Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 72/13
POSTANOWIENIE
Dnia 8 maja 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa P. T.C. Spółki Akcyjnej w W. (obecnie T. S.A.)
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanego C. P. Spółki Akcyjnej
o zmianę umowy,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 maja 2014 r.,
na skutek skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej od wyroku
Sądu Apelacyjnego
z dnia 28 marca 2013 r.,
1. odmawia przyjęcia obu skarg kasacyjnych do rozpoznania,
2. zasądza od pozwanego oraz od zainteresowanego na rzecz
powoda kwoty po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem
kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. oddalił apelacje Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) oraz C. P. S.A. w W.
(zainteresowany) wniesione od wyroku Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie z odwołania P. T.
C.S.A. w W. (powód).
2
Prezes Urzędu oraz zainteresowany C. P. S.A. wnieśli do Sądu
Najwyższego skargi kasacyjne od wyżej wymienionego wyroku Sądu Apelacyjnego.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to
jest art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 316 § 1 k.p.c., a także naruszenie prawa
materialnego, to jest art. 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo
telekomunikacyjne.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego: czy
w świetle przepisu art. 47964
§ 2 k.p.c. uzasadnione jest przyjęcie, że prawomocne
uchylenie decyzji Prezesa UKE określającej wysokość opłat za dostęp
telekomunikacyjny ma skutek ex tunc, czy ex nunc?
Również zainteresowany zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w całości,
zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 29 w związku z art. 34
ust. 1 i art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy
2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ram regulacyjnych sieci i
usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej), a także naruszenie prawa
procesowego, to jest art. 47964
§ 2 k.p.c.
We wniosku o przyjęcie jego skargi kasacyjnej do rozpoznania
zainteresowany powołał się na występowanie w sprawie istotnych zagadnień
prawnych, które zawarł w następujących pytaniach:
a) czy art. 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne
(dalej Pt) uprawnia Prezesa UKE do wydania z urzędu decyzji
zmieniającej umowę o dostępie telekomunikacyjnym w sytuacji, gdy
opłaty za usługę dostępu telekomunikacyjnego określone w tej umowie
są niezgodne z obowiązkami regulacyjnymi ciążącymi na przedsiębiorcy
telekomunikacyjnym zajmującym znaczącą pozycję rynkową?
b) czy art. 47964
§ 2 k.p.c. uprawnia sąd do uchylenia decyzji zmieniającej
umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie wysokości opłat za
dostęp do sieci przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji
rynkowej, na którego został nałożony obowiązek uwzględniania
uzasadnionych wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych o
3
zapewnienie im dostępu telekomunikacyjnego (art. 34 Pt) oraz obowiązek
stosowania opłat w oparciu o ponoszone koszty (art. 40 Pt), w sytuacji w
której istnieje dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawie oraz
podstawa prawna do rozstrzygnięcia tego sporu, a opłaty określone w
umowie są niezgodne z obowiązkiem regulacyjnym ciążącym na
przedsiębiorcy telekomunikacyjnym?
c) czy art. 47964
§ 2 k.p.c. uprawnia są do uchylenia decyzji, w sytuacji w
której w decyzji wskazana została wadliwa podstawa prawna, ale istniała
podstawa prawna do wydania decyzji w oparciu o inny przepis prawa?
d) czy uchylenie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji
Prezesa UKE na podstawie art. 47964
§ 2 k.p.c. ma, czy też może mieć,
skutek ex tunc, a jeśli tak, to w jakich przypadkach uchylenie decyzji ma
skutek ex tunc, a w jakich ex nunc?
e) czy uchylenie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzji
Prezesa UKE na podstawie art. 47964
§ 2 k.p.c. skutkuje zakończeniem
postępowania w danej sprawie, czy też Prezes UKE powinien wydać
decyzję rozstrzygającą sprawę?
Powód w odpowiedziach na skargi Prezesa Urzędu i zainteresowanego
wniósł o wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia ich do rozpoznania oraz o
zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Żadna z obu wyżej wymienionych skarg kasacyjnych poddanych ocenie
Sądu Najwyższego na etapie przedsądu w niniejszej sprawie nie kwalifikuje się do
przyjęcia jej do merytorycznego rozpoznania.
W odniesieniu do skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Sąd Najwyższy
stwierdza, że sformułowane w niej pytanie mające uzasadniać przyjęcie tej skargi
do rozpoznania nie jest zagadnieniem prawnym sprawy w rozumieniu art. 3989
§ 1
pkt 1 k.p.c., ponieważ nie pozostaje w żadnym związku z podstawami zaskarżenia
(por. między innymi postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 21 maja 2013 r.,
IV CSK 53/13, LEX nr 1375467 oraz z dnia 19 października 2012 r., III SK 10/12,
4
LEX nr 1228616). Powołany w treści tego pytania art. 47964
§ 2 k.p.c. nie stanowi
procesowej podstawy skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu. Oznacza to, iż w
przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd Najwyższy, będąc związany
podstawami skargi (art. 39813
§ 1 k.p.c.), nie mógłby rozwiązać zagadnienia
prawnego dotyczącego przepisu, który nie został powołany w podstawie
zaskarżenia.
