I CSK 361/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Izby:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:12-11-2014
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:I CSK 397/13 III ARN 32/91
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt I CSK 361/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 maja 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski (sprawozdawca)
SSN Bogumiła Ustjanicz
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa
przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.
o zobowiązanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 28 maja 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 lutego 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Pozwem z dnia 8 lutego 2012 r., skierowanym przeciwko Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., Skarb Państwa - Minister Skarbu
Państwa, zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wniósł o:
- zobowiązanie pozwanej do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa
posiadania 15 000 akcji imiennych spółki W. SA w B. serii […] o numerach
od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780,
- zobowiązanie pozwanej do złożenia na 15.000 akcji imiennych spółki W. SA
w B. serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780 lub też
na osobnym dokumencie oświadczenia o następującej treści: „na podstawie
art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) w zw. z art. 49
ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U., Nr
157, poz. 1240), Agencja nieodpłatnie przekazuje na rzecz Skarbu Państwa,
reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa, 15 000 akcji imiennych
spółki W. SA w B. serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do
74780",
ewentualnie o
- zobowiązanie powódki do złożenia oświadczenia woli następującej treści:
„na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Agencja nieodpłatnie
przekazuje na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra
Skarbu Państwa 15.000 akcji imiennych spółki W. SA w B. serii […]
o numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780",
- zobowiązanie powódki do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa posiadania 15.000 akcji
imiennych spółki W. SA w B. serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od
64781 do 74780,
3
- zobowiązanie Agencji do złożenia oświadczenia o treści określonej
w punkcie 3 na 15.000 akcji imiennych spółki W. SA w B. serii […] o
numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780 lub też na osobnym
dokumencie.
Powód podniósł, że Agencja jest akcjonariuszem spółki W. S.A. i posiada w
tej spółce 15 000 akcji imiennych serii […] o nr od 17 901 do 22900 i od 64 781 do
74 780, a na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Minister
Skarbu Państwa jest upoważniony do przejęcia akcji znajdujących się w jej
posiadaniu.
W odpowiedzi na pozew pozwana wniosła o oddalenie powództwa
i zasądzenie kosztów procesu w kwocie 250% stawki minimalnej z uwagi na
wartość przedmiotu sporu i znaczną zawiłość sprawy.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo;
ustalił, że Agencja jest akcjonariuszem spółki W. S.A. w B. W spółce tej Agencja
posiada 15 000 akcji imiennych serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od
64781 do 74780. Pismem z dnia 5 lipca 2011 roku Minister Skarbu Państwa
wezwał Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do przekazania tych akcji
na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 20 lipca 2011 r. Prezes Agencji odmówił
wydania akcji, kierując się odmiennymi aniżeli powód argumentami prawnymi.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 18 kwietnia
2012 r. oddalono wnioski stron o przeprowadzenie dowodów z opinii prawnej
profesora C. K. oraz z opinii Rządowego Centrum Legislacji z uwagi na to, że
dokumenty te nie mogły mieć waloru dowodu z opinii biegłego. Sąd potraktował je,
jako przedstawienie stanowisk stron. Nie uwzględnił także wniosku o otwarcie
rozprawy na nowo i dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma
z dnia 27 kwietnia 2012 r. na okoliczność, że objęcie akcji spółki W. przez pozwaną,
miało miejsce przed dniem 27 maja 1997 r. i nastąpiło bez zgody Ministra Finansów
oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a zatem było nieważne.
Według oceny Sądu Okręgowego, dowody te powołane zostały na okoliczności
niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jego zdaniem, brak było
podstaw prawnych, aby uznać, że w sytuacji wadliwości związanej z objęciem
4
przedmiotowych akcji przez pozwaną, uzasadnione byłoby żądanie przeniesienia
tych akcji na Skarb Państwa.
Według oceny Sądu pierwszej, instancji spór w sprawie wynikał z odmiennej
interpretacji przez strony przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności
z odmiennego rozumienia wzajemnego stosunku pomiędzy przepisami ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.,
dalej: „u.f.p.”) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm., dalej: „p.w.u.f.p.”),
a przepisami ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR).
Według powoda, art. 40 ust 1 ustawy o ARiMR nie jest przepisem szczególnym
w stosunku do art. 49 u.f.p. i art. 104 ust 1 p.w.u.f.p., podczas gdy Agencja
reprezentowała pogląd o takim właśnie stosunku pomiędzy tymi unormowaniami.
Sąd Okręgowy podkreślił, że przed wejściem w życie obowiązującej ustawy
o finansach publicznych i przepisami ustawy wprowadzającymi ustawę o finansach
publicznych obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: „u.f.p. z 2005 r.”), a zgodnie
z art. 239 tej ustawy, państwowe fundusze celowe oraz pozostałe jednostki sektora
finansów publicznych zobowiązane były do zbycia posiadanych udziałów i akcji
i to w terminie nie dłuższym niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. Z kolei art.
40 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi, że akcje w spółkach akcyjnych i udziały
w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, objęte przez Agencję na podstawie
dotychczasowych przepisów, w ramach zaakceptowanego przez ministra
właściwego do spraw rozwoju wsi programu budowy rolniczych rynków hurtowych
i giełd rolnych Agencja zbywa w pierwszej kolejności producentom rolnym, grupom
producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych. Przepisu art. 239 u.f.p.
z 2005 r. nie stosuje się. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział, że Rada
Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowy sposób zbycia akcji
w spółkach akcyjnych lub udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością
rolniczych rynków hurtowych lub giełd rolnych, mając na względzie realizację
celów programu budowy rolniczych rynków hurtowych i giełd rolnych oraz
zapewnienie wpływu producentów rolnych, grup producentów rolnych oraz
5
związków producentów rolnych na funkcjonowanie tych rynków i giełd.
Rozporządzenie to jednak nie zostało przez Radę Ministrów wydane.
Wyraził zapatrywanie, że z art. 40 ustawy o ARiMR wynika, iż w czasie
obowiązywania ustawy z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych –
zawierającej regulację nakazującą co do zasady jednostkom sektora finansów
publicznych wyzbycie się akcji - Agencja zwolniona była z obowiązku zbycia
posiadanych udziałów i akcji. Artykuł 49 ust. 1 u.f.p. stanowi, że jednostki sektora
finansów publicznych z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego nie mogą
posiadać, obejmować, lub nabywać udziałów lub akcji w spółkach ani nabywać
obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, a także udziałów w spółdzielniach, chyba że odrębna
ustawa stanowi inaczej, z zastrzeżeniem ust 2. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi,
że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa przejmuje od jednostek sektora
finansów publicznych, z wyłączeniem jednostek, o których mowa w art. 9 pkt 2
u.f.p., akcje i udziały w spółkach oraz obligacje wyemitowane przez podmioty inne
niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonuje
wynikające z nich uprawnienia Skarbu Państwa. Poza tym art. 104 p.w.u.f.p.
w ust.1 stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych, z wyłączeniem
jednostek określonych w art. 9 pkt 2 u.f.p. posiadające w dniu wejścia w życie tej
ustawy udziały w spółkach, akcje spółek i obligacje wyemitowane przez podmioty
inne niż Skarp Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przekazują je na
rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra właściwego do spraw
Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy. Z kolei art. 104
ust. 2 p.w.u.f.p. stanowi, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli odrębne przepisy
stanowią inaczej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z zestawienia tych przepisów wynika,
że ustawodawca dopuścił się niekonsekwencji w zakresie techniki legislacyjnej.
Pomimo bowiem utraty mocy obowiązującej art. 239 u.f.p. 2005 w art. 40 ust. 1
ustawy o ARiMR nadal pozostało wyłączenie, zgodnie z którym tego przepisu nie
stosuje się. Stanął na stanowisku, że przewidziane w ustawie o ARiMR wyłączenie
dotyczy obecnie przepisów art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., gdyż regulacja zawarta
w art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. zastąpiła unormowanie z art. 239 u.f.p. z 2005 r.
6
Według oceny Sądu pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR należało uznać, że wyłączenie stosowania art. 239 poprzednio
obowiązującej ustawy o finansach publicznych odnosi się obecnie właśnie do tych
nowych unormowań. Podkreślił, że gdyby zastosowanie przepisów art. 49 u.f.p. i art.
104 p.w.u.f.p. nie było wyłączone w stosunku do ARiMR, to straciłoby sens całe
unormowanie zawarte w art. 40 ustawy o ARiMR, które dotyczy odmiennych od
ogólnie przyjętych - tj. w ustawach dotyczących finansów publicznych - zasad
zbywania przez Agencję akcji i udziałów w spółkach kapitałowych.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wzajemnego stosunku pomiędzy art.
40 ust. 1 ustawy o ARiMR, a art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. wskazał także,
że gdyby uznać za trafne stanowisko powoda, że przepis ustawy o Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest przepisem szczególnym ale,
że przepisy te mają ten sam stopień ogólności, to znalazłaby wówczas
zastosowanie zasada lex posteriori derogat legi priori, a co za tym idzie, należałoby
uznać, że art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. uchyliły art. 40 ustawy o ARiMR.
Podkreślił także, że niezależnie od umieszczenia art. 40 ustawy o ARiMR wśród
przepisów przejściowych, przewidywał on inne aniżeli ustawy dotyczące finansów
publicznych zasady zbywania przez Agencję akcji i udziałów w spółkach
kapitałowych, objętych na podstawie dotychczasowych przepisów, a jego treść nie
zawiera przy tym żadnych ograniczeń czasowych co do jego zastosowania.
