Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 397/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 kwietnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
SSN Hubert Wrzeszcz
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa
przeciwko Agencji […]
o zobowiązanie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 11 kwietnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 24 kwietnia 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od Agencji […] na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę
5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Pozwana Agencja […] (dalej Agencja) posiada 5 000 akcji imiennych serii A
o numerach […] w spółce P. S.A. z siedzibą w G. Minister Skarbu Państwa wezwał
Agencję do przekazania tych akcji na rzecz Skarbu Państwa. Prezes Agencji
odmówił wydania akcji, kierując się odmiennymi aniżeli strona powodowa
argumentami prawnymi. Wobec tego Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa w
pozwie skierowanym przeciwko Agencji wniósł o: 1) zobowiązanie pozwanej
Agencji do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa posiadania tych 5 000 akcji
imiennych spółki P. oraz 2) zobowiązanie pozwanej Agencji do złożenia na tych
akcjach lub na osobnym dokumencie oświadczenia o następującej treści „na
podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające
ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych, Agencja […] nieodpłatnie przekazuje na rzecz
Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa, 5 000 akcji
spółki „P. " S.A. serii A o numerach […]”.
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2012 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo.
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację powoda, zmienił zaskarżony wyrok Sądu
Okręgowego z dnia 9 lipca 2012 r. w ten sposób, że:
1) zobowiązał pozwaną Agencję do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa posiadania 5 000 akcji
imiennych spółki P. serii A o numerach […];
2) zobowiązał pozwaną Agencję do złożenia na 5 000 akcji imiennych spółki
P. serii A o numerach […] albo na osobnym dokumencie oświadczenia o treści:
„Na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) w zw.
z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr
157, poz. 1240) Agencja […] nieodpłatnie przekazuje na rzecz Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Ministra Skarbu Państwa 5.000 akcji imiennych spółki P.
S.A. z siedzibą w G. serii A o numerach […].
3
Rozpoznający apelację powoda Sąd II instancji uznał za prawidłowe
ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy i je podzielił, ale przedstawił
zupełnie odmienną ich ocenę prawną.
Sąd Apelacyjny wskazał, że z art. 104 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241,
dalej p.w.u.f.p.) wynika nałożony na jednostki sektora finansów publicznych, które
w dniu wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 1 stycznia 2010 r., posiadały między
innymi akcje spółek wyemitowane przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek przekazania tych akcji nieodpłatnie
na rzecz Skarbu Państwa.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że pozwana Agencja zgodnie z art. 9 ust. 4
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 157, poz. 1240
ze zm., dalej u.f.p.) stanowi jednostkę sektora finansów publicznych wyposażoną
w osobowość prawną i stosuje się do niej nakaz wynikający z art. 104 p.w.u.f.p.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego funkcją przepisu zawartego w art. 104 p.w.u.f.p.
było uporządkowanie sytuacji prawnej związanej z posiadaniem udziałów
w spółkach, akcji i obligacji przez państwowe osoby prawne, stanowiące zarazem
jednostki sektora finansów publicznych. Zważywszy, że ustawa o finansach
publicznych przewiduje generalny zakaz posiadania, obejmowania i nabywania
przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym państwowe osoby prawne
zaliczane do tego sektora, udziałów lub akcji w spółkach oraz obligacji
emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego, a także udziałów w spółdzielniach (art. 49 ust. 1 u.f.p.),
ustawodawca w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. przewidział mechanizm umożliwiający
realizację tego zakazu. Zgodnie z nim, państwowe osoby prawne zaliczane do
sektora finansów publicznych mają obowiązek przekazania na rzecz Skarbu
Państwa posiadanych w dniu wejście w życie ustawy o finansach publicznych
i ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a więc w dniu
1 stycznia 2010 r., udziałów w spółkach, akcji spółek i obligacji wyemitowanych
przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego -
w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to jest do dnia 30 czerwca
4
2011 r. Zważywszy przy tym, że ustawa o finansach publicznych przewiduje
również generalny zakaz dalszego obejmowania lub nabywania udziałów lub akcji
w spółkach oraz nabywania obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wykonanie normy zawartej w art.
