Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 299/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)
SSN Iwona Koper
w sprawie z powództwa A.C., E. W., E. B.
i J. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m. W.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 19 marca 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 14 grudnia 2012 r.
1) uchyla zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego (pkt 1 i 2)
i zmienia wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia 18 marca 2011 r.
(… 2116/04) w pkt I, III i IV w ten sposób, że oddala powództwo,
2) nie obciąża powodów kosztami postępowania przed Sądami
pierwszej i drugiej instancji, na rzecz strony pozwanej,
3) nie obciąża powodów kosztami postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
pozwanego Skarbu Państwa – Prezydenta m. W. od wyroku Sądu Okręgowego w
W. z dnia 18 marca 2011 r., którym od pozwanego na rzecz powodów A. C., E. W.,
E. B. i J. S. zostało zasądzone odszkodowanie oraz koszty postępowania.
Powodowie są następcami prawnymi Z. G., który został pozbawiony własności
nieruchomości w W. na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.
279, dalej jako: „dekret”). Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z dnia 23
kwietnia 1956 r. Z. G. odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej do tej
nieruchomości. Następnie, decyzjami z dnia 15 grudnia 1989 r. Kierownik Urzędu
Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. M. zezwolił na sprzedaż
osobom trzecim dwóch lokali znajdujących się w budynku posadowionym na
nieruchomości. W dniu 23 kwietnia 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z 1956 r. z powodu rażącego
naruszenia prawa, zaś w dniu 4 czerwca 2004 r. to samo Kolegium orzekło, że z
naruszeniem prawa wydane zostały również decyzje z 1989 r. – zarazem
wskazując jednak, że wywołały one nieodwracalne skutki prawne. Decyzjami z dnia
9 września 2004 r. i z dnia 7 marca 2007 r. Kolegium to odmówiło osobom, w
których gronie znajdowali się wszyscy powodowie, odszkodowania za sprzedane
lokale, zaś decyzją z dnia 13 września 2009 r. Prezydent m. W., po rozpatrzeniu
wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu, orzekł o umorzeniu
postępowania jako bezprzedmiotowego.
Zasądzając odszkodowanie Sąd pierwszej instancji przyjął, że roszczenia
powodów wynikają z art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
162, poz. 1692 ze zm., dalej jako: „ustawa z 2004 r.”). Za ich podstawę faktyczną
przyjął decyzje administracyjne z 1989 r. zezwalające na sprzedaż lokali,
wskazując, że pomiędzy nimi, a szkodą poniesioną przez powodów zachodzi
adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. W konsekwencji,
zasądził odszkodowanie odpowiadające wartości sprzedanych lokali w chwili
3
orzekania. Jednocześnie, Sąd pierwszej uznał, że choć pozwany skutecznie
podniósł zarzut przedawnienia odnośnie do roszczenia opartego o decyzję
nadzorczą z 1999 r., powodowie mogli dochodzić roszczenia w oparciu o decyzję
nadzorczą z 2004 r. Ustalenia faktyczne i argumentacja prawna Sądu pierwszej
instancji zostały podzielone przez Sąd Apelacyjny, który oddalił apelację Skarbu
Państwa.
W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił wydanie tego orzeczenia
z naruszeniem art. 160 § 1 i 6 k.p.a.; art. 361 § 1 k.c. (zapewne mylnie określonym
jako „k.p.c.”) i art. 7 ust. 4 dekretu, poprzez błędne zastosowanie wszystkich
wymienionych przepisów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę
i oddalenie powództwa w całości, zaś w każdym wypadku – o zasądzenie kosztów
postępowania. W odpowiedzi powodowie wnieśli o odrzucenie lub oddalenie skargi
kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności podzielić należy wnioski Sądu Apelacyjnego co do
wskazania art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z 2004 r. jako podstawy
odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego. Pogląd ten odpowiada
stanowisku wyrażonemu przez Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby
Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75),
którego aktualność na gruncie rozpoznawanej obecnie sprawy nie budzi
wątpliwości. W konsekwencji (co również stwierdzono w tej uchwale), termin
przedawnienia tych roszczeń przewidziany w art. 160 § 6 k.p.a. powinien być
obliczany od dnia wydania decyzji nadzorczej.
Kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma zatem odpowiedź na
pytanie, która z dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.,
stwierdzających naruszenie prawa przy wcześniejszych działaniach administracji w
stosunku do nieruchomości, powinna zostać przyjęta za początek biegu
przedawnienia. W tle tego zagadnienia pozostaje problem źródła szkody
poniesionej przez powodów – a ściślej stwierdzenia, czy wynikła ona z orzeczenia
o odmowie przyznania własności czasowej (z 1956 r.), czy też konieczną
4
przesłanką jej powstania (w granicach przyczynowości adekwatnej) były także
decyzje z 1989 r. o wyrażeniu zgody na sprzedaż lokali.
Rozpoczynając od ostatniego z tych problemów należy zauważyć, że relacja
pomiędzy decyzją odmawiającą przyznania własności czasowej i decyzją
o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, z perspektywy odpowiedzialności za
bezprawne działanie administracji, była już przedmiotem uwag w dotychczasowym
orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wypowiedziach tych – formułowanych na tle
stanów faktycznych zbliżonych do okoliczności rozpoznawanej sprawy, choć z nimi
nietożsamych – utrwaliło się w ostatnich latach stanowisko, że pomiędzy
obydwoma rozstrzygnięciami administracyjnymi, uznawanymi następnie za
nieważne lub za niezgodne z prawem, a szkodą występuje związek przyczynowo-
skutkowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Może mieć on postać wieloczłonowego
łańcucha zdarzeń (o pośredniej lub bezpośredniej relacji pomiędzy jego
poszczególnymi elementami) pod warunkiem, że pomiędzy nimi, a szkodą
zachodzić będzie relacja przyczynowości adekwatnej (por. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, nie publ., z dnia
4 października 2012 r., I CSK 665/11, nie publ., z dnia 4 października 2012 r.,
I CSK 632/11, nie publ. oraz z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 632/13, nie publ.;
odmiennie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, nie
publ.).
Zasadność tego poglądu uzależniona jest oczywiście od spełnienia
faktycznych przesłanek wystąpienia związku przyczynowego i zawsze musi być
oceniana na gruncie konkretnej sprawy. W wielu wypadkach to właśnie decyzja
o zezwoleniu na zbycie lokalu, której następstwem staje się zawarcie umowy o jego
przewłaszczeniu, może w bezpośredni sposób wywołać szkodę w rozumieniu art.
160 k.p.a. Dopiero przeniesienie własności lokalu na osobę trzecią, które bez tej
decyzji nie mogłoby nastąpić, staje się właściwą przyczyną braku możliwości
restytucji tego prawa na rzecz przeddekretowego właściciela nieruchomości i jego
następców prawnych. Wprawdzie decyzja ta jest wówczas bezpośrednio
uzależniona od wcześniejszej odmowy przyznania prawa własności czasowej, gdyż
jedynie w takim wypadku podmiot publiczny nadal dysponuje możliwością
rozporządzania lokalem w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, zarazem
5
jednak bez wydania tej pierwszej decyzji skutki spowodowane przez tę ostatnią
mogłyby mieć charakter odwracalny, pozwalając na restytucję naturalną
znacjonalizowanego mienia. Innymi słowy, bez wydania decyzji dotyczącej zbycia
lokalu brak byłoby podstaw do wystąpienia roszczenia o naprawienie szkody na
podstawie art. 160 k.p.a. W dalszej konsekwencji przyjąć więc można, że w sytuacji
tego rodzaju, początkiem biegu przedawnienia tego roszczenia może stać się
wydanie decyzji nadzorczej, o której mowa w art. 160 § 6 k.p.a. w stosunku do
decyzji administracyjnej w przedmiocie rozporządzenia lokalem.