Wskazuje to jednoznacznie, że ustawodawca zmierzał do wyłączenia akcji
i udziałów posiadanych przez ARiMR objętych art. 40 ust. 1 spod ogólnego reżimu
przepisów ustawy o finansach publicznych. Skoro zaś art. 40 ustawy o ARiMR
przewidywał inne aniżeli ustawy dotyczące finansów publicznych zasady zbywania
przez Agencję akcji i udziałów w spółkach kapitałowych, objętych na podstawie
dotychczasowych przepisów, a co za tym idzie, prowadził do wyłączenia tych zasad
spod ogólnego reżimu przepisów ustawy o finansach publicznych, oznacza to,
że był on przepisem szczególnym - tak wobec obowiązującego w dacie wejścia
w życie ustawy o ARiMR przepisu zawartego w art. 239 u.f.p. z 2005 r., jak i wobec
obecnie obowiązujących art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.
Z tych względów Sąd Okręgowy podzielił stanowisko pozwanej Agencji,
że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zasada lex posterior
7
derogat legi priori, lecz przeciwnie: zasada lex posterior generalis non derogat legi
priori speciali. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że już z samej treści art. 49 u.f.p.
i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. wynika, iż zawartej w nich regulacji odnośnie do zakazu
posiadania, obejmowania i nabywania udziałów lub akcji w spółkach kapitałowych,
jak również obowiązku ich przekazania na rzecz Skarbu Państwa, nie stosuje się,
jeżeli odrębne przepisy (czy odrębna ustawa) stanowią inaczej. Jest jego zdaniem
oczywiste, że art. 40 ustawy o ARiMR stanowi inaczej, aniżeli art. 49 u.f.p. i art.
104 ust. 1 p.w.u.f.p. Wbrew więc generalnemu zakazowi obowiązującemu jednostki
sektora finansów publicznych co do posiadania, obejmowania i nabywania udziałów
i akcji w spółkach, a także nakazowi przekazania posiadanych już akcji i udziałów
na rzecz Skarbu Państwa, przepis ten przewiduje, że posiadane na podstawie
dotychczasowych przepisów udziały i akcje Agencja zbywa w pierwszej kolejności
producentom rolnym, grupom producentów rolnych oraz związkom
producentów rolnych.
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że Agencja jest jednostką sektora
finansów publicznych. Zgodnie zaś z art. 9 pkt 5 u.f.p. sektor finansów publicznych
tworzą między innymi agencje wykonawcze. Przy tym, zgodnie z brzmieniem art.
18 u.f.p, agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na
podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Agencja
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utworzona została na podstawie ustawy
z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
(jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 294, ze zm., dalej: „ustawa o utworzeniu
ARiMR”), zaś obecnie działa w oparciu o ustawę o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa.
Wyraził pogląd, że na gruncie zaprezentowanej wykładni przepisów
mających zastosowanie w sprawie nie dochodzi do sprzeczności, czy niezgodności
norm prawnych. Skoro art. 40 ustawy o ARiMR jest przepisem szczególnym
w stosunku do art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p., a ponadto zezwala na
posiadanie przez Agencję wskazanych udziałów i akcji (do czasu ich zbycia na
rzecz - przede wszystkim - wskazanych w tym przepisie podmiotów), tj. stanowi
inaczej jak art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p., to konstrukcja wskazanych
przepisów jest w pełni spójna.
8
Apelację powoda Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. oddalił,
podzielając ustalenia faktyczne zaskarżonego wyroku oraz większość rozważań
prawnych Sądu pierwszej instancji.
Podkreślił, że skarżący nie ma racji i w tym zakresie nietrafne było też
stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
nakłada na Agencję obowiązek zbycia posiadanych akcji i udziałów. Według jego
oceny, norma prawna zawarta w tym przepisie stanowi, że jeżeli Agencja zdecyduje
się zbyć posiadane akcje lub udziały, to w pierwszej kolejności powinna to uczynić
na rzecz producentów rolnych, grup producentów rolnych oraz związków
producentów rolnych. Jego zdaniem, za taką interpretacją przemawia przede
wszystkim wykładnia językowa tego przepisu. Poza tym zwrócił uwagę, że zdanie
pierwsze art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi w dużej części powtórzenie art.
10a ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Z tego unormowania nie sposób wywieźć
nakazu zbycia papierów wartościowych przez Agencję. Założenie więc
racjonalności ustawodawcy nie pozwala przyjąć, że w pierwszym ustępie nadano
Agencji uprawnienie objęcia akcji i udziałów, a w drugim zaś wprowadzono zakaz
ich posiadania i nakazano ich zbycie.
Wskazał, że powód nietrafnie wywodzi, iż sformułowanie użyte w tym
przepisie jak również w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR: „Agencja zbywa" oznacza to
samo, co „Agencja powinna zbyć", czy też „Agencja jest zobowiązana”. Niezależnie
od tego, przeciwko przyjętej przez Skarb Państwa wykładni art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR oraz art. 10a ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR przemawia – jego
zdaniem argument, że żaden z tych przepisów nie zawiera terminu, w jakim
miałoby dojść do zbycia papierów wartościowych posiadanych przez Agencję.
Racjonalny ustawodawca nakładając na dany podmiot obowiązek zbycia
posiadanych papierów wartościowych powinien zaś wskazać termin, w jakim ma się
to dokonać. W przeciwnym razie trudno byłoby określić, czy wywiązano się
z takiego obowiązku, czy też nie. Zauważył, że taki właśnie termin ustawodawca
przewidział w art. 239 u.f.p. z 2005 r., a także w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.
Nie stanowi też w jego ocenie wystarczającego uzasadnienia dla przyjęcia
koncepcji powoda argument, że w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
9
Rolnictwa brak jest odpowiednika art. 10a ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR
(w brzmieniu nadanym nowelą z 21 lutego 1997 r.). Z samego faktu, że w nowej
ustawie nie przewidziano już uprawnienia dla Agencji do obejmowania nowych akcji
i udziałów w spółkach nie można wywodzić, że ustawodawca nałożył tym samym
na Agencję nakaz zbycia papierów wartościowych objętych pod rządami
poprzedniej ustawy.
Ponadto wskazał, że z brzmienia art. 40 ust. 1 zd. 2 ustawy o ARiMR,
tj. „Przepisu art. 239 u.f.p. nie stosuje się” nie wynika, aby wyłączenie stosowania
regulacji z finansów publicznych miało dotyczyć tylko określonego w tym przepisie
terminu. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to w ustawie o Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazano by, że „nie ma zastosowania
termin określony w art. 239", a nie że „nie stosuje się przepisu art. 239".
Z tych względów, według oceny Sądu Apelacyjnego, należało przyjąć, że art.
40 ust. 1 ustawy o ARiMR w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie art. 239 u.f.p.
2005 stanowił lex specialis. Nie podzielił też argumentu skarżącego Skarbu
Państwa co do tego, że art. 40 ustawy o ARiMR jest przepisem przejściowym,
zauważając jednak, że ustawa ta nie zawiera wyraźnie wyodrębnionej części
obejmującej przepisy przejściowe.
Podniósł, że art. 239 u.f.p. z 2005 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2010 r.
Prawodawca ma obowiązek znowelizowania przepisów odsyłających, jeśli przepisy,
do których odsyłają przestały obowiązywać, czego jednak w stosunku do art. 40 ust.
1 ustawy o ARiMR - będącego niewątpliwie przepisem odsyłającym - zaniechano.
Fakt, że ustawodawca nie dokonał nowelizacji art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR nie
oznacza jego zdaniem, że zdanie drugie tego przepisu utraciło znaczenie prawne.
Podkreślił, że w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR zastosowano technikę
odesłania. Jest to jeden z podstawowych sposobów realizacji ogólnych zasad
techniki prawodawczej, zgodnie z którymi akty normatywne redaguje się w sposób
zwięzły i syntetyczny, unikając powtórzeń. Wynika to z przepisów Rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zatem, zamiast w art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR wprost wskazać, że Agencja nie jest zobowiązana do zbycia akcji i ma
10
prawo nadal posiadać papiery wartościowe objęte na podstawie dotychczasowych
przepisów, stwierdzono, że nie znajduje zastosowania art. 239 u.f.p. z 2005 r.
wprowadzający tego rodzaju obowiązek i zakaz o charakterze ogólnym -
odnoszącym się do wszystkich jednostek sektora finansów publicznych.
Ocenił, że odesłanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR ma charakter
dynamiczny, a nie statyczny. Wynika to stąd, że w tym przepisie nie wskazano, aby
wyłączenie stosowania art. 239 u.f.p. z 2005 r. dotyczyło brzmienia tego artykułu
z konkretnej daty. Odesłanie dynamiczne, zgodnie z § 156 rozporządzenia,
to odesłanie do obowiązujących przepisów prawnych w brzmieniu, jakie będą one
miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. W art. 40
ust. 1 ustawy o ARiMR zawarto więc odesłanie do art. 239 u.f.p. z 2005 r.
w brzmieniu aktualnym w momencie stosowania przepisu odsyłającego. Ma to
według oceny Sądu Apelacyjnego znaczenie przy dokonywaniu wykładni art. 40
ust. 1 ustawy o ARiMR.
Przepis art. 49 ust. 1 u.f.p. formułuje zatem zakaz posiadania, obejmowania
i nabywania wskazanych tam papierów wartościowych przez jednostki sektora
finansów publicznych, zaś art. 104 p.w.u.f.p. reguluje tryb i termin zbycia owych
papierów wartościowych - ma to nastąpić w drodze przekazania na rzecz Skarbu
Państwa - ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od
dnia wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych.
