Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 161/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 27 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)
SSN Iwona Koper (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
w sprawie z powództwa U. R. (poprzednio P.), A. P. i E.P.
przeciwko Gminie Miejskiej K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 27 marca 2014 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 23 listopada 2012 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania wraz
z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo
U. P., A. P. i E. P. o zapłatę – odpowiednio na rzecz każdego z powodów - kwot
420.070 zł, 336.056 zł i 84.014 zł z ustawowymi odsetkami, których powodowie
domagali się od Gminy Miejskiej K. tytułem odszkodowania za ograniczenie
możliwości dysponowania przez nich nieruchomością, spowodowane planem
zagospodarowania przestrzennego, w którym została ona przeznaczona pod
inwestycję drogową, oraz decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu, na podstawie której nieruchomość została objęta
planowaną inwestycją.
Podstawą wyroku były następujące ustalenia faktyczne.
Powódki U. P. i E. P. są współwłaścicielkami nieruchomości składającej się z
działki nr …/10 położonej w K., w udziałach po ½ cz. Wcześniej współwłaścicielem
działki był A. P., który umową z dnia 1 grudnia 2008 r. darował E. P. swój udział w
nieruchomości wynoszący ½ cz. Plan zagospodarowania przestrzennego
zatwierdzony uchwałą nr …/94 przewidywał przeznaczenie tej nieruchomości pod
inwestycję drogową. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2002 r. Prezydent Miasta K.,
działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1984
r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99, ze
zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Trasa P. –
od ulicy K. do ulicy G. A. . prowadził na przedmiotowej nieruchomości działalność
gospodarczą w zakresie produkcji […]. Decyzją z dnia 5 czerwca 1997 r. Urząd
Miasta K. odmówił mu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu
działki uzasadniając ją tym, że planowana przebudowa dachu budynku
posadowionego na działce …/10 pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu
zagospodarowania przestrzennego. A. P. wydzierżawił część gruntu pod
prowadzenie stacji […]. Decyzją z dnia 6 września 1996 r. Urząd Miasta K. nakazał
wydzierżawiającemu rozbiórkę stacji i doprowadzenie terenu stanowiącego rezerwę
pod budowę arterii komunikacyjnej do stanu poprzedniego. W 2004 r.
przedsiębiorstwo prowadzone przez A. P. utraciło uzyskany w 1998 r. status
zakładu pracy chronionej, ponieważ z uwagi na brak miejsca nie mogło zatrudnić
większej ilości osób. Od roku 2000 dochody A. P. z prowadzonej działalności
spadały. Do U. P. zgłaszali się chętni do wynajęcia nieruchomości, jednak z
3
zamiaru takiego rezygnowali po uzyskaniu informacji, że teren jest przeznaczony
pod drogę. Możliwy do uzyskania dochód z wynajęcia budynku powodów w okresie
od 2002 r. do października 2011 wynosi 752.180 zł.
W ocenie prawnej przytoczonych ustaleń Sąd Okręgowy wskazał, że plan
zagospodarowania przestrzennego, z którego obowiązywaniem powodowie wiążą
dochodzone roszczenia, został uchwalony w okresie obowiązywania ustawy z dnia
12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która nie przewidywała żadnej formy
rekompensaty dla właściciela, doznającego ograniczeń w wykonywaniu swojego
prawa wskutek postanowień planu zagospodarowania. Prawo do rekompensaty
wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139 ze zm.), która weszła
w życie dnia 1 stycznia 1995 r. Na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy, jeżeli
w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy
sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź
istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy
między innymi odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. Jednocześnie
art. 68 ust. 1 wyłączył możliwość uzyskania rekompensaty w odniesieniu do planów
zagospodarowania obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy. Prawo do
odszkodowania za poniesioną rzeczywista szkodę przyznaje właścicielowi lub
użytkownikowi wieczystemu art. 36 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu
miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się
niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Jednak nawet przy przyjęciu, że wejście
w życie tej ustawy otworzyło powodom drogę do dochodzenia roszczeń na
podstawie jej art. 36 ust. 1, to w ocenie Sądu Okręgowego, ich roszczenia nie mogą
być uwzględnione, gdyż przepis ten nie przewiduje naprawienia szkody polegającej
na utracie korzyści lecz wyłącznie odszkodowanie za szkodę rzeczywistą.