Również pytania sformułowane we wniosku zainteresowanego o przyjęcie
jego skargi kasacyjnej do rozpoznania, nazwane przez niego istotnymi
zagadnieniami prawnymi, nie mogą być za takie uznane. W tym zakresie Sąd
Najwyższy uważa za niezbędne przypomnieć, iż przez istotne zagadnienie prawne,
o którym mowa w art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c., należy rozumieć problem o charakterze
prawnym, powstały na tle konkretnego przepisu prawa, mający charakter
rzeczywisty w tym znaczeniu, że jego rozwiązanie stwarza realne i poważne
trudności. Problem ten musi mieć równocześnie charakter uniwersalny, przez co
należy rozumieć, że jego rozwiązanie powinno służyć rozstrzyganiu innych
podobnych spraw. Jednocześnie, chodzi o problem, którego wyjaśnienie byłoby
konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, a więc pozostający w związku z
podstawami skargi oraz z wiążącym Sąd Najwyższy, a ustalonym przez sąd drugiej
instancji, stanem faktycznym sprawy (art. 39813
§ 2 k.p.c.), i także w związku z
podstawą prawną stanowiącą podstawę wydania zaskarżonego wyroku.
Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy zauważa, że powołany w
pierwszym ze sformułowanych przez zainteresowanego zagadnień prawnych
art. 29 Pt nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej
instancji uznał bowiem, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej
instancji, iż Prezes Urzędu nie wykazał, aby podstawę wszczęcia postępowania
zakończonego decyzją z dnia 13 lipca 2009 r. stanowiła choćby jedna z przesłanek
wymienionych w tym przepisie. Na cel wszczęcia owego postępowania oraz
wydania decyzji z dnia 13 lipca 2009 r. wskazywało natomiast wielokrotne
odwoływanie się do Decyzji MTR 2008 oraz stwierdzenie w komparycji decyzji z
dnia 13 lipca 2009 r., że jej zmiana zostaje dokonana „zgodnie z decyzją Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 października 2008 r.”, czyli właśnie z
Decyzją MTR 2008.
5
Z kolei ostatnie z zagadnień prawnych nie ujawnia problemu, którego
wyjaśnienie byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a nadto oparte
jest na nieznajdującej potwierdzenia w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku
tezie, jakoby Sąd Apelacyjny wyraził pogląd wskazujący, iż po wydaniu wyroku
uchylającego decyzję sprawa nie podlegała ponownemu rozpoznaniu przez
Prezesa Urzędu. Sąd ten stwierdził bowiem jedynie, że uchylenie decyzji w
postępowaniu przed SOKiK nie powoduje przekazania sprawy Prezesowi Urzędu
do ponownego rozpoznania. Stwierdzenie to znajduje natomiast oparcie w art.
47964
§ 2 k.p.c., który wśród orzeczeń wydawanych w razie uwzględnienia
odwołania przewiduje uchylenie decyzji, ale nie przewiduje równocześnie
przekazania sprawy, w której decyzja ta zapadła, do ponownego rozpoznania.
Odnośnie do pozostałych zagadnień prawnych sformułowanych przez
zainteresowanego Sąd Najwyższy przypomina zaś, że już wielokrotnie wypowiadał
się w kwestii, czy w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu wydanej na
podstawie innej decyzji tego organu dopuszczalne jest uchylenie w oparciu o
art. 47964
§ 2 k.p.c. tej decyzji już tylko z tego powodu, że wcześniejszym
prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na której opierała się
zaskarżona decyzja. Podsumowując dotychczasowe orzecznictwo, w wyroku z dnia
18 maja 2012 r., III SK 37/11, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że merytoryczny charakter
postępowania sądowego i nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu nie oznacza,
że z zakresu kognicji Sądu Okręgowego (lub Sądu Apelacyjnego orzekającego,
jako sąd odwoławczy) wyłączone są zarzuty dotyczące przepisów odnoszących się
do postępowania, jakie poprzedzało wydanie samej decyzji. Należy zwrócić uwagę,
że w myśl przepisów Prawa telekomunikacyjnego (art. 206 ust. 2) oraz Kodeksu
postępowania cywilnego (art. 47957
§ 1) przedsiębiorca wnosi odwołanie od decyzji
Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego. Przedmiotem zainicjowanego wniesieniem
odwołania postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie sporu między
przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu w zakresie wyznaczonym przez odwołanie od
decyzji. Z art. 47964
§ 1 i § 2 k.p.c. wynika, że sąd rozpoznaje odwołanie, czyli
weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w odwołaniu w odniesieniu do
decyzji Prezesa Urzędu. Jeżeli podstawy, na których oparto odwołanie, nie zostaną
uwzględnione przez sąd, wówczas odwołanie zostaje oddalone. Przepisy prawa
6
odnoszące się do instytucji odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie różnicują
między zarzutami procesowymi i materialnoprawnymi. Odwołujący się
przedsiębiorca może podnosić wszelkiego rodzaju zarzuty względem skarżonej
decyzji. Rolą sądu rozpatrującego odwołanie jest zaś dokonanie oceny ich
zasadności pod kątem wystąpienia podstaw do uwzględnienia odwołania (art. 47964
§ 1 i § 2 k.p.c.). Nie ma zatem przeszkód, by Sąd orzekający w sprawie z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu uchylił decyzję z tego powodu, że
wcześniejszym prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na
której opierała się zaskarżona decyzja.