Podobnie jak art. 239 u.f.p. z 2005 r., są to przepisy o charakterze ogólnym,
obejmujące wszystkie jednostki sektora finansów publicznych - poza jednostkami
samorządu terytorialnego i ich związkami oraz wyłączeniami przewidzianymi
w przepisach szczególnych.
Zastosowanie w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR odesłania do art. 239 u.f.p.
z 2005 r. wynikało zdaniem Sądu Apelacyjnego z zasad techniki legislacyjnej, zaś
znaczenie tego przepisu jest takie, że Agencji nie dotyczy norma prawna
przewidująca - dotycząca innych jednostek sektora finansów publicznych - nakaz
zbywania papierów wartościowych i zakaz ich posiadania po danej dacie. Skoro
obecnie takie normy ogólne wynikają z art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., które to
przepisy niejako zastąpiły w tym zakresie art. 239 u.f.p. z 2005 r., to zdaniem Sądu
11
Apelacyjnego, należało uznać, że wyłączenie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR odnosi się obecnie do tych właśnie przepisów. Wyraził pogląd,
że przyjęciu takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie fakt, że w art. 239 u.f.p.
z 2005 r. mowa o „zbywaniu" akcji i udziałów, zaś w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. o ich
„przekazywaniu" (a w art. 49 ust. 2 u.f.p. odpowiednio o „przejmowaniu" przez
Skarb Państwa). Termin „zbycie" ma bowiem szeroki zakres, zwłaszcza nie
oznacza jedynie odpłatnego przeniesienia rzeczy lub praw na inny podmiot.
Podkreślił, że ustawodawca wprost w art. 49 u.f.p. oraz art. 104 p.w.u.f.p.
zawarł zastrzeżenie, że zakaz posiadania, nabywania i obejmowania udziałów
i akcji oraz nakaz ich przekazania Skarbowi Państwa nie znajdują zastosowania,
jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej. Przyjął, że art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
jest właśnie takim przepisem odrębnym. Wskazał, że dla poparcia przeciwnego
stanowiska nietrafnie skarżący Skarb Państwa powołuje się na regułę kolizyjną,
wedle której w razie sprzeczności zachodzącej pomiędzy dwiema normami
prawnymi przyjmuje się, że norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą
(lex posterior derogat legi priori). Zasada ta nie znajduje zastosowania w wypadku,
gdy norma wcześniejsza ma charakter szczególny, zaś norma późniejsza jest
ogólna (Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali). Tym samym, za
nietrafne uznał stwierdzenie, że wprowadzenie przepisu art. 49 u.f.p. i art. 104 ust.
1 „p.w. u.f.p.” doprowadziło do utraty mocy obowiązującej przez art. 40 ust. 1 zd. 2
ustawy o ARiMR.
Za nieprzekonujące uznał dalsze argumenty powołane w apelacji powoda
odnoszące się do wykładni systemowej i celowościowej. W szczególności, zdaniem
Sądu Apelacyjnego, nie można wywodzić, że Agencji dotyczy zakaz posiadania,
nabywania i obejmowania udziałów i akcji oraz nakaz ich przekazania Skarbowi
Państwa na tej podstawie, że uległ zmianie w obecnym stanie prawnym zakres jej
zadań i kompetencji. Wprawdzie, w obecnie obowiązującej ustawie nie wskazano
wprost, aby zadania Agencji obejmowały wspieranie inwestycji związanych
z tworzeniem giełd i rynków hurtowych, niemniej nie jest to wystarczające, aby na
podstawie obowiązujących przepisów wywieźć po stronie Agencji obowiązek
przekazania spornych papierów wartościowych na rzecz Ministra Skarbu Państwa.
Zauważył ponadto, że katalog zadań Agencji określony w art. 4 ustawy o ARiMR
12
nie ma charakteru zamkniętego skoro w ust. 1 pkt 8 tego artykułu mowa jest
ogólnie o wspieraniu „realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa
w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych (...)".
Odnosząc się do dalszych zarzutów wskazał, że nie można wywodzić
w zakresie wykładni omawianych w sprawie przepisów tak daleko idących
konsekwencji z faktu, że Minister Skarbu Państwa jest organem
wyspecjalizowanym w procesie prywatyzacji spółek, w tym zbywania akcji
i udziałów należących do Skarbu Państwa. Podobnie też nie stanowi
wystarczającego argumentu przemawiającego za przyjęciem koncepcji powoda
co do tego, że Agencja objęta została nakazem przekazania posiadanych akcji
i udziałów przewidzianym w art. 104 p.w.u.f.p., skoro nigdy nie zostało wydane
rozporządzenie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ARiMR.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wywiódł Skarb Państwa,
zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 49 ust. 1 i
ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 104 ust. 1 u.p.w.u.f.p. oraz art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
jest przepisem szczególnym i odrębnym w stosunku do art. 49 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. i
art. 104 ust. 1 u.p.w.u.f.p., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych
przepisów przez uznanie, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie
miała obowiązku prawnego przekazania Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu
Państwa akcji spółki W. S.A. w B. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę wyroku Sądu pierwszej
instancji przez uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Treść orzeczenia w tej skomplikowanej sprawie, zależy od wyników
wykładni, które mogą być różne w zależności od stosowanych jej metod.
W związku z otwartością semantyczną języka w tym także języka prawnego mogą
mieć miejsce różne „poprawne” z punktu widzenia metod interpretacje. Z tego
względu Sąd Najwyższy już dawno dostrzegł, że różnej treści orzeczenia wydane
w podobnej sprawie mogą być „zgodne z prawem” (por. wyrok Sądu Najwyższego
13
z dnia 12 września 1991 r., III ARN 32/91, PUG 1992, nr 2-3, poz. 4).
Podstawowym jednak zadaniem Sądu Najwyższego jest stanie na straży
jednolitości orzecznictwa, a problemy prawne występujące w sprawie były już
rozstrzygane w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r., I CSK 397/13 (niepubl.).
W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy wskazał, że art. 40 ust. 1 in fine ustawy
o ARiMR został znowelizowany z dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy
o finansach publicznych, tj. z dniem 1 stycznia 2010 r. Nowelizacja ta polegała na
uchyleniu art. 239 u.f.p. z 2005 r. Przepisu tego, który zawierał nakaz zbycia
posiadanych akcji w okresie 3 lat od wejścia ustawy w życie, nie stosowało się do
Agencji. Uchylony przepis zawierał więc w istocie zezwolenie na dalsze posiadanie
objętych przez Agencję akcji.
Dla wyniku wykładni przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie
zasadnicze znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR to przepis przejściowy, jak ocenił Sąd pierwszej instancji, czy też nie, jak
przyjął Sąd Apelacyjny. Tymczasem, z treści art. 239 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 40 ust
1 ustawy o ARiMR wynika ich przejściowy charakter. Z kolei art. 49 u.f.p.
obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. wyłączający bezterminowe zezwolenie na
posiadanie akcji także przez Agencję ma charakter typowego przepisu prawa
materialnego, do którego odnosi się w pierwszej kolejności przejściowy art. 104
p.w.u.f.p., a z nim dopiero pozostaje w związku przechodni art. 40 ust 1 ustawy
o ARiMR. Z tego względu nietrafny jest pogląd Sądu Apelacyjnego, że zawarte
w art. 40 ustawy o ARiMR odesłanie ma charakter dynamiczny, a nie statyczny
oraz że regulacja z ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
wyłącza bezterminowo zakaz posiadania akcji przez pozwaną.
Niewątpliwie art. 40 ustawy ARiMR jest odrębnym przepisem w stosunku do
ustawy o finansach publicznych, gdyż znajduje się w ustawie innej niż ustawa
budżetowa i ustawa o finansach publicznych, a tak definiuje ustawy odrębne art. 2
pkt 4 u.f.p. Jednakże, zgodnie z art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 2 p.w.u.f.p., Agencja
jako jednostka sektora finansów publicznych, może być zwolniona z obowiązku
przekazania posiadanych akcji na rzecz Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od
wejścia tej ustawy w życie, tylko gdy przepis odrębny stanowi inaczej.
14
Nie wystarcza wobec tego, dla uznania, że Agencja zwolniona jest z obowiązku
przekazania na rzecz Skarbu Państwa akcji objętych w spółce W. S.A. wskazanie,
że przepis art. 40 ustawy o ARiMR jest przepisem odrębnym od art. 49 u.f.p. i art.
104 p.w.u.f.p. Zwolnienie takie przysługiwałoby Agencji tylko wtedy, gdyby istniał
przepis stanowiący wprost inaczej, czyli unormowanie uchylające obowiązek
przekazania tych akcji na rzecz Skarbu Państwa.
Innymi słowy, wykładnia językowa art. 40 ustawy o ARiMR nie wskazuje, aby
„stanowił on inaczej” w rozumieniu art. 49 u.f.p. i 104 p.w.u.f.p, czyli, że zwalnia
Agencję z obowiązku przekazania Skarbowi Państwa akcji objętych w spółce W.
S.A. Z unormowań tych wynika tylko, że Agencja ma prawo posiadać jeszcze
przez 18 miesięcy od dnia 1 stycznia 2010 r. akcje objęte na podstawie art. 10a
ustawy o utworzeniu ARiMR. To, że Agencja miała prawo posiadania objętych akcji
i wykonywania z nich uprawnień, w tym prawa do ich zbycia, nie jest równoznaczne
z tym, że jest to bezterminowe prawo, które może zwalniać ją z obowiązku
przekazania tych akcji po tym terminie Skarbowi Państwa.
