Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CK 549/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 maja 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
SSA Andrzej Struzik
w sprawie z powództwa B. C.
przeciwko Skarbowi Państwa - Dowódcy (...) Okręgu Wojskowego w W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 11 maja 2005 r., kasacji powoda
od wyroku Sądu Okręgowego w N. z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt I Ca (...),
oddala kasację.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2003 r. Sąd Rejonowy w Z. oddalił powództwo B. C.
o zasądzenie od Skarbu Państwa – Dowódcy (...) Okręgu Wojskowego kwoty 15 590,39
zł z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek
bezpodstawnej odmowy udzielenia pomocy finansowej w związku z podjęciem nauki w
Akademii Obrony Narodowej.
Z dokonanych ustaleń wynika, że powód, będący żołnierzem zawodowym, podjął
naukę na 2–letnich uzupełniających studiach magisterskich w Akademii Obrony
Narodowej. Przed podjęciem nauki zwrócił się do komendanta Wojskowego Ośrodka
2
Szkolenia Sportów Górskich o wyrażenie zgody na podjęcie nauki i dofinansowanie.
Decyzja komendanta z dnia 15 września 2000 r., a następnie wydana w wyniku
odwołania decyzja dowódcy okręgu wojskowego z dnia 31 października 2000 r., były
odmowne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kierunek nauki nie jest zbieżny z
wymaganym wykształceniem na zajmowanym stanowisku i prognozowanym dalszym
kierunkiem rozwoju żołnierza. Powyższe decyzje, na skutek skargi powoda, zostały
uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2002 r. W
ocenie NSA, podane w uzasadnieniu obu decyzji podstawy odmowy wyrażenia zgody
na podjęcie nauki były niezgodne z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o
służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 38,poz. 427).
W toku ponownego rozpoznania sprawy wydana została w dniu 7 listopada 2002 r.
decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na ukończenie przez powoda studiów,
których podjęcia zezwolenie miało dotyczyć.
W ocenie Sądu Rejonowego, nie istnieją podstawy do zasądzenia na rzecz
powoda odszkodowania w żądanej kwocie, na którą składają się koszty czesnego,
dojazdów na zajęcia i inne związane ze studiami. Powód nie wykazał bowiem, zdaniem
Sądu, istnienia szkody, która warunkuje odpowiedzialność Skarbu Państwa z art. 417
k.c. Ponadto, ostateczna decyzja organu wojskowego została wprawdzie uchylona przez
NSA, jednak uchylenie to nie nastąpiło z przyczyn określonych w art. 156 § 1 kpa.
Sąd Okręgowy w N. wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. oddalił apelację powoda
od powyższego wyroku. Sąd ten uznał, że powód nie wykazał istnienia przesłanek
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza
państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności określonych w art. 417
k.c., do których zaliczył winę funkcjonariusza, szkodę i normalny związek przyczynowy
pomiędzy zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza a szkodą.
Podstawy odpowiedzialności nie stwarza także, w ocenie tego Sądu, art. 60 ustawy o
NSA, zwłaszcza, że ustawa ta została uchylona. Obecna regulacja w tym względzie,
wynikająca z art. 154 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) pozwala na dochodzenie
odszkodowania w przypadku poniesienia szkody wskutek niewykonania orzeczenia
sądu administracyjnego, nie pozwala natomiast na takie rozstrzygnięcie w wypadku
umorzenia postępowania administracyjnego po wcześniejszym uchyleniu decyzji.
Ponadto, zdaniem tego Sądu, powód nie wykazał, by poniósł szkodę w sytuacji, gdy
podejmując naukę bez zgody przełożonego czynił to na własne ryzyko, a nawet w
3
wypadku takiej zgody pomoc finansowa mogła, lecz nie musiała zostać udzielona.
Kończąc studia magisterskie powód zainwestował we własną przyszłość, a dokonując
tego bez zgody przełożonych musiał liczyć się z tym, że pomocy finansowej nie uzyska.