Odnosząc się do argumentacji powodów, którzy z odwołaniem się do poglądu
wyrażonego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( ETPC)
4
podnosili, że stan prawny ukształtowany wyżej opisanymi przepisami narusza art. 1
Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. 1995 r., Nr 36, poz. 175),
Sąd Okręgowy stwierdził, iż nawet gdyby podzielić stanowisko powodów, to nie
uzasadnia to zasądzenia odszkodowania od strony pozwanej, która nie ponosi
odpowiedzialności za wadliwy stan legislacji. Sąd Okręgowy wskazał nadto,
że ograniczenia powodów w korzystaniu z nieruchomości odpadły z dniem
1 stycznia 2003 r. po utracie mocy przez przedmiotowy plan zagospodarowania
przestrzennego. Ograniczeń takich nie powodowała decyzja z dnia 14 sierpnia
2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji Trasa
Pychowicka. Decyzja ta, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza
prawa własności i praw osób trzecich. Stosownie do art. 46 ust. 1 tej ustawy dla
tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja ta nie stoi
więc na przeszkodzie wystąpieniu przez powodów o wydanie decyzji innej treści
umożliwiającej zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z ich planami. Prawa do
odszkodowania dla powodów nie uzasadnia też przebieg negocjacji co do wykupu
nieruchomości, w sytuacji gdy nie doszło do zawarcia takiej umowy.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. oddalił apelację
powodów od wyroku Sądu Okręgowego kwestionującą oddalenie powództwa w
oparciu o zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji z dnia 20 marca
1952 o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zmienił natomiast
zaskarżony wyrok w części rozstrzygającej o kosztach postępowania.
Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji i ich
ocenę prawną. Zaakceptował wykładnię przepisów ustaw z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym, z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym i z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, która doprowadziła Sąd Okręgowy do oddalenia powództwa.
Żądania powodów ocenił nadto jako niewykazane, wobec niewskazania
okoliczności faktycznych uzasadniających wysokość poniesionej szkody.
Powodowie nie sprecyzowali bowiem, z jakim przejawem szkody łączą dochodzone
5
kwoty, a po sporządzeniu opinii przez biegłego, szacującej wysokość ewentualnego
czynszu dzierżawnego, wnieśli o zasądzenie wyliczonych w niej kwot. Na tej
podstawie można więc domniemywać, że szkodę wiążą z utraconymi korzyściami.
Zasądzenie świadczenia z tytułu szkody w tej postaci wyklucza jednak art. 36 ust.
1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Sąd Apelacyjny podtrzymał stanowisko Sądu
Okręgowego, że strona pozwana nie odpowiada za kształt uregulowań prawnych,
które wyłączyły rekompensatę za wynikające z planu zagospodarowania
przestrzennego ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, chybione
są więc zarzuty apelujących odwołujące się do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji
o ochronie praw człowieka i wolności obywatelskich. Nie kwestionując oceny
prawnej, wyrażonej na tle podobnych stanów faktycznych w orzecznictwie ETPC,
potwierdzającej - zdaniem apelujących - zasadność ich roszeń, wskazał,
że obecnie nieruchomość powodów nie pozostaje już „w zamrożeniu” i powodowie
nie są dotknięci ograniczeniami w korzystaniu z niej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powodowie ponowili
podnoszony w apelacji zarzut naruszenia art. 1 ust. Protokołu nr 1 do Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez błędną wykładnię
polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy roszczeń
właścicieli wobec gminy rezerwującej teren pod przyszłą inwestycję publiczną,
a w konsekwencji jego niezastosowanie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Powodowie wywodzili swoje roszczenia z ograniczenia ich prawa własności
spowodowane planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego na
podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Ustawa ta,
jak trafnie ustaliły Sądy obu instancji, nie przewidywała rekompensaty dla
właścicieli z tytułu ograniczeń związanych z uchwaleniem miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Rekompensaty takie wprowadziła ustawa
z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie
dnia 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 68 ust. 1 tej ustawy wyłączył jednak prawo do
rekompensaty w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego, obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie. Ustawa z dnia
6
7 lipca 1994 r. określiła w art. 67 ust. 2 okres obowiązywania planów
zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.
na 5 lat. Okres ten był przedłużany kolejnymi ustawami i ostatecznie na podstawie
art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym plany te utraciły moc dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r.
Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka
i wolności obywatelskich, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do
niezakłóconego poszanowania swojego mienia. Nikt nie będzie pozbawiony swojej
własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez
ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe
postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do
stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu
korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu
zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
ETCP, który orzekał w sprawach naruszeń tego przepisu spowodowanych
planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym sformułował w wyroku z dnia
23 września 1982 r. Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, skarga nr 7152/75,
a także w późniejszym orzecznictwie następujące zasady składające się na treść
art. 1 Protokołu nr 1: ogólnie ujęte prawo do poszanowanie mienia, zakaz
całkowitego pozbawiania prawa własności, podlegający ograniczeniom
motywowanym interesem publicznym, przyznanie państwu kompetencji do
regulowania sposobu korzystania z własności, podlegające jednak szczególnym
ograniczeniom i warunkom. ETCP orzekł, że przeznaczenie w planie
zagospodarowania przestrzennego prywatnej nieruchomości pod inwestycję celu
publicznego prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności gwarantowane
w art. 1 Protokołu nr 1, jeżeli nie wiąże się z nim możliwość uzyskania przez
właściciela nieruchomości odpowiedniego odszkodowania lub skrócenia okresu
obowiązywania ograniczeń w korzystaniu z prawa własności. Z orzeczenia tego
wynika, że naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 może być nie tylko całkowite
pozbawienie prawa własności, ale także ograniczenie jego wykonywania,
polegające na niemożności zagospodarowania nieruchomości przez właściciela
zgodnie z jego wolą. Nie kwestionując co do zasady kompetencji państwa do
7
planowania i zagospodarowania przestrzennego i szerokiego marginesu swobody
jaką państwo w tym zakresie dysponuje, ETCP wskazał jednocześnie na
konieczność badania, czy środki użyte do realizacji założeń polityki przestrzennej
nie naruszają koniecznej równowagi między potrzebami interesu publicznego
a interesem podmiotów prywatnych. Teza ta znalazła kontynuację w wyroku z dnia
30 października 1991 r. w sprawie Wiesinger przeciwko Austrii, skarga nr 11796/85,
w którym ETPC stwierdził, że czasowa niedogodność znoszenia przez jednostkę,
w wyniku środków podejmowanych zgodnie z prawem krajowym, co do zasady
może być usprawiedliwiona interesem publicznym, jeżeli nie zachodzi dysproporcja
ciężaru niedogodności w stosunku do celu, który ma być osiągnięty w wyniku
zastosowania tych środków.
Trybunał orzekał też kilkakrotnie o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1
w sprawach przeciwko Polsce. Sytuacji, w których – jak w sprawie niniejszej -
doszło do „ zamrożenia” korzystania z nieruchomości na skutek ich rezerwacji na
cele publiczne dotyczyły wyroki ETCP z dnia: 14 listopada 2006 r. w sprawie
Skibińscy przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99, z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie
Rosiński przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02, z dnia 6 września 2007 r.
w sprawie Skrzyńscy przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02, z dnia 8 stycznia
2008 r. w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce, skarga nr 38185/02, z dnia 26 lutego
2008 r. w sprawie Buczkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 10446/03, z dnia
7 grudnia 2010 r. w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce, skarga nr 27480/02.
W sprawach tych, powołanych przez powodów w skardze kasacyjnej, ETCP
stwierdził ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości na skutek
zarezerwowania ich pod inwestycje publiczne w miejscowych planach
zagospodarowani przestrzennego sprzed 1 stycznia 1995 r. Przewidywane
inwestycje drogowe nie były przez wiele lat realizowane, a skarżący nie mogli
korzystać ze swoich nieruchomości według swojej woli, nie uzyskując ochrony
swoich praw w drodze administracyjnej i sądowo - administracyjnej.