104 ust. 1 p.w.u.f.p., powinno w sposób definitywny ukształtować stan rzeczy
zgodny z obowiązującym stanem prawnym.
Sąd II instancji, zwrócił uwagę, że dla ustalenia czy przepis ten dotyczy
także akacji których wydania domaga się powód konieczne jest przesądzenie, czy
przepis art. 40 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej ustawa o Agencji)
uchyla w stosunku do pozwanej Agencji obowiązek wynikający z art. 104 p.w.u.f.p..
W jego ocenie analiza i wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosków
odmiennych, aniżeli zawarte w motywach Sądu pierwszej instancji i argumentacji
przytoczonej przez stronę pozwaną. Przede wszystkim nie można podzielić
stanowiska tego Sądu, że przepis art. 40 ustawy o Agencji zawiera ustawowe
zezwolenie na dalsze, to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych, posiadanie akcji przez Agencję i tym samym stanowi
wyjątek od ogólnego zakazu zawartego w art. 49 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych. Wniosek taki nie wynika ani z treści, ani też z celu regulacji zawartej
w art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia również
wykładnia historyczna regulacji ustawowych dotyczących Agencji.
Zgodnie ze znowelizowaną w 1997 r., ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r.,
o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji powierzono
między innymi zadanie wspierania inwestycji związanych z tworzeniem giełd
i rynków hurtowych (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zadaniu temu odpowiadało
uprawnienie Agencji, wprowadzone także nowelizacją, do obejmowania, za zgodą
Ministra Finansów i Ministra Rolnictwa, akcji w spółkach akcyjnych i udziałów
w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością realizujących przedsięwzięcia objęte,
zaakceptowanym przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, programem
budowy rolniczych rynków hurtowych i giełd rolnych (art. 10a ust. 1 ustawy).
5
W obecnie obowiązującej ustawie o Agencji brak analogicznych rozwiązań,
w szczególności przepisu upoważniającego Agencję do nabywania (obejmowania)
akcji i udziałów. W to miejsce wprowadzony został przepis art. 40 ust. 1 ustawy
o Agencji, zgodnie z którym akcje w spółkach akcyjnych i udziały w spółkach
z ograniczoną odpowiedzialnością, objęte przez Agencję na podstawie
dotychczasowych przepisów, Agencja zbywa w pierwszej kolejności producentom
rolnym, grupom producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych.
Tym samym przepis ten nakazuje zbycie posiadanych przez Agencję akcji
i udziałów, wskazując zarazem na kategorie podmiotów uprawnionych do nabycia
w pierwszej kolejności akcji i udziałów w spółkach zbywanych przez Agencję.
Norma ta aktualizuje się więc w przypadku, gdy Agencja zbywa posiadane
akcje i udziały. Nie znajduje natomiast zastosowania do okoliczności wskazanych
w art. 104 p.w.u.f.p., a więc sytuacji wykonania przez Agencję obowiązku
przekazania posiadanych akcji i udziałów na rzecz Skarbu Państwa. Wbrew
stanowisku Sądu Okręgowego, norma zawarta w art. 40 ustawy o Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie może być rozumiana jako dalsze
przyzwolenie na posiadanie przez Agencję dotychczas posiadanych akcji i udziałów.
Z jej treści wynika bowiem jedynie obowiązek zbycia przez Agencję, nabytych
w ramach uprawnienia przyznanego poprzednio obowiązującą ustawą, akcji
i udziałów w pierwszej kolejności na rzecz wskazanych w tym przepisie podmiotów.
W efekcie przepis ten nie może być wykładany jako wyjątek od ogólnego zakazu
zawartego w art. 49 ust. 1 u.f.p., to jest zakazu posiadania, obejmowania
lub nabywania przez jednostki sektora publicznego udziałów lub akcji w spółkach
albo nabywania obligacji emitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa
lub jednostki samorządu terytorialnego.