W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy rozważał także kwestię, czy
zawarte w art. 40 ustawy o ARiMR określenie, że Agencja „zbywa w pierwszej
kolejności producentom rolnym, grupom producentów rolnych oraz związkom
producentów rolnych” może być uznane za odrębną regulację w rozumieniu art. 49
u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Agencja jako podmiot sektora finansów publicznych
niewątpliwie jest objęta hipotezą art. 49 u.f.p. tj. bezterminowym zakazem,
obejmowania między innymi akcji w spółkach oraz nakazem zbycia posiadanych
akcji lub obowiązkiem ich przekazania na rzecz Skarbu Państwa i uprawnił do ich
objęcia Ministra Skarbu Państwa. Agencja miała więc obowiązek wyzbycia się ich
najpóźniej do dnia 30 czerwca 2011 r. Z charakteru tych unormowań oraz ich
wzajemnej relacji wynika, że powołane sformułowanie powinno być odczytane tylko
jak wskazanie komu Agencja do tego czasu może zbyć objęte na podstawie
poprzednich uregulowań akcje. Innymi słowy, ustawodawca unormował tu,
że gdyby Agencja chciała zbyć objęte akcje, to mogła tego dokonać tylko na rzecz
wskazanych w art. 40 ustawy o ARiMR podmiotów. Skoro jednak Agencja mogła
posiadać objęte akcje do dnia 30 czerwca 2011 r. oznacza to, że tylko do tego
terminu mogła zbyć je wskazanym osobom. Jeżeli to - jak w rozpoznawanej
15
sprawie - nie nastąpiło, ma obowiązek przekazania akcji Skarbowi Państwa.
Przepis art. 40 ustawy o ARiMR nie zawiera więc zwolnienia Agencji z obowiązku
przekazania objętych akcji, a tylko umożliwił jeszcze przez półtora roku zbywanie
tych akcji określonym w nim osobom. Skoro Agencja w tym czasie nie zbyła
posiadanych akcji wskazanym osobom, ma obowiązek przekazania ich Skarbowi
Państwa.
Za przyjętym kierunkiem interpretacji art. 40 ustawy o ARiMR i art. 49 u.f.p.
oraz art. 104 p.w.u.f.p., przemawia także wykładnia historyczna tego przepisu.
Trafnie zwrócono uwagę, że już w art. 37 u.f.p. z 2005 r. wprowadzono dla
jednostek sektora finansów publicznych zakaz obejmowania lub nabywania, między
innymi akcji w spółkach. W rezultacie ustawodawca w art. 239 u.f.p. z 2005 r.
wprawdzie zobowiązał te jednostki do zbycia w ciągu trzech lat posiadanych akcji,
niemniej nie przewidział obowiązku ich zbycia konkretnym podmiotom, lecz wskazał,
że wpływy ze zbycia akcji stanowią przychody Skarbu Państwa. W rezultacie, to nie
jednostka sektora finansów publicznych zatrzymywała ekwiwalent za zbyte akcje,
lecz uzyskiwał go budżet, czyli Skarb Państwa.
Wprawdzie art. 40 ustawy o ARiMR do 1 stycznia 2010 r. zawierał wyraźną
podstawę dla zwolnienia Agencji z obowiązku sprzedaży posiadanych akcji
i w konsekwencji przekazania uzyskanych z tego tytułu środków do budżetu
państwa, skoro wyłączał stosowanie do Agencji art. 239 u.f.p. z 2005 r., niemniej
skoro został on uchylony, to oznacza, że aktualnie w art. 40 ustawy o ARiMR nie
ma żadnej odrębnej regulacji dotyczącej zakazu posiadania, obejmowania
i nabywania akcji przez Agencję. Zakaz ten obecnie wynika z art. 49 u.f.p. W tej
sytuacji, skoro nie ma żadnej odrębnej regulacji, która zwalniałaby Agencję
z obowiązku przekazania Skarbowi Państwa najpóźniej do 30 czerwca 2011 r.
posiadanych akcji, których wcześniej Agencja nie zbyła producentom rolnym,
grupom producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych, to pozwana
powinna ten obowiązek wykonać.
Brak takiego zwolnienia Agencji w art. 40 ustawy o ARiMR, mając na uwadze
wyraźne wyłączenie z zakazu posiadania objętych przez Agencję akcji na tle
dawnej regulacji obowiązującej do 1 stycznia 2010 r., wskazuje, że nie można tego
16
przepisu aktualnie traktować, jako przepisu zawierającego odrębną w stosunku do
art. 104 ustawy o finansach publicznych regulację.
Nie jest przekonywający argument, że gdyby rzeczywiście ustawodawca
chciał, aby Agencja była objęta działaniem art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., to
powinien uchylić art. 40 ustawy o ARiMR. Trafnie Sąd Najwyższy w powołanym
wyroku wskazał, że w chwili wejścia w życie obowiązującej ustawy o finansach
publicznych w dniu 1 stycznia 2010 r. nie powstawał natychmiast obowiązek
przekazania akcji Skarbowi Państwa. Ustawodawca wyznaczył termin w ciągu
którego Agencja miała przekazać objęte akcje do 30 czerwca 2011 r. Skoro więc
Agencja mogła prawnie posiadać objęte akcje jeszcze przez półtora roku, celowym
było pozostawienie jej uprawnienia wynikającego z art. 40 do zbywania tych akcji
osobom wskazanym w tym przepisie. Zanim nie upłynął więc termin zbycia
posiadanych akcji Skarbowi Państwa, Agencja mogła zbyć je, podobnie jak na tle
dawnej ustawy o finansach publicznych, osobom wskazanym w tym przepisie.
Było to więc świadome działanie ustawodawcy, który umożliwił Agencji zbycie
posiadanych akcji na rzecz wskazanych osób jeszcze przez kilkanaście miesięcy
od wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.
Trzeba też zaakceptować pogląd, że przepis art. 40 ustawy o ARiMR nie jest,
przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Przepis
ten potwierdza tylko, że Agencja akcje objęte w trybie art. 10 a ustawy o utworzeniu
ARiMR może zbywać najpóźniej do dnia 30 czerwca 2011 r. na rzecz określonych
w nim podmiotów. Reguluje więc on inną materię niż art. 49 u.f.p., który wprowadza
zakaz posiadania akcji spółek i ich udziałów przez Agencję oraz art. 104 p.w.u.f.p.,
który nakłada obowiązek ich przekazania Skarbowi Państwa najpóźniej do dnia 30
czerwca 2011 r.
Za traktowaniem art. 40 ustawy o AriMR, jako przepisu, który zwalnia
Agencję z obowiązku przekazania akcji Skarbowi Państwa nie przemawiają także
względy celowościowe, a przede wszystkim to, że tylko Agencja zabezpieczy
należycie, aby akcje jakie posiada trafiły do określonych w ustawie podmiotów.
Skoro pozwana przez wiele lat nie wzmocniła producentów rolnych nabytymi
akcjami, to brak podstaw do konkluzji, że uczyniłaby to obecnie; wręcz przeciwnie
17
uzasadniony jest wniosek, że ustawodawca mając na uwadze taki niepożądany
stan rzeczy, zdecydował się na to, aby podjąć próbę zasilenia tymi akcjami rolników
i producentów rolnych oraz ich związków poprzez prywatyzację prowadzoną przez
Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Przeciwko przyjętemu kierunkowi wykładni nie przemawia także wykładnia
prokonstytucyjna, co także wyjaśnił Sąd Najwyższy w powołanym orzeczeniu.
Konstytucja dopuszcza ograniczenie własności, a nawet wywłaszczenie, ale jeżeli
spełnione zostają trzy warunki: dokonuje się to na podstawie ustawy, na cele
publiczne i za stosowanym odszkodowaniem. Niewątpliwie, pozbawienie Agencji
prawa do posiadanych przez nią akcji nastąpiło w drodze ustawy oraz w związku
z realizacją ważnego celu publicznego jakim jest zmiana polityki Państwa
w zakresie wykonywania prawa z akcji przysługujących różnym państwowym
osobom prawnym zaliczanym do jednostek sektora finansów publicznych.
To pozbawienie prawa do akcji odbyło się bez odszkodowania, a zatem należało
odpowiedzieć, czy nie mamy do czynienia z naruszeniem konstytucyjnego
standardu ochrony własności. Stosowane odszkodowanie jest wymagane zawsze
wtedy, gdy właściciel określonego dobra uzyskał go z własnych środków i dlatego
powinien uzyskać rekompensatę skoro w państwie prawa jego własność podlega
ochronie. W przypadku Agencji środki, jakimi ona dysponuje pochodzą jednak
z budżetu państwa i są jej przyznawane corocznie w trybie właściwym dla
uchwalania budżetu w wysokości potrzebnej dla realizacji ustawowych celów
Agencji (art. 21 ustawy o ARiMR). Akcje, których powód żąda przekazania
Skarbowi Państwa, zostały objęte ze środków budżetowych pod kontrolą ministra
właściwego do spraw finansów publicznych (art. 10 a ustawy o utworzeniu ARiMR).
Z tych względów brak podstaw, aby w takiej sytuacji za ich przekazanie do Skarbu
Państwa Agencji powinno przysługiwać stosowane odszkodowanie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. należało orzec jak
w sentencji.