Za niedopuszczalne uznał Trybunał pozastawianie właścicieli w długoletniej
niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Ustalił
bezprawność wieloletniego uchylania się od realizacji planu zagospodarowania
przestrzennego, przyznając właścicielom w tych sytuacjach prawo do
8
odszkodowania za rezerwację gruntu. W konsekwencji uznał, że Polska dopuściła
się naruszenia równowagi między potrzebą realizacji interesu powszechnego,
a obowiązkiem poszanowania praw jednostki, ponieważ doszło do nałożenia na
skarżących nadmiernych, indywidualnych obciążeń. Zachowanie równowagi miedzy
interesem prywatnym a publicznym było też kluczowym elementem oceny przez
ETPC naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 w wyrokach: z dnia 6 listopada 2007 r.
w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, nr skargi 22531/05, z dnia 29 listopada
2011 r. w sprawie Wiśniewska przeciwko Polsce, nr skargi 9072/02. Odnosząc się
do tej kwestii w sprawie Tarnawczyk przeciwko Polsce ETPC stwierdził,
że skarżąca została pozbawiona prawa do odszkodowania za ograniczenia
wynikające z postępowania wszczętego w związku z planowanym wywłaszczeniem
jej mienia i uznał, że została naruszona właściwa równowaga między wymogami
interesu publicznego, a koniecznością ochrony praw skarżącej. Podkreślił,
że władze lokalne nie wyznaczyły ram czasowych wykonania planu budowy drogi,
a obowiązujące przepisy nie przewidywały prawa odszkodowania dla właścicieli.
Stwierdził naruszenie art. 1 Protokołu nr 1, gdyż stan rzeczy wskazywał na brak
odpowiedniej staranności w zakresie zrównoważenia interesów skarżącej
z potrzebami władz lokalnych wynikającymi z miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
Przytoczone orzecznictwo ETPC wskazuje, że art. 1 Protokołu nr 1
wyznacza standardy postępowania władzy publicznej, które stanowią podstawę
oceny bezprawności jej działań w przypadku oceny czy zachodzi odpowiedzialność
odszkodowawcza związana z planowaniem przestrzennym.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w której powództwo zostało wytoczone
przeciwko gminie, Sąd Apelacyjny uznał, że za istniejące w przeszłości
ograniczenia w korzystaniu z gruntu przez powodów nie odpowiada gmina, lecz
podmiot odpowiedzialny za kształt uregulowań prawnych nieprzewidujących
ochrony prawnej właścicieli nieruchomości zarezerwowanych na cele drogowe
przed 1 stycznia 1995 r.
W związku z tym odpowiedzi wymaga pytanie, jakie zdarzenie było
przyczyną poniesionej – według twierdzeń powodów – szkody, a w konsekwencji
9
na którym podmiocie Skarbie Państwa, czy pozwanej Gminie spoczywa
odpowiedzialność za jej naprawienie. O odpowiedzialności tej w odniesieniu do
każdego z nich decydują inne przesłanki.
Niewątpliwie trafne jest stanowisko Sądu Apelacyjnego, że za brak legislacji
(zaniechanie legislacyjne), zapewniającej właścicielom odszkodowanie
w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się
niemożliwe, bądź istotnie ograniczone, odpowiada ustawodawca, który nie
przewidział w ogóle takiego odszkodowania na gruncie ustawy z 1984 r.,
a w ustawie z 1994 r. wyłączył możliwość jego uzyskania w odniesieniu do
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed jej
wejściem w życie, zaś przypisując tę odpowiedzialność gminie, także na gruncie
ustawy w ustawy z 2003 r., ograniczył ją do szkody rzeczywistej. Podkreślić przy
tym należy istotny z punktu widzenia tego zaniechania fakt, że jednocześnie
następowało sukcesywne przedłużanie okresu obowiązywania planów
zagospodarowania - ostatecznie do 31 grudnia 2003 r. - co umożliwiało gminom
długoletnie blokowanie korzystania przez właścicieli z ich nieruchomości.
Nie zostały uwzględnione przez ustawodawcę na dalszych etapach legislacji
wynikające z Konstytucji standardy dotyczące własności i równości (art. 21 i 64
oraz art. 31 ust. 3). Do zaniechania legislacyjnego w opisanym zakresie na gruncie
w ustawy z dnia 1994 r., obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r., doszło w czasie
obowiązywania w stosunku do Polski Protokołu Nr 1, który został ratyfikowany
przez Polskę dnia 26 lipca 1994 r. i wszedł w życie dnia 10 października 1994 r.