Przepis art. 40 ustawy o Agencji nie może być również uznany za przepis
szczególny w stosunku do art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. Hipotezy przepisu art. 40 ustawy
o Agencji z jednej strony oraz art. 49 ust. 1 u.f.p. i art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. z drugiej
strony są bowiem rozłączne i tym samym bezprzedmiotowa jest ich analiza w
kategoriach lex specialis derogat legi generali. W efekcie, norma zawarta w art. 40
ustawy o Agencji nie wyłącza obowiązku przekazania przez Agencję posiadanych
walorów na rzecz Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.
6
Sąd Apelacyjny uznał również, że brak jakichkolwiek podstaw, pomimo
odmiennej opinii Sądu Okręgowego, aby po uchyleniu art. 239 ustawy z dnia
30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji,
w aktualnym brzmieniu, traktować jako wyłączenie stosowania art. 104 ust. 1
p.w.u.f.p. Uchylenie z dniem 1 stycznia 2010 r. art. 239 ustawy z dnia 30 czerwca
2005 r. spowodowało tylko to, że zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji
wyłączenie stosowania tego przepisu stało się bezprzedmiotowe. Zmodyfikowany
w ten sposób przepis art. 40 ustawy o Agencji nie daje zaś żadnych podstaw do
tego, aby można stwierdzić, iż wyłącza on stosowanie art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p.
w odniesieniu do tej Agencji. Dodatkowo, zdaniem Sądu Apelacyjnego, norma
zawarta w art. 239 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
nie jest, wbrew stanowisku Sądu Okręgowego, tożsama z normą zawartą w art. 104
ust. 1 p.w.u.f.p. Pierwsza z nich (zawarta w art. 239) zakreślała jednostkom sektora
finansów publicznych termin na zbycie posiadanych akcji i udziałów. Wyłączenie
stosowania art. 239, przewidziane w treści art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji
oznaczało jedynie to, że termin przewidziany w tym przepisie nie odnosił się do
obowiązku zbycia posiadanych akcji i udziałów, który nałożony został na Agencję
na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji. Natomiast norma zawarta w art. 104
ust. 1 p.w.u.f.p. nakłada na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek
przekazania na rzecz Skarbu Państwa posiadanych akcji, udziałów i obligacji
wyemitowanych przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego. Norma ta w odniesieniu do państwowych osób prawnych,
zaliczanych do sektora finansów publicznych, ma więc w istocie charakter
wywłaszczeniowy. Jej celem, podobnie jak celem art. 49 ust. 2 u.f.p. jest skupienie
całości majątku państwowego w postaci udziałów w spółkach, akcji i obligacji w
dyspozycji Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa, jako umocowanego
konstytucyjnie podmiotu wykonującego uprawnienia wynikające z praw
majątkowych Skarbu Państwa (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o
zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa). Zarazem
art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p., podobnie jak art. 49 ust. 2 u.f.p., wprowadza mechanizm
wymuszający realizację ogólnego zakazu posiadania przez jednostki sektora
finansów publicznych udziałów, akcji i obligacji emitowanych przez podmioty inne
7
niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wprowadzonego art. 49
ust. 1 u.f.p.
Przewidziana w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. konstrukcja przekazania na rzecz
Skarbu Państwa przez jednostki sektora finansów publicznych posiadanych akcji
i udziałów nie jest konstrukcją nową w polskim ustawodawstwie. W szczególności
analogiczna konstrukcja przewidziana została w ustawie z dnia 11 marca 2004 r.