18
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 maja 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski (sprawozdawca)
SSN Bogumiła Ustjanicz
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa
przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.
o zobowiązanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 28 maja 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 lutego 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Pozwem z dnia 8 lutego 2012 r., skierowanym przeciwko Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., Skarb Państwa - Minister Skarbu
Państwa, zastępowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, wniósł o:
- zobowiązanie pozwanej do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa
posiadania 15 000 akcji imiennych spółki W. SA w B. serii […] o numerach
od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780,
- zobowiązanie pozwanej do złożenia na 15.000 akcji imiennych spółki W. SA
w B. serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780 lub też
na osobnym dokumencie oświadczenia o następującej treści: „na podstawie
art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) w zw. z art. 49
ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U., Nr
157, poz. 1240), Agencja nieodpłatnie przekazuje na rzecz Skarbu Państwa,
reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa, 15 000 akcji imiennych
spółki W. SA w B. serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do
74780",
ewentualnie o
- zobowiązanie powódki do złożenia oświadczenia woli następującej treści:
„na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Agencja nieodpłatnie
przekazuje na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra
Skarbu Państwa 15.000 akcji imiennych spółki W. SA w B. serii […]
o numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780",
- zobowiązanie powódki do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa posiadania 15.000 akcji
imiennych spółki W. SA w B. serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od
64781 do 74780,
3
- zobowiązanie Agencji do złożenia oświadczenia o treści określonej
w punkcie 3 na 15.000 akcji imiennych spółki W. SA w B. serii […] o
numerach od 17901 do 22900 i od 64781 do 74780 lub też na osobnym
dokumencie.
Powód podniósł, że Agencja jest akcjonariuszem spółki W. S.A. i posiada w
tej spółce 15 000 akcji imiennych serii […] o nr od 17 901 do 22900 i od 64 781 do
74 780, a na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Minister
Skarbu Państwa jest upoważniony do przejęcia akcji znajdujących się w jej
posiadaniu.
W odpowiedzi na pozew pozwana wniosła o oddalenie powództwa
i zasądzenie kosztów procesu w kwocie 250% stawki minimalnej z uwagi na
wartość przedmiotu sporu i znaczną zawiłość sprawy.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo;
ustalił, że Agencja jest akcjonariuszem spółki W. S.A. w B. W spółce tej Agencja
posiada 15 000 akcji imiennych serii […] o numerach od 17901 do 22900 i od
64781 do 74780. Pismem z dnia 5 lipca 2011 roku Minister Skarbu Państwa
wezwał Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do przekazania tych akcji
na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 20 lipca 2011 r. Prezes Agencji odmówił
wydania akcji, kierując się odmiennymi aniżeli powód argumentami prawnymi.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 18 kwietnia
2012 r. oddalono wnioski stron o przeprowadzenie dowodów z opinii prawnej
profesora C. K. oraz z opinii Rządowego Centrum Legislacji z uwagi na to, że
dokumenty te nie mogły mieć waloru dowodu z opinii biegłego. Sąd potraktował je,
jako przedstawienie stanowisk stron. Nie uwzględnił także wniosku o otwarcie
rozprawy na nowo i dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma
z dnia 27 kwietnia 2012 r. na okoliczność, że objęcie akcji spółki W. przez pozwaną,
miało miejsce przed dniem 27 maja 1997 r. i nastąpiło bez zgody Ministra Finansów
oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a zatem było nieważne.
Według oceny Sądu Okręgowego, dowody te powołane zostały na okoliczności
niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jego zdaniem, brak było
podstaw prawnych, aby uznać, że w sytuacji wadliwości związanej z objęciem
4
przedmiotowych akcji przez pozwaną, uzasadnione byłoby żądanie przeniesienia
tych akcji na Skarb Państwa.
Według oceny Sądu pierwszej, instancji spór w sprawie wynikał z odmiennej
interpretacji przez strony przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności
z odmiennego rozumienia wzajemnego stosunku pomiędzy przepisami ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.,
dalej: „u.f.p.”) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm., dalej: „p.w.u.f.p.”),
a przepisami ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR).
Według powoda, art. 40 ust 1 ustawy o ARiMR nie jest przepisem szczególnym
w stosunku do art. 49 u.f.p. i art. 104 ust 1 p.w.u.f.p., podczas gdy Agencja
reprezentowała pogląd o takim właśnie stosunku pomiędzy tymi unormowaniami.
Sąd Okręgowy podkreślił, że przed wejściem w życie obowiązującej ustawy
o finansach publicznych i przepisami ustawy wprowadzającymi ustawę o finansach
publicznych obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: „u.f.p. z 2005 r.”), a zgodnie
z art. 239 tej ustawy, państwowe fundusze celowe oraz pozostałe jednostki sektora
finansów publicznych zobowiązane były do zbycia posiadanych udziałów i akcji
i to w terminie nie dłuższym niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. Z kolei art.
40 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi, że akcje w spółkach akcyjnych i udziały
w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, objęte przez Agencję na podstawie
dotychczasowych przepisów, w ramach zaakceptowanego przez ministra
właściwego do spraw rozwoju wsi programu budowy rolniczych rynków hurtowych
i giełd rolnych Agencja zbywa w pierwszej kolejności producentom rolnym, grupom
producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych. Przepisu art. 239 u.f.p.
z 2005 r. nie stosuje się. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział, że Rada
Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowy sposób zbycia akcji
w spółkach akcyjnych lub udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością
rolniczych rynków hurtowych lub giełd rolnych, mając na względzie realizację
celów programu budowy rolniczych rynków hurtowych i giełd rolnych oraz
zapewnienie wpływu producentów rolnych, grup producentów rolnych oraz
5
związków producentów rolnych na funkcjonowanie tych rynków i giełd.
Rozporządzenie to jednak nie zostało przez Radę Ministrów wydane.
Wyraził zapatrywanie, że z art. 40 ustawy o ARiMR wynika, iż w czasie
obowiązywania ustawy z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych –
zawierającej regulację nakazującą co do zasady jednostkom sektora finansów
publicznych wyzbycie się akcji - Agencja zwolniona była z obowiązku zbycia
posiadanych udziałów i akcji. Artykuł 49 ust. 1 u.f.p. stanowi, że jednostki sektora
finansów publicznych z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego nie mogą
posiadać, obejmować, lub nabywać udziałów lub akcji w spółkach ani nabywać
obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego, a także udziałów w spółdzielniach, chyba że odrębna
ustawa stanowi inaczej, z zastrzeżeniem ust 2. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi,
że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa przejmuje od jednostek sektora
finansów publicznych, z wyłączeniem jednostek, o których mowa w art. 9 pkt 2
u.f.p., akcje i udziały w spółkach oraz obligacje wyemitowane przez podmioty inne
niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonuje
wynikające z nich uprawnienia Skarbu Państwa. Poza tym art. 104 p.w.u.f.p.
w ust.1 stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych, z wyłączeniem
jednostek określonych w art. 9 pkt 2 u.f.p. posiadające w dniu wejścia w życie tej
ustawy udziały w spółkach, akcje spółek i obligacje wyemitowane przez podmioty
inne niż Skarp Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przekazują je na
rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra właściwego do spraw
Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy. Z kolei art. 104
ust. 2 p.w.u.f.p. stanowi, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli odrębne przepisy
stanowią inaczej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z zestawienia tych przepisów wynika,
że ustawodawca dopuścił się niekonsekwencji w zakresie techniki legislacyjnej.
Pomimo bowiem utraty mocy obowiązującej art. 239 u.f.p. 2005 w art. 40 ust. 1
ustawy o ARiMR nadal pozostało wyłączenie, zgodnie z którym tego przepisu nie
stosuje się. Stanął na stanowisku, że przewidziane w ustawie o ARiMR wyłączenie
dotyczy obecnie przepisów art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., gdyż regulacja zawarta
w art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. zastąpiła unormowanie z art. 239 u.f.p. z 2005 r.
6
Według oceny Sądu pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR należało uznać, że wyłączenie stosowania art. 239 poprzednio
obowiązującej ustawy o finansach publicznych odnosi się obecnie właśnie do tych
nowych unormowań. Podkreślił, że gdyby zastosowanie przepisów art. 49 u.f.p. i art.
104 p.w.u.f.p. nie było wyłączone w stosunku do ARiMR, to straciłoby sens całe
unormowanie zawarte w art. 40 ustawy o ARiMR, które dotyczy odmiennych od
ogólnie przyjętych - tj. w ustawach dotyczących finansów publicznych - zasad
zbywania przez Agencję akcji i udziałów w spółkach kapitałowych.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wzajemnego stosunku pomiędzy art.
40 ust. 1 ustawy o ARiMR, a art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. wskazał także,
że gdyby uznać za trafne stanowisko powoda, że przepis ustawy o Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest przepisem szczególnym ale,
że przepisy te mają ten sam stopień ogólności, to znalazłaby wówczas
zastosowanie zasada lex posteriori derogat legi priori, a co za tym idzie, należałoby
uznać, że art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. uchyliły art. 40 ustawy o ARiMR.
Podkreślił także, że niezależnie od umieszczenia art. 40 ustawy o ARiMR wśród
przepisów przejściowych, przewidywał on inne aniżeli ustawy dotyczące finansów
publicznych zasady zbywania przez Agencję akcji i udziałów w spółkach
kapitałowych, objętych na podstawie dotychczasowych przepisów, a jego treść nie
zawiera przy tym żadnych ograniczeń czasowych co do jego zastosowania.