Powyższy wyrok zaskarżył powód kasacją opartą na obu podstawach
kasacyjnych określonych w art. 3931
k.p.c.. W ramach pierwszej z nich zarzucał
naruszenie prawa materialnego, to jest art. 361 k.c. w związku z art. 54 k.c. i art. 60
ustawy o NSA (obecnie art. 287 ustawy o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi), oraz art. 160 kpa poprzez przyjęcie, że nie istnieje związek
przyczynowy pomiędzy zaniechaniem wyrażenia zgody na pobieranie przez powoda
nauki, pomimo wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego, a utratą pożytków z
prawa do uzyskania takiej pomocy, a nadto naruszenie art. 287 ustawy o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi w związku z art. 160 kpa przez przyjęcie, że po zmianie
ustawy o NSA brak odpowiednika przepisu art. 60 ustawy o NSA, stanowiącego
samodzielną podstawę dochodzenia pełnego odszkodowania.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucał naruszenie art. 385 k.p.c. W
konkluzji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Zarzut naruszenia art. 385 k.p.c. nie jest zasadny, nie został zresztą w kasacji
uzasadniony, co zwalnia Sąd Najwyższy z obowiązku odniesienia się do niego.
Wystarczy jedynie zwrócić uwagę, że nie narusza tego przepisu sąd drugiej instancji,
oddalając apelację uznana za bezpodstawną. Przeciwnie, przepis ten zostałby
naruszony, gdyby sąd taką apelację uwzględnił, taka jednak sytuacja w sprawie nie
zachodzi.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do twierdzenia przez
skarżącego, że orzekające w sprawie Sądy wadliwie nie znalazły podstaw do
zasądzenia na jego rzecz odszkodowania. Zwrócić zatem uwagę należy na następujące
kwestie.
Przede wszystkim należy zauważyć, że wadliwie uznał Sąd Okręgowy, iż
przesłanką odszkodowania określonego w art. 417 k.c. jest wyrządzenie przez
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności szkody na
skutek zawinionego działania lub zaniechania. Pogląd ten jest błędny i nie uwzględnia
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 201 r., SK 18/00 (Dz. U. Nr 145,
poz. 1638), zgodnie z którym art. 417 k.c. rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa
4
ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest
zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Zatem nie wina, ale niezgodne z prawem działanie
funkcjonariusza rodzi odpowiedzialność Skarbu Państwa. Rozważyć zatem należało,
czy rzeczywiście działanie organu administracji wojskowej, zakończone wydaniem
decyzji o umorzeniu postępowania, było niezgodne z prawem. W ocenie skarżącego,
taka właśnie sytuacja zachodzi, a odmienny pogląd Sądu drugiej instancji narusza art.
160 kpa, art. 60 ustawy o NSA, a także art. 287 ustawy o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi.
Obowiązujący w dacie orzekania art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071
ze zm.; dalej – kpa) przyznawał stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania
decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej
decyzji, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Przepis ten
utracił moc z dniem 1 września 2004 r., w dacie dochodzenia roszczenia jednak
obowiązywał. Wbrew jednak zarzutom skarżącego przepis ten nie mógł być podstawą
zasądzenia odszkodowania. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że nie toczyło się
postępowanie administracyjne, którego przedmiotem byłoby stwierdzenie wydania
którejkolwiek z decyzji dotyczącej wniosku o udzielenie pomocy finansowej z
naruszeniem art. 156 § 1 kpa, albo stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie Sądu
Najwyższego wyjaśniono, że postępowanie takie jest samodzielnym postępowaniem
administracyjnym, ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z
wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Rozstrzygnięcie kończące to
postępowanie następuje w formie decyzji (art. 158 § 1 kpa) podejmowanej przez organ
administracji publicznej. Orzekanie w tym przedmiocie przez sąd powszechny byłoby
naruszeniem kompetencji właściwego organu (por. postanowienie SN z dnia 20 maja
2002 r., II UKN 356/01, Prokuratura i Prawo z 2003 r., nr 4, poz. 45). W toku
rozpoznawanej sprawy w ogóle zatem nie byłoby możliwe wyjaśnienie, czy zachodzą
przesłanki uznania decyzji za nieważną czy też wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 kpa.
Uznanie zatem, że art. 160 kpa nie mógł stanowić podstawy roszczenia
odszkodowawczego było prawidłowe.