Wypada też dodać, że fakt wydania w toku postępowania sądowego decyzji
administracyjnych rzutujących na rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez sąd
traktowany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego jako okoliczność, którą należy
brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy z odwołania od decyzji organów
ochrony konkurencji lub regulacji. Analogicznie należy traktować fakt uchylenia w
toku postępowania sądowego decyzji Prezesa Urzędu, na podstawie której
kształtowane są obowiązki przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w kolejnych
decyzjach, w sytuacji gdy do uchylenia decyzji doszło z powodów rzutujących na
dopuszczalność lub prawidłowość ukształtowania obowiązków regulacyjnych w
pierwotnej decyzji, na której z kolei bazują decyzje późniejsze. Z punktu widzenia
istoty postępowania sądowego z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu
niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie założenia, zgodnie z którym późniejsze
uchylenie - z powodu zasadniczych wad strukturalnych - decyzji, wobec której inne
decyzje mają charakter wykonawczy i przez to pozbawione są autonomicznego
charakteru, byłoby irrelewantne. Skoro w toku postępowania odwoławczego
okazało się, że decyzja wcześniejsza była wadliwa, a to właśnie ta decyzja
stanowiła pierwotne źródło obowiązków, których konkretyzacja w późniejszej
decyzji sprowadza się do nakazu wykonania obowiązków ustanowionych we
wcześniejszej decyzji, zasadne jest założenie, zgodnie z którym odpadła
podstawowa przesłanka wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Potrzeba zapewnienia skuteczności działania regulatora rynku nie uzasadnia
akceptacji dla praktyki, w ramach której Prezes Urzędu, na podstawie decyzji
7
dotkniętej poważnymi wadami proceduralnymi, wydaje kolejne decyzje
egzekwujące obowiązki nałożone i sprecyzowane w uchylonej decyzji.
Jedno z zagadnień prawnych sformułowanych w skardze zainteresowanego
dotyczy kwestii, czy prawomocne uchylenie decyzji Prezesa Urzędu zobowiązującej
przedsiębiorcę do dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w
jego publicznej sieci telefonicznej do określonego w tej decyzji poziomu, ma skutek
ex tunc, czy też skutek ex nunc.
Zagadnienie to nawiązuje wprost do zapatrywań prawnych wyrażonych w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu drugiej instancji, ale mimo to nie stanowi
istotnego zagadnienia prawnego sprawy. Kwestia, czy uchylenie opisanej powyżej
decyzji wywołuje skutki ex nunc czy ex tunc nie ma znaczenia dla ewentualnego
rozstrzygnięcia o prawidłowości zaskarżonego wyroku. Orzeczenie to opiera się
bowiem równocześnie na założeniu, zgodnie z którym uchylenie decyzji Prezesa
Urzędu może rzutować na postępowanie sądowe z odwołań od późniejszych
decyzji Prezesa Urzędu, w których Prezes Urzędu kształtował stosunki umowne
między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w oparciu o obowiązki nałożone na
powoda we wcześniejszej decyzji. Ten problem prawny stanowi natomiast
odpowiednik problemu decyzji zależnej. Skoro zaś w odniesieniu do skutków
stwierdzenia nieważności decyzji, na której oparto inną decyzją zależną, Naczelny
Sąd Administracyjny przyjmuje, że stwierdzenie nieważności decyzji podstawowej
może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jako
wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12), dopuszczalne jest
przyjęcie rozumowania wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie
z którym uchylenie decyzji podstawowej w postępowaniu z zakresu regulacji
komunikacji elektronicznej może uzasadniać uchylenie decyzji zależnej wydanej w
oparciu o decyzję podstawową.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 3989
§ 2 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie
art. 98 § 3 k.p.c. oraz § 13 ust. 4 w związku z § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności
8
adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.