Rozwiązanie to stanowi istotną wskazówkę przy rozstrzyganiu spraw
omawianego rodzaju, zarazem jednak nie jest możliwe w każdej sytuacji. Jego
stosowanie wymaga uwzględnienia funkcji szczególnego mechanizmu obliczania
terminu przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a. na tle – rozważanych za
każdym razem osobno – okoliczności sprawy. Instytucja przedawnienia ma
z założenia charakter kompromisowy, pozwalając na pogodzenie dążeń
wierzyciela, w naturalny sposób zainteresowanego możliwością dochodzenia
roszczenia bez ograniczeń czasowych, z interesem publicznym, wyrażającym się
przede wszystkim w stabilizacji stosunków prawnych i wzmacnianiu ich
przewidywalności. Służy temu wprowadzenie temporalnych granic egzekwowania
roszczeń, między innymi z uwagi na wzrastające z upływem czasu trudności
dowodowe, oraz wykluczenie długotrwałej niepewności podmiotów prawa
prywatnego co do ich sytuacji w stosunku zobowiązaniowym. Obliczanie
przedawnienia od daty wydania decyzji nadzorczej, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a.
jest w pełni zrozumiałe – przy założeniu, że dopiero od tej daty poszkodowany
uzyskuje pewną, bo potwierdzoną rozstrzygnięciem administracyjnym, wiedzę
o możliwości dochodzenia naprawienia szkody. Prowadzenie obliczeń od innej
daty byłoby, z zasady, trudne do zaakceptowania. Mogłoby ono bowiem prowadzić
do sytuacji, w której roszczenie uległoby przedawnieniu, zanim uprawniony
uzyskałby możliwość jego dochodzenia.
Zarazem jednak, w systemie prawa prywatnego wyraźnie zaznacza się
tendencja do obiektywizacji początku biegu przedawnienia, przez oderwanie go od
rzeczywistych działań podjętych przez strony stosunku prawnego (por. m.in.
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., III CZP 72/13,
6
BSN 2013, nr 11). Reguła ta została wyrażona wprost w art. 120 § 1 zdanie 2 k.c.,
zgodnie z którym przedawnienie roszczeń majątkowych o charakterze
bezterminowym biegnie z zasady od dnia, w którym (hipotetycznie) stałoby się ono
wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność wywołującą stan wymagalności
w najwcześniejszym dostępnym terminie. Nie ulega jednak wątpliwości, że przepis
ten wyraża znacznie głębsze i bardziej uniwersalne założenie, zgodnie z którym
bieg przedawnienia roszczeń nie powinien być uzależniony od zachowań samych
uczestników obrotu. Sytuacja taka mogłaby prowokować do oportunistycznego
manipulowania instytucją przedawnienia, stawiając pod znakiem zapytania
możliwość spełnienia przez nią wspomnianych już funkcji gwarancyjnych.
Ryzyko takie rodzić może także art. 160 § 6 k.p.a. W wypadku związków
przyczynowych o charakterze złożonym – jak w okolicznościach rozpoznawanej
sprawy, relacja pomiędzy rozstrzygnięciami z 1956 i 1989 r. i szkodą dochodzoną
przez pozwanych – traktowanie tego przepisu w sposób dosłowny mogłoby
pozwalać wierzycielowi na dowolne przewlekanie początku biegu przedawnienia,
w wyniku długotrwałego powstrzymywania się z wnioskiem o wydanie decyzji
nadzorczej w stosunku do decyzji o sprzedaży lokali, czego przyczyną może być
niepewność co do treści decyzji. W sytuacjach tego rodzaju ustalenie początku
biegu przedawnienia wymaga więc rozwiązania bardziej proporcjonalnego,
pozwalającego na pogodzenie ogólnosystemowych założeń ustawodawcy,
specyfiki roszczeń regulowanych przez art. 160 k.p.a. oraz interesów stron danego
postępowania.
Szczegółowy sposób rozwiązania tego problemu oraz przesłanki, jakie
powinny zostać wzięte pod uwagę, zależą od okoliczności konkretnego wypadku
i trudno w tym zakresie o uniwersalne wnioski. Nie ulega jednak wątpliwości, że do
kluczowych kryteriów w tym zakresie należy ustalenie momentu, w którym dla
poszkodowanego otworzyła się rzeczywista możliwość dochodzenia naprawienia
szkody (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK
637/12, nie publ.).
W stanie faktycznym obecnie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości,
że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.,
kwestionującej zgodność z prawem orzeczenia z 1956 r., zauważono wyraźnie, że
7
w dacie jej wydania lokale położone w budynku posadowionym na nieruchomości
zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Już od tego momentu pozwanym można więc
przypisać wiedzę o wyzbyciu się przez Skarb Państwa lokali mieszkalnych, a tym
samym – o możliwości dochodzenia restytucji majątku jedynie w postaci
odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Późniejsze podważenie zgodności
z prawem decyzji z 1989 r. nie wniosło nic nowego do tego stanu rzeczy,
potwierdzając jedynie nieodwracalność skutków prawnych, jakie wynikły ze
sprzedaży lokali.
