecich. W orzecznictwie wyrażono już umotywowany
pogląd, że Sąd Najwyższy i sądy powszechne orzekają o skutkach odszkodowawczych
wadliwej legislacji w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu, który się jej
podporządkował, a rozstrzyganie w tym przedmiocie wchodzi w zakres stosowania prawa
7
powierzonego organom wymiaru sprawiedliwości na podstawie art. 173 i art. 175 ust. 1
Konstytucji RP (zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03,
OSNC 2004/11/179). Odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za skutki
bezprawnych zaniechań legislacyjnych przyjmuje się również w orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (zob. przykłady orzeczeń ETS w pracy
zbiorowej: Prawo Wspólnot Europejskich, Orzecznictwo, Warszawa 2001, s. 234 i n.).
Natomiast zarzut błędnej wykładni art. 361 k.c. okazał się chybiony, bowiem Sąd
Apelacyjny nie dokonywał interpretacji zawartych w nim przepisów, dotyczących
określonych tam przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, skoro wykluczył
dopuszczenie się deliktu przez stronę pozwaną. Kwestia wystąpienia normalnego
związku przyczynowego między przedstawionym zaniechaniem organu władzy
publicznej oraz będącej jego następstwem szkody w ogóle nie były więc przedmiotem
badania i oceny Sądu odwoławczego co było zrozumiałe w sytuacji, w której Sąd ten nie
dopatrzył się bezprawności działania organu władzy publicznej.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji działając na podstawie
art. 39313
§ 1 k.p.c. w zw. z art. 3 in fine ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów
powszechnych (Dz. U. 2005 r. Nr 13, poz. 98).