Wskazuje to jednoznacznie, że ustawodawca zmierzał do wyłączenia akcji
i udziałów posiadanych przez ARiMR objętych art. 40 ust. 1 spod ogólnego reżimu
przepisów ustawy o finansach publicznych. Skoro zaś art. 40 ustawy o ARiMR
przewidywał inne aniżeli ustawy dotyczące finansów publicznych zasady zbywania
przez Agencję akcji i udziałów w spółkach kapitałowych, objętych na podstawie
dotychczasowych przepisów, a co za tym idzie, prowadził do wyłączenia tych zasad
spod ogólnego reżimu przepisów ustawy o finansach publicznych, oznacza to,
że był on przepisem szczególnym - tak wobec obowiązującego w dacie wejścia
w życie ustawy o ARiMR przepisu zawartego w art. 239 u.f.p. z 2005 r., jak i wobec
obecnie obowiązujących art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.
Z tych względów Sąd Okręgowy podzielił stanowisko pozwanej Agencji,
że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania zasada lex posterior
7
derogat legi priori, lecz przeciwnie: zasada lex posterior generalis non derogat legi
priori speciali. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że już z samej treści art. 49 u.f.p.
i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. wynika, iż zawartej w nich regulacji odnośnie do zakazu
posiadania, obejmowania i nabywania udziałów lub akcji w spółkach kapitałowych,
jak również obowiązku ich przekazania na rzecz Skarbu Państwa, nie stosuje się,
jeżeli odrębne przepisy (czy odrębna ustawa) stanowią inaczej. Jest jego zdaniem
oczywiste, że art. 40 ustawy o ARiMR stanowi inaczej, aniżeli art. 49 u.f.p. i art.
104 ust. 1 p.w.u.f.p. Wbrew więc generalnemu zakazowi obowiązującemu jednostki
sektora finansów publicznych co do posiadania, obejmowania i nabywania udziałów
i akcji w spółkach, a także nakazowi przekazania posiadanych już akcji i udziałów
na rzecz Skarbu Państwa, przepis ten przewiduje, że posiadane na podstawie
dotychczasowych przepisów udziały i akcje Agencja zbywa w pierwszej kolejności
producentom rolnym, grupom producentów rolnych oraz związkom
producentów rolnych.
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że Agencja jest jednostką sektora
finansów publicznych. Zgodnie zaś z art. 9 pkt 5 u.f.p. sektor finansów publicznych
tworzą między innymi agencje wykonawcze. Przy tym, zgodnie z brzmieniem art.
18 u.f.p, agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na
podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Agencja
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utworzona została na podstawie ustawy
z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
(jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 294, ze zm., dalej: „ustawa o utworzeniu
ARiMR”), zaś obecnie działa w oparciu o ustawę o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa.
Wyraził pogląd, że na gruncie zaprezentowanej wykładni przepisów
mających zastosowanie w sprawie nie dochodzi do sprzeczności, czy niezgodności
norm prawnych. Skoro art. 40 ustawy o ARiMR jest przepisem szczególnym
w stosunku do art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p., a ponadto zezwala na
posiadanie przez Agencję wskazanych udziałów i akcji (do czasu ich zbycia na
rzecz - przede wszystkim - wskazanych w tym przepisie podmiotów), tj. stanowi
inaczej jak art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p., to konstrukcja wskazanych
przepisów jest w pełni spójna.
8
Apelację powoda Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. oddalił,
podzielając ustalenia faktyczne zaskarżonego wyroku oraz większość rozważań
prawnych Sądu pierwszej instancji.
Podkreślił, że skarżący nie ma racji i w tym zakresie nietrafne było też
stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do tego, że art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
nakłada na Agencję obowiązek zbycia posiadanych akcji i udziałów. Według jego
oceny, norma prawna zawarta w tym przepisie stanowi, że jeżeli Agencja zdecyduje
się zbyć posiadane akcje lub udziały, to w pierwszej kolejności powinna to uczynić
na rzecz producentów rolnych, grup producentów rolnych oraz związków
producentów rolnych. Jego zdaniem, za taką interpretacją przemawia przede
wszystkim wykładnia językowa tego przepisu. Poza tym zwrócił uwagę, że zdanie
pierwsze art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi w dużej części powtórzenie art.
10a ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Z tego unormowania nie sposób wywieźć
nakazu zbycia papierów wartościowych przez Agencję. Założenie więc
racjonalności ustawodawcy nie pozwala przyjąć, że w pierwszym ustępie nadano
Agencji uprawnienie objęcia akcji i udziałów, a w drugim zaś wprowadzono zakaz
ich posiadania i nakazano ich zbycie.
Wskazał, że powód nietrafnie wywodzi, iż sformułowanie użyte w tym
przepisie jak również w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR: „Agencja zbywa" oznacza to
samo, co „Agencja powinna zbyć", czy też „Agencja jest zobowiązana”. Niezależnie
od tego, przeciwko przyjętej przez Skarb Państwa wykładni art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR oraz art. 10a ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR przemawia – jego
zdaniem argument, że żaden z tych przepisów nie zawiera terminu, w jakim
miałoby dojść do zbycia papierów wartościowych posiadanych przez Agencję.
Racjonalny ustawodawca nakładając na dany podmiot obowiązek zbycia
posiadanych papierów wartościowych powinien zaś wskazać termin, w jakim ma się
to dokonać. W przeciwnym razie trudno byłoby określić, czy wywiązano się
z takiego obowiązku, czy też nie. Zauważył, że taki właśnie termin ustawodawca
przewidział w art. 239 u.f.p. z 2005 r., a także w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.
Nie stanowi też w jego ocenie wystarczającego uzasadnienia dla przyjęcia
koncepcji powoda argument, że w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
9
Rolnictwa brak jest odpowiednika art. 10a ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR
(w brzmieniu nadanym nowelą z 21 lutego 1997 r.). Z samego faktu, że w nowej
ustawie nie przewidziano już uprawnienia dla Agencji do obejmowania nowych akcji
i udziałów w spółkach nie można wywodzić, że ustawodawca nałożył tym samym
na Agencję nakaz zbycia papierów wartościowych objętych pod rządami
poprzedniej ustawy.
Ponadto wskazał, że z brzmienia art. 40 ust. 1 zd. 2 ustawy o ARiMR,
tj. „Przepisu art. 239 u.f.p. nie stosuje się” nie wynika, aby wyłączenie stosowania
regulacji z finansów publicznych miało dotyczyć tylko określonego w tym przepisie
terminu. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to w ustawie o Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazano by, że „nie ma zastosowania
termin określony w art. 239", a nie że „nie stosuje się przepisu art. 239".
Z tych względów, według oceny Sądu Apelacyjnego, należało przyjąć, że art.
40 ust. 1 ustawy o ARiMR w zakresie, w jakim wyłączał stosowanie art. 239 u.f.p.
2005 stanowił lex specialis. Nie podzielił też argumentu skarżącego Skarbu
Państwa co do tego, że art. 40 ustawy o ARiMR jest przepisem przejściowym,
zauważając jednak, że ustawa ta nie zawiera wyraźnie wyodrębnionej części
obejmującej przepisy przejściowe.
Podniósł, że art. 239 u.f.p. z 2005 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2010 r.
Prawodawca ma obowiązek znowelizowania przepisów odsyłających, jeśli przepisy,
do których odsyłają przestały obowiązywać, czego jednak w stosunku do art. 40 ust.
1 ustawy o ARiMR - będącego niewątpliwie przepisem odsyłającym - zaniechano.
Fakt, że ustawodawca nie dokonał nowelizacji art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR nie
oznacza jego zdaniem, że zdanie drugie tego przepisu utraciło znaczenie prawne.
Podkreślił, że w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR zastosowano technikę
odesłania. Jest to jeden z podstawowych sposobów realizacji ogólnych zasad
techniki prawodawczej, zgodnie z którymi akty normatywne redaguje się w sposób
zwięzły i syntetyczny, unikając powtórzeń. Wynika to z przepisów Rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zatem, zamiast w art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR wprost wskazać, że Agencja nie jest zobowiązana do zbycia akcji i ma
10
prawo nadal posiadać papiery wartościowe objęte na podstawie dotychczasowych
przepisów, stwierdzono, że nie znajduje zastosowania art. 239 u.f.p. z 2005 r.
wprowadzający tego rodzaju obowiązek i zakaz o charakterze ogólnym -
odnoszącym się do wszystkich jednostek sektora finansów publicznych.
Ocenił, że odesłanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR ma charakter
dynamiczny, a nie statyczny. Wynika to stąd, że w tym przepisie nie wskazano, aby
wyłączenie stosowania art. 239 u.f.p. z 2005 r. dotyczyło brzmienia tego artykułu
z konkretnej daty. Odesłanie dynamiczne, zgodnie z § 156 rozporządzenia,
to odesłanie do obowiązujących przepisów prawnych w brzmieniu, jakie będą one
miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. W art. 40
ust. 1 ustawy o ARiMR zawarto więc odesłanie do art. 239 u.f.p. z 2005 r.
w brzmieniu aktualnym w momencie stosowania przepisu odsyłającego. Ma to
według oceny Sądu Apelacyjnego znaczenie przy dokonywaniu wykładni art. 40
ust. 1 ustawy o ARiMR.
Przepis art. 49 ust. 1 u.f.p. formułuje zatem zakaz posiadania, obejmowania
i nabywania wskazanych tam papierów wartościowych przez jednostki sektora
finansów publicznych, zaś art. 104 p.w.u.f.p. reguluje tryb i termin zbycia owych
papierów wartościowych - ma to nastąpić w drodze przekazania na rzecz Skarbu
Państwa - ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od
dnia wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych.