Można oczywiście rozważać, czy decyzje te stanowiły konieczny element
łańcucha przyczynowo-skutkowego, który doprowadził do powstania szkody.
W okolicznościach sprawy – na tle omówionego wyżej ogólnego poglądu judykatury
– wniosek taki mógłby być nawet uzasadniony, gdyby nie inne okoliczności sprawy
i brak jego bezpośredniego przełożenia na ustalenie początku biegu przedawnienia
roszczenia dochodzonego przez powodów.
Należy pamiętać, że w sprawie dochodzone jest jedno, niepodzielne
roszczenie o naprawienie szkody – nie zaś dwa, niezależne od siebie, roszczenia,
z których jedno opierałoby się o orzeczenie z 1956 r., drugie zaś o decyzje z 1989 r.
Wiązanie początku biegu przedawnienia wyłącznie ze stwierdzeniem naruszenia
prawa przy wydawaniu decyzji z 1989 r. prowadziłoby do sztucznej fragmentacji
stanu faktycznego sprawy, przypisując decyzji Samorządowego Kolegium
Odwoławczego z 2004 r. charakter, którego w istocie rzeczy nie posiadała.
Decydowała ona wyłącznie o zasadności dochodzonego roszczenia, ocenianej
przez orzekający o nim sąd, nie wpływając na samą skuteczność jego dochodzenia
na drodze postępowania cywilnego (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia
21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, nie publ.). W razie wytoczenia powództwa przed
wydaniem drugiej z decyzji nadzorczych, dostępne byłyby inne instrumenty
zapewniające weryfikację wszystkich przesłanek roszczenia z art. 160 k.p.a., w tym
również zawieszenie postępowania do chwili dokonania kontroli prawidłowości
decyzji w przedmiocie sprzedaży lokali.
Wymaga zauważenia, że w rozpoznawanej sprawie uzyskanie przez
powodów decyzji z 1999 r. i wystąpienie przez nich o wydanie analogicznego
rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji o alienacji lokali dzieli długi odstęp czasu.
8
Jest on obiektywnie nieracjonalny i sprzeczny ze standardem postępowania,
jakiego można oczekiwać od osoby w rozsądny sposób dbającej o swoje interesy.
Także z tego powodu, na tle opisanego wyżej celu art. 160 § 6 k.p.a. i instytucji
przedawnienia w ogólności, wydłużenie okresu ochrony prawnej przyznanej
roszczeniu powodów, przez obliczanie terminu przedawnienia od dnia wydania
późniejszej decyzji, nie jest więc uzasadnione.
W przypadku wydania więcej niż jednej decyzji nadzorczej, o której mowa
w art. 160 § 6 k.p.a., z okoliczności sprawy może wynikać, że początek biegu
przedawnienia należy obliczać od daty wydania pierwszej z tych decyzji.
Wobec zasadności pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej,
i stwierdzenia, że roszczenie powodów uległo przedawnieniu, brak było potrzeby
rozpoznania trzeciego zarzutu, dotyczącego prawidłowości zastosowania art. 7 ust.
4 dekretu.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa
materialnego, który to zarzut okazał się uzasadniony, a jednocześnie nie została
oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Z tego powodu, Sąd
Najwyższy na podstawie art. 39816
k.p.c. uchylił orzeczenia Sądów pierwszej
i drugiej instancji oraz, biorąc pod uwagę, że pozwany skutecznie podniósł zarzut
przedawnienia, orzekł co do istoty sprawy, oddalając powództwo.
W dotychczasowym toku postępowania Sądy obu instancji prezentowały
zgodne stanowisko, korzystne dla powodów, a pogląd ten okazał się błędny dopiero
po zweryfikowaniu go w postępowaniu kasacyjnym. Skoro więc powodowie
pozostawiali w usprawiedliwionym, choć błędnym ostatecznie przekonaniu co do
zasadności roszczenia – nie należało obciążać ich kosztami postępowania na rzecz
pozwanego (art. 102 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.).