o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (art. 52) oraz
w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami
rolnymi Skarbu Państwa (art. 5). Ustawy te zawierają jednak reguły tworzące
szczególny mechanizm prawny realizacji obowiązku przekazania. Przekazanie
przez Agencję na rzecz Skarbu Państwa posiadanych akcji i udziałów następuje w
formie protokołu zdawczo - odbiorczego, który stanowi podstawę dokonania zmian
w Krajowym Rejestrze Sądowym i księgach rachunkowych Agencji (art. 52 ustawy
z dnia 11 marca 2004 r.). Analogiczne postanowienia co do sposobu przekazania
akcji i udziałów Skarbowi Państwa zawarte zostały w art. 5 ustawy z dnia 19
października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W efekcie w świetle tych regulacji „przekazanie" stanowi w istocie czynność
techniczno-prawną, która skutkuje przeniesieniem na Skarb Państwa posiadania
przekazanych akcji i udziałów oraz przeniesieniem praw w nich inkorporowanych.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach
publicznych nie zawiera analogicznych regulacji. Tym samym, wobec braku
szczególnych zasad w tym zakresie, wykonanie obowiązku przekazania akcji na
rzecz Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady
wynikające z prawa spółek handlowych. W efekcie, trafnie Skarb Państwa
zgłoszone w tej sprawie roszczenie oparł na konstrukcji przeniesienia akcji
imiennych, przewidzianej w art. 339 k.s.h., zgodnie z którym przeniesienie akcji
imiennej następuje przez pisemne oświadczenie albo na samym dokumencie akcji,
albo w osobnym dokumencie oraz wymaga przeniesienia posiadania akcji.
Regulacja zawarta w art. 104 ust. 1 p.w.u.f.p. zakłada faktyczne
wywłaszczenie państwowych osób prawnych przynależących do sektora finansów
publicznych. Wbrew zarzutom podnoszonym przez pozwanego w tej sprawie, nie
można uznać, że konstrukcja ta pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym
8
wzorcem ochrony prawa własności. Wprawdzie z prawnego punktu widzenia
majątek Agencji stanowi jej własność, jako odrębnego od Skarbu Państwa
podmiotu praw i obowiązków, jednakże w sensie ekonomicznym i faktycznym jest
to w istocie nadal własność państwowa. Wskazać bowiem należy na szczególne
reguły odnoszące się do działalności, gospodarowania i finansowania jednostek
sektora publicznego, w tym również agencji wykonawczych. Zgodnie z art. 18 u.f.p.,
agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie
odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa. Podstawę jej gospodarki stanowi
roczny plan finansowy, ustalany w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw
rozwoju wsi i przekazywany ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych
w trybie określonym w przepisach dotyczących prac nad projektem ustawy
budżetowej. Finansowanie Agencji następuje przede wszystkim ze środków
budżetowych określanych corocznie w ustawie budżetowej w formie dotacji
podmiotowych i dotacji celowych (art. 21 ustawy o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa).
W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego,
tj.: 1) art. 40 ustawy o Agencji przez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie
polegające na oczywiście bezzasadnym przyjęciu, iż przepis ten nie uprawnia
aktualnie Agencji do posiadania, jak również zbywania we własnym imieniu akcji
objętych na podstawie przepisów dotychczasowych; 2) art. 40 ustawy o Agencji
oraz art. 49 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 4 i art. 49 ust. 2 u.f.p. oraz art. 104 ust. 1
i ust. 2 p.w.u.f.p. przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na
bezzasadnym uznaniu, że przepis ten nie stanowi przepisu odrębnego,
w rozumieniu tych przepisów; 3) art. 40 ustawy o Agencji, oraz art. 49 ust. 1 i 2
u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p. poprzez niewłaściwą wykładnię literalną,
systemową oraz historyczną polegającą na pominięciu okoliczności, że przepisy
art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, stanowią przepisy szczególne (lex specialis)
wobec późniejszych przepisów art. 49 ust. 1 i 2 u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p.