Podobnie jak art. 239 u.f.p. z 2005 r., są to przepisy o charakterze ogólnym,
obejmujące wszystkie jednostki sektora finansów publicznych - poza jednostkami
samorządu terytorialnego i ich związkami oraz wyłączeniami przewidzianymi
w przepisach szczególnych.
Zastosowanie w art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR odesłania do art. 239 u.f.p.
z 2005 r. wynikało zdaniem Sądu Apelacyjnego z zasad techniki legislacyjnej, zaś
znaczenie tego przepisu jest takie, że Agencji nie dotyczy norma prawna
przewidująca - dotycząca innych jednostek sektora finansów publicznych - nakaz
zbywania papierów wartościowych i zakaz ich posiadania po danej dacie. Skoro
obecnie takie normy ogólne wynikają z art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., które to
przepisy niejako zastąpiły w tym zakresie art. 239 u.f.p. z 2005 r., to zdaniem Sądu
11
Apelacyjnego, należało uznać, że wyłączenie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR odnosi się obecnie do tych właśnie przepisów. Wyraził pogląd,
że przyjęciu takiej wykładni nie stoi na przeszkodzie fakt, że w art. 239 u.f.p.
z 2005 r. mowa o „zbywaniu" akcji i udziałów, zaś w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. o ich
„przekazywaniu" (a w art. 49 ust. 2 u.f.p. odpowiednio o „przejmowaniu" przez
Skarb Państwa). Termin „zbycie" ma bowiem szeroki zakres, zwłaszcza nie
oznacza jedynie odpłatnego przeniesienia rzeczy lub praw na inny podmiot.
Podkreślił, że ustawodawca wprost w art. 49 u.f.p. oraz art. 104 p.w.u.f.p.
zawarł zastrzeżenie, że zakaz posiadania, nabywania i obejmowania udziałów
i akcji oraz nakaz ich przekazania Skarbowi Państwa nie znajdują zastosowania,
jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej. Przyjął, że art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
jest właśnie takim przepisem odrębnym. Wskazał, że dla poparcia przeciwnego
stanowiska nietrafnie skarżący Skarb Państwa powołuje się na regułę kolizyjną,
wedle której w razie sprzeczności zachodzącej pomiędzy dwiema normami
prawnymi przyjmuje się, że norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą
(lex posterior derogat legi priori). Zasada ta nie znajduje zastosowania w wypadku,
gdy norma wcześniejsza ma charakter szczególny, zaś norma późniejsza jest
ogólna (Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali). Tym samym, za
nietrafne uznał stwierdzenie, że wprowadzenie przepisu art. 49 u.f.p. i art. 104 ust.
1 „p.w. u.f.p.” doprowadziło do utraty mocy obowiązującej przez art. 40 ust. 1 zd. 2
ustawy o ARiMR.
Za nieprzekonujące uznał dalsze argumenty powołane w apelacji powoda
odnoszące się do wykładni systemowej i celowościowej. W szczególności, zdaniem
Sądu Apelacyjnego, nie można wywodzić, że Agencji dotyczy zakaz posiadania,
nabywania i obejmowania udziałów i akcji oraz nakaz ich przekazania Skarbowi
Państwa na tej podstawie, że uległ zmianie w obecnym stanie prawnym zakres jej
zadań i kompetencji. Wprawdzie, w obecnie obowiązującej ustawie nie wskazano
wprost, aby zadania Agencji obejmowały wspieranie inwestycji związanych
z tworzeniem giełd i rynków hurtowych, niemniej nie jest to wystarczające, aby na
podstawie obowiązujących przepisów wywieźć po stronie Agencji obowiązek
przekazania spornych papierów wartościowych na rzecz Ministra Skarbu Państwa.
Zauważył ponadto, że katalog zadań Agencji określony w art. 4 ustawy o ARiMR
12
nie ma charakteru zamkniętego skoro w ust. 1 pkt 8 tego artykułu mowa jest
ogólnie o wspieraniu „realizacji innych zadań wynikających z polityki państwa
w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych (...)".
Odnosząc się do dalszych zarzutów wskazał, że nie można wywodzić
w zakresie wykładni omawianych w sprawie przepisów tak daleko idących
konsekwencji z faktu, że Minister Skarbu Państwa jest organem
wyspecjalizowanym w procesie prywatyzacji spółek, w tym zbywania akcji
i udziałów należących do Skarbu Państwa. Podobnie też nie stanowi
wystarczającego argumentu przemawiającego za przyjęciem koncepcji powoda
co do tego, że Agencja objęta została nakazem przekazania posiadanych akcji
i udziałów przewidzianym w art. 104 p.w.u.f.p., skoro nigdy nie zostało wydane
rozporządzenie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o ARiMR.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wywiódł Skarb Państwa,
zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 49 ust. 1 i
ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 104 ust. 1 u.p.w.u.f.p. oraz art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że art. 40 ust. 1 ustawy o ARiMR
jest przepisem szczególnym i odrębnym w stosunku do art. 49 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. i
art. 104 ust. 1 u.p.w.u.f.p., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych
przepisów przez uznanie, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie
miała obowiązku prawnego przekazania Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu
Państwa akcji spółki W. S.A. w B. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę wyroku Sądu pierwszej
instancji przez uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Treść orzeczenia w tej skomplikowanej sprawie, zależy od wyników
wykładni, które mogą być różne w zależności od stosowanych jej metod.
W związku z otwartością semantyczną języka w tym także języka prawnego mogą
mieć miejsce różne „poprawne” z punktu widzenia metod interpretacje. Z tego
względu Sąd Najwyższy już dawno dostrzegł, że różnej treści orzeczenia wydane
w podobnej sprawie mogą być „zgodne z prawem” (por. wyrok Sądu Najwyższego
13
z dnia 12 września 1991 r., III ARN 32/91, PUG 1992, nr 2-3, poz. 4).
Podstawowym jednak zadaniem Sądu Najwyższego jest stanie na straży
jednolitości orzecznictwa, a problemy prawne występujące w sprawie były już
rozstrzygane w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r., I CSK 397/13 (niepubl.).
W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy wskazał, że art. 40 ust. 1 in fine ustawy
o ARiMR został znowelizowany z dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy
o finansach publicznych, tj. z dniem 1 stycznia 2010 r. Nowelizacja ta polegała na
uchyleniu art. 239 u.f.p. z 2005 r. Przepisu tego, który zawierał nakaz zbycia
posiadanych akcji w okresie 3 lat od wejścia ustawy w życie, nie stosowało się do
Agencji. Uchylony przepis zawierał więc w istocie zezwolenie na dalsze posiadanie
objętych przez Agencję akcji.
Dla wyniku wykładni przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie
zasadnicze znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy art. 40 ust. 1 ustawy
o ARiMR to przepis przejściowy, jak ocenił Sąd pierwszej instancji, czy też nie, jak
przyjął Sąd Apelacyjny. Tymczasem, z treści art. 239 u.f.p. z 2005 r. oraz art. 40 ust
1 ustawy o ARiMR wynika ich przejściowy charakter. Z kolei art. 49 u.f.p.
obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r. wyłączający bezterminowe zezwolenie na
posiadanie akcji także przez Agencję ma charakter typowego przepisu prawa
materialnego, do którego odnosi się w pierwszej kolejności przejściowy art. 104
p.w.u.f.p., a z nim dopiero pozostaje w związku przechodni art. 40 ust 1 ustawy
o ARiMR. Z tego względu nietrafny jest pogląd Sądu Apelacyjnego, że zawarte
w art. 40 ustawy o ARiMR odesłanie ma charakter dynamiczny, a nie statyczny
oraz że regulacja z ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
wyłącza bezterminowo zakaz posiadania akcji przez pozwaną.
Niewątpliwie art. 40 ustawy ARiMR jest odrębnym przepisem w stosunku do
ustawy o finansach publicznych, gdyż znajduje się w ustawie innej niż ustawa
budżetowa i ustawa o finansach publicznych, a tak definiuje ustawy odrębne art. 2
pkt 4 u.f.p. Jednakże, zgodnie z art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 2 p.w.u.f.p., Agencja
jako jednostka sektora finansów publicznych, może być zwolniona z obowiązku
przekazania posiadanych akcji na rzecz Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od
wejścia tej ustawy w życie, tylko gdy przepis odrębny stanowi inaczej.
14
Nie wystarcza wobec tego, dla uznania, że Agencja zwolniona jest z obowiązku
przekazania na rzecz Skarbu Państwa akcji objętych w spółce W. S.A. wskazanie,
że przepis art. 40 ustawy o ARiMR jest przepisem odrębnym od art. 49 u.f.p. i art.
104 p.w.u.f.p. Zwolnienie takie przysługiwałoby Agencji tylko wtedy, gdyby istniał
przepis stanowiący wprost inaczej, czyli unormowanie uchylające obowiązek
przekazania tych akcji na rzecz Skarbu Państwa.
Innymi słowy, wykładnia językowa art. 40 ustawy o ARiMR nie wskazuje, aby
„stanowił on inaczej” w rozumieniu art. 49 u.f.p. i 104 p.w.u.f.p, czyli, że zwalnia
Agencję z obowiązku przekazania Skarbowi Państwa akcji objętych w spółce W.
S.A. Z unormowań tych wynika tylko, że Agencja ma prawo posiadać jeszcze
przez 18 miesięcy od dnia 1 stycznia 2010 r. akcje objęte na podstawie art. 10a
ustawy o utworzeniu ARiMR. To, że Agencja miała prawo posiadania objętych akcji
i wykonywania z nich uprawnień, w tym prawa do ich zbycia, nie jest równoznaczne
z tym, że jest to bezterminowe prawo, które może zwalniać ją z obowiązku
przekazania tych akcji po tym terminie Skarbowi Państwa.