Powodowie podali jako materialnoprawną podstawę swoich roszczeń art. 1
Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
stosowany dla wykazania bezprawności władzy publicznej poprzez art. 417 § 1 k.c.,
podnosząc, że doznają ograniczeń w wykonywaniu przysługującego im prawa
przynajmniej od 1997 r. W razie wytoczenia powództwa przeciwko Skarbowi
Państwa podstawą jego odpowiedzialności byłby w takiej sytuacji art. 417 § 1 k.c.
w brzmieniu sprzed wejścia ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 162, poz. 1692). W świetle
10
wcześniejszych wywodów stwierdzić należy, że wykluczenie przez ustawodawcę
odszkodowania dla właścicieli doznających ograniczeń w związku z planami
zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi przed 1 stycznia 1995 r.
w okresie obowiązywania Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka
i wolności obywatelskich uzasadnia odpowiedzialność Skarbu Państwa na
podstawie art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r. W stosunku
do Skarbu Państwa nie ma zastosowania ograniczenie odpowiedzialności do
szkody rzeczywistej, wynikające z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie stanowią one podstawy
jego odpowiedzialności. Skarb Państwa nie odpowiada za to, że właściciel poniósł
szkodę w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, lecz za niewprowadzenie przepisów przewidujących
odszkodowanie dla takiego właściciela.
Odpowiedzialność odszkodowawcza w prawie cywilnym obejmuje, co do
zasady zarówno stratę, którą poszkodowany poniósł (damnum emergens) jak
i utracone korzyści (lucrum cessans). Przepis art. 361 § 2 k.c. dopuszcza wyjątki
od tej zasady. Wyjątek taki stanowi ograniczenie odpowiedzialności gminy do
szkody rzeczywistej, przewidziane w powołanych wyżej ustawach z 1994 i 2003 r.,
co uzasadnione jest tym, że szkody te są wyrządzone zgodnym z prawem
wykonywaniem funkcji władczych. Ograniczenie to nie ma jednak znaczenia
w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono planów sporządzonych po 1 stycznia
1995 r. Szkoda rzeczywista w takiej sytuacji polega na obniżeniu wartości
nieruchomości (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 12 października 2007 r., V CSK
230/07, z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08, z dnia 13 czerwca 2013 r.,
IV CSK 680/12, nie publikowane).
W stosunku do planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych
przed 1 stycznia 1995 r., brak jest ustawowej podstawy do przypisania gminie
odpowiedzialności analogicznej jak przewidziana w art. 36 ustaw z 1994 i 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do tych planów
gmina nie ponosi więc odpowiedzialności za legalne ograniczenie wykonywania
praw właścicielskich w zakresie szkody rzeczywistej. Możliwe jest natomiast
11
przypisanie gminie odpowiedzialności za wykazaną szkodę spowodowaną
bezprawnymi działaniami w zakresie planowania przestrzennego polegającymi, np.
na nadmiernym obciążeniu właścicieli, pozostawieniu właścicieli w długoletniej
niepewności co do przeznaczenia nieruchomości, wieloletnim uchylaniu się od
realizacji planu. Na jednostkach samorządu terytorialnego ciążył i ciąży obowiązek
uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady poszanowania prawa
własności i jego poszanowanie, zgodnie z art. 64 Konstytucji i respektowania
określonej w jej art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności.
Jednostki samorządu terytorialnego ponoszą samodzielną odpowiedzialność
za szkody wyrządzone przez nie w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa, na
podstawie ówczesnego art. 417 § 1 w zw. z art. 4201
k.c., dodanym ustawą z dnia
23 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 114, poz. 542),
zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza
samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności,
odpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka samorządu terytorialnego,
w której imieniu czynność była wykonywana.
Rozpoznając sprawę na skutek apelacji powodów, Sąd Apelacyjny nie podjął
rozważań zmierzających do określenia, co w istocie było treścią ich żądania,
poprzestając na stwierdzeniu, że można domniemywać, iż szkodę
wiążą z utraconymi korzyściami. Stanowisko to pomija twierdzenia faktyczne
uzasadniające roszczenia powodów (pisma procesowe k. 70 i k. 92), w których jako
zdarzenie będące przyczyną szkody wskazali długoletnie „zamrożenie” korzystania
z nieruchomości, na skutek jej zarezerwowania na cele inwestycji drogowej,
mogące co do zasady uzasadniać zarzut bezprawności działania gminy w zakresie
planowania przestrzennego.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1 zd. 1 k.p.c.
uchylił zaskarżony wyrok wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania przed
sądami obu instancji, którego treść zależeć będzie ostatecznie od wyniku sprawy.