Dalszą podstawę odszkodowania stanowić mogły, zdaniem skarżącego, przepisy
ustawy o NSA, a obecnie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
5
(Dz. U. Nr 74, poz. 368, dalej – ustawa o NSA), w przypadku, gdy Sąd w orzeczeniu
m.in. uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrujący sprawę ponownie umorzy
postępowanie, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który
wydał decyzję. Taka właśnie sytuacja nastąpiła w okolicznościach rozpoznawanej
sprawy, bowiem postępowanie toczące się z wniosku skarżącego po uchyleniu decyzji
przez NSA zostało następnie umorzone w dniu 7 listopada 2002 r. z uwagi na
ukończenie przez powoda studiów. Trafnie podnosił skarżący w kasacji, że wadliwy jest
pogląd Sądu Okręgowego, że po uchyleniu tej ustawy brak obecnie odpowiednika art.
60, jest nim bowiem art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu
przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rzecz jednak w tym, że nie
w każdym wypadku umorzenie postępowania może być podstawą zasądzenia
odszkodowania. Umorzenie postępowania administracyjnego uregulowane jest w art.
105 kpa i następuje w przypadku bezprzedmiotowości postępowania (§ 1), bądź gdy
wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie wszczęto, przy uwzględnieniu
dalszych przesłanek (§ 2). Wydaje się oczywiste, że umorzenie takiego postępowania
na żądanie strony nie daje prawa do odszkodowania. Jeżeli zaś chodzi o
bezprzedmiotowość postępowania, to trzeba zwrócić uwagę, że skarżący opiera swoje
roszczenie na założeniu, że po uchyleniu poprzednich decyzji przez NSA, ponowna
decyzja w przedmiocie udzielenia pomocy w związku z pobieraniem nauki mogła być
tylko pozytywna. Do przyjęcia takiej tezy za pewnik nie ma jednak podstaw. Zgodnie
bowiem z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy
zawodowych, warunkiem pobierania nauki poza siłami zbrojnymi było niekolidowanie tej
nauki z wykonywaniem zadań służbowych. Z uzasadnienia zaś wyroku NSA,
uchylającego poprzednio wydaną w tym przedmiocie decyzję wynika, że o braku owej
kolizji decydował wyłącznie tzw. służbodawca. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że
powód nie zaskarżył decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd powszechny nie ma
natomiast kompetencji do rozważania, czy decyzja ta była zasadna, a zwłaszcza, czy
decyzja w przedmiocie udzielenia zgody na pobieranie nauki przez skarżącego powinna
być pozytywna. Ponadto, ust. 2 przytoczonego przepisu wyraźnie stanowi, że pomoc od
organów wojskowych w okresie nauki jest udzielana wyłącznie w przypadku, gdy
żołnierz na pobieranie nauki uzyskał zezwolenie dowódcy jednostki wojskowej.
Oczywiście nie jest uprawniony pogląd Sądu drugiej instancji, że pomoc ta mogła, lecz
nie musiała być udzielona, w kwestii tej nie było bowiem dowolności i zastosowanie
miały kryteria określone w przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia
6
17 kwietnia 2000 r. w sprawie pomocy udzielanej żołnierzom zawodowym pobierającym
naukę poza Siłami Zbrojnymi oraz warunków jej otrzymywania (Dz. U. z 2000 r., nr 38,
poz. 427), istotne jest jednak to, że skarżący zezwolenia nie otrzymał i z tej przyczyny
nie spełniał podstawowego warunku przyznania pomocy. Powtórzyć wypada, że nie jest
rzeczą sądu powszechnego rozstrzyganie w procesie odszkodowawczym, czy decyzja
w tym przedmiocie powinna być dla skarżącego pozytywna i czy umorzenie
postępowania było zasadne.
Nie daje też podstaw do zasądzenia odszkodowania przepis art. 154 ustawy o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący zarzucał, że bezczynność
organu administracji wojskowej po uchyleniu poprzedniej decyzji przez NSA
doprowadziła do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, skarżący
bowiem zdążył już ukończyć studia. Niezależnie od tego, że nie można co do zasady
odmówić skarżącemu racji w tym przedmiocie, trzeba jednak zwrócić uwagę, że ustawa
przewiduje szczególny tryb postępowania, a odszkodowanie może być przyznane
osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu uwzględniającego
skargę na bezczynność (art. 154 § 1 i 4). Skarżący zaś skargi na bezczynność nie
wnosił, nie wzywał tez na piśmie właściwego organu do wykonania wyroku lub
załatwienia sprawy.
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie
art. 39312
k.p.c. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia
22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy –
prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13, poz.98), a to z uwagi na
przepis art. 3 tejże ustawy.