W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy rozważał także kwestię, czy
zawarte w art. 40 ustawy o ARiMR określenie, że Agencja „zbywa w pierwszej
kolejności producentom rolnym, grupom producentów rolnych oraz związkom
producentów rolnych” może być uznane za odrębną regulację w rozumieniu art. 49
u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Agencja jako podmiot sektora finansów publicznych
niewątpliwie jest objęta hipotezą art. 49 u.f.p. tj. bezterminowym zakazem,
obejmowania między innymi akcji w spółkach oraz nakazem zbycia posiadanych
akcji lub obowiązkiem ich przekazania na rzecz Skarbu Państwa i uprawnił do ich
objęcia Ministra Skarbu Państwa. Agencja miała więc obowiązek wyzbycia się ich
najpóźniej do dnia 30 czerwca 2011 r. Z charakteru tych unormowań oraz ich
wzajemnej relacji wynika, że powołane sformułowanie powinno być odczytane tylko
jak wskazanie komu Agencja do tego czasu może zbyć objęte na podstawie
poprzednich uregulowań akcje. Innymi słowy, ustawodawca unormował tu,
że gdyby Agencja chciała zbyć objęte akcje, to mogła tego dokonać tylko na rzecz
wskazanych w art. 40 ustawy o ARiMR podmiotów. Skoro jednak Agencja mogła
posiadać objęte akcje do dnia 30 czerwca 2011 r. oznacza to, że tylko do tego
terminu mogła zbyć je wskazanym osobom. Jeżeli to - jak w rozpoznawanej
15
sprawie - nie nastąpiło, ma obowiązek przekazania akcji Skarbowi Państwa.
Przepis art. 40 ustawy o ARiMR nie zawiera więc zwolnienia Agencji z obowiązku
przekazania objętych akcji, a tylko umożliwił jeszcze przez półtora roku zbywanie
tych akcji określonym w nim osobom. Skoro Agencja w tym czasie nie zbyła
posiadanych akcji wskazanym osobom, ma obowiązek przekazania ich Skarbowi
Państwa.
Za przyjętym kierunkiem interpretacji art. 40 ustawy o ARiMR i art. 49 u.f.p.
oraz art. 104 p.w.u.f.p., przemawia także wykładnia historyczna tego przepisu.
Trafnie zwrócono uwagę, że już w art. 37 u.f.p. z 2005 r. wprowadzono dla
jednostek sektora finansów publicznych zakaz obejmowania lub nabywania, między
innymi akcji w spółkach. W rezultacie ustawodawca w art. 239 u.f.p. z 2005 r.
wprawdzie zobowiązał te jednostki do zbycia w ciągu trzech lat posiadanych akcji,
niemniej nie przewidział obowiązku ich zbycia konkretnym podmiotom, lecz wskazał,
że wpływy ze zbycia akcji stanowią przychody Skarbu Państwa. W rezultacie, to nie
jednostka sektora finansów publicznych zatrzymywała ekwiwalent za zbyte akcje,
lecz uzyskiwał go budżet, czyli Skarb Państwa.
Wprawdzie art. 40 ustawy o ARiMR do 1 stycznia 2010 r. zawierał wyraźną
podstawę dla zwolnienia Agencji z obowiązku sprzedaży posiadanych akcji
i w konsekwencji przekazania uzyskanych z tego tytułu środków do budżetu
państwa, skoro wyłączał stosowanie do Agencji art. 239 u.f.p. z 2005 r., niemniej
skoro został on uchylony, to oznacza, że aktualnie w art. 40 ustawy o ARiMR nie
ma żadnej odrębnej regulacji dotyczącej zakazu posiadania, obejmowania
i nabywania akcji przez Agencję. Zakaz ten obecnie wynika z art. 49 u.f.p. W tej
sytuacji, skoro nie ma żadnej odrębnej regulacji, która zwalniałaby Agencję
z obowiązku przekazania Skarbowi Państwa najpóźniej do 30 czerwca 2011 r.
posiadanych akcji, których wcześniej Agencja nie zbyła producentom rolnym,
grupom producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych, to pozwana
powinna ten obowiązek wykonać.
Brak takiego zwolnienia Agencji w art. 40 ustawy o ARiMR, mając na uwadze
wyraźne wyłączenie z zakazu posiadania objętych przez Agencję akcji na tle
dawnej regulacji obowiązującej do 1 stycznia 2010 r., wskazuje, że nie można tego
16
przepisu aktualnie traktować, jako przepisu zawierającego odrębną w stosunku do
art. 104 ustawy o finansach publicznych regulację.
Nie jest przekonywający argument, że gdyby rzeczywiście ustawodawca
chciał, aby Agencja była objęta działaniem art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., to
powinien uchylić art. 40 ustawy o ARiMR. Trafnie Sąd Najwyższy w powołanym
wyroku wskazał, że w chwili wejścia w życie obowiązującej ustawy o finansach
publicznych w dniu 1 stycznia 2010 r. nie powstawał natychmiast obowiązek
przekazania akcji Skarbowi Państwa. Ustawodawca wyznaczył termin w ciągu
którego Agencja miała przekazać objęte akcje do 30 czerwca 2011 r. Skoro więc
Agencja mogła prawnie posiadać objęte akcje jeszcze przez półtora roku, celowym
było pozostawienie jej uprawnienia wynikającego z art. 40 do zbywania tych akcji
osobom wskazanym w tym przepisie. Zanim nie upłynął więc termin zbycia
posiadanych akcji Skarbowi Państwa, Agencja mogła zbyć je, podobnie jak na tle
dawnej ustawy o finansach publicznych, osobom wskazanym w tym przepisie.
Było to więc świadome działanie ustawodawcy, który umożliwił Agencji zbycie
posiadanych akcji na rzecz wskazanych osób jeszcze przez kilkanaście miesięcy
od wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.
Trzeba też zaakceptować pogląd, że przepis art. 40 ustawy o ARiMR nie jest,
przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Przepis
ten potwierdza tylko, że Agencja akcje objęte w trybie art. 10 a ustawy o utworzeniu
ARiMR może zbywać najpóźniej do dnia 30 czerwca 2011 r. na rzecz określonych
w nim podmiotów. Reguluje więc on inną materię niż art. 49 u.f.p., który wprowadza
zakaz posiadania akcji spółek i ich udziałów przez Agencję oraz art. 104 p.w.u.f.p.,
który nakłada obowiązek ich przekazania Skarbowi Państwa najpóźniej do dnia 30
czerwca 2011 r.
Za traktowaniem art. 40 ustawy o AriMR, jako przepisu, który zwalnia
Agencję z obowiązku przekazania akcji Skarbowi Państwa nie przemawiają także
względy celowościowe, a przede wszystkim to, że tylko Agencja zabezpieczy
należycie, aby akcje jakie posiada trafiły do określonych w ustawie podmiotów.
Skoro pozwana przez wiele lat nie wzmocniła producentów rolnych nabytymi
akcjami, to brak podstaw do konkluzji, że uczyniłaby to obecnie; wręcz przeciwnie
17
uzasadniony jest wniosek, że ustawodawca mając na uwadze taki niepożądany
stan rzeczy, zdecydował się na to, aby podjąć próbę zasilenia tymi akcjami rolników
i producentów rolnych oraz ich związków poprzez prywatyzację prowadzoną przez
Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Przeciwko przyjętemu kierunkowi wykładni nie przemawia także wykładnia
prokonstytucyjna, co także wyjaśnił Sąd Najwyższy w powołanym orzeczeniu.
Konstytucja dopuszcza ograniczenie własności, a nawet wywłaszczenie, ale jeżeli
spełnione zostają trzy warunki: dokonuje się to na podstawie ustawy, na cele
publiczne i za stosowanym odszkodowaniem. Niewątpliwie, pozbawienie Agencji
prawa do posiadanych przez nią akcji nastąpiło w drodze ustawy oraz w związku
z realizacją ważnego celu publicznego jakim jest zmiana polityki Państwa
w zakresie wykonywania prawa z akcji przysługujących różnym państwowym
osobom prawnym zaliczanym do jednostek sektora finansów publicznych.
To pozbawienie prawa do akcji odbyło się bez odszkodowania, a zatem należało
odpowiedzieć, czy nie mamy do czynienia z naruszeniem konstytucyjnego
standardu ochrony własności. Stosowane odszkodowanie jest wymagane zawsze
wtedy, gdy właściciel określonego dobra uzyskał go z własnych środków i dlatego
powinien uzyskać rekompensatę skoro w państwie prawa jego własność podlega
ochronie. W przypadku Agencji środki, jakimi ona dysponuje pochodzą jednak
z budżetu państwa i są jej przyznawane corocznie w trybie właściwym dla
uchwalania budżetu w wysokości potrzebnej dla realizacji ustawowych celów
Agencji (art. 21 ustawy o ARiMR). Akcje, których powód żąda przekazania
Skarbowi Państwa, zostały objęte ze środków budżetowych pod kontrolą ministra
właściwego do spraw finansów publicznych (art. 10 a ustawy o utworzeniu ARiMR).
Z tych względów brak podstaw, aby w takiej sytuacji za ich przekazanie do Skarbu
Państwa Agencji powinno przysługiwać stosowane odszkodowanie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. należało orzec jak
w sentencji.
18