skutkującą błędnym pominięciem i niezastosowaniem normy kolizyjnej lex posterior
generalis non derogat legi priori speciali; 4) art. 49 ust. 1 i 2 u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2
p.w.u.f.p., również w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji poprzez niewłaściwą
wykładnię celowościową, historyczną oraz systemową, polegającą na zbyt szerokiej,
9
mylnej, opartej o nieprecyzyjną terminologię prawną interpretacji celowościowej
dotyczącej zamierzonego przez ustawodawcę zakresu skupienia w rękach Skarbu
Państwa - ministra właściwego ds. Skarbu Państwa uprawnień z akcji i udziałów
wykonywanych dotąd przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym
pozwaną Agencję; 5) art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji również w kontekście
analizy historycznej przepisów ustawy o Agencji, ustawy o finansach publicznych
i ustaw przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i ustaw te ustawy
poprzedzających, a w szczególności związku z art. 2 do art. 84 ustawy - przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych; 6) art. 40 ust. 1 ustawy o Agencji
również poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie oparte na przyjęciu
bezzasadnego w świetle zasad interpretacji aktów prawnych wniosku, iż wskazanie
w art. 40 ust. 1 zdanie 2 ustawy o Agencji wyłączenia przepisu art. 239 ustawy
z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oznaczać musi, że art. 49 ust. 1
i 2 u.f.p. i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p. nie mogły zostać wyłączone od zastosowania
w sprawie; 7) art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o Agencji również w związku z art. 4
ust. 1 pkt 4 ustawy o Agencji przez błędną wykładnię mającą wpływ na wynik
sprawy, polegającą na pominięciu okoliczności, iż szczególny sposób zbywania
przez pozwaną Agencję objętych nią akcji przewidziany w art. 40 ust. 1,
z uwzględnieniem delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 ustawy o Agencji,
przewidujący pierwszeństwo zbywania akcji m.in. na rzecz grup producentów
rolnych oraz związków grup producentów rolnych, ma na celu również wsparcie
rozwoju grup producentów rolnych i ich związków będące szczególnym,
ustawowym zadaniem pozwanej Agencji, co dodatkowo uzasadnia i czyni
oczywiście słuszną wykładnię, iż art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o Agencji
stanowią przepisy odrębne oraz szczególne wobec przepisów art. 49 ust. 1 i 2 u.f.p..
i art. 104 ust. 1 i 2 p.w.u.f.p.; 8) art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o Agencji
dodatkowo również w związku z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r.
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 52 ustawy z
dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków
rolnych przez mogącą mieć wpływ na wynik sprawy jego niewłaściwą wykładnię
celowościową, systemową i porównawczą; 9) art. 2, art. 7 oraz art. 21, w
szczególności art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez orzeczenie na podstawie wykładni
10
celowościowej, opartej na nieostrych na gruncie języka prawnego sformułowaniach;
10) art. 2, art. 7 oraz art. 21, w szczególności art. 21 ust. 1, jak również art. 64 ust.
2 Konstytucji RP, także w związku z art. 2 ust. 1 oraz ust. 3, oraz art. 21 ust. 1
ustawy o Agencji poprzez mające wpływ na wynik sprawy bezzasadne przyjęcie
implicite w toku dokonanej wykładni celowościowej, podrzędnego i nie
równoprawnego statusu pozwanego wobec powoda; 11) art. 49 ust. 1 u.f.p. oraz art.
104 ust. 1 p.w.u.f.p. również w związku z art. 339 k.s.h. przez ich niewłaściwą
wykładnię i zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym
przyjęciu, że Skarbowi Państwa przysługują roszczenia cywilnoprawne dotyczące
nieodpłatnego przeniesienia na jego rzecz posiadanych wbrew ww. przepisom
przez jednostkę sektora finansów publicznych udziałów lub akcji, w tym
uprawnienie do żądania od jednostki sektora finansów publicznych przeniesienia
akcji lub udziału na podstawie i w trybie art. 339 k.s.h.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w pkt 1do 8 sprowadzają się do tego,
że Sąd Apelacyjny dokonał błędnej wykładni literalnej, celowościowej, systemowej
i historycznej art. 49 u.f.p. oraz art. 104 p.w.u.f.p. nie dostrzegając, że przepis
art. 40 ustawy o Agencji jest przepisem odrębnym i szczególnym w stosunku do art.
49 i 104 powołanych ustaw i stanowi podstawę dla zwolnienia Agencji z obowiązku
przekazania Skarbowi Państwa akcji objętych w spółce P S.A. z siedzibą w G.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że art. 40 ust. 1 in fine
ustawy o Agencji został znowelizowany z dniem wejścia w życie u.f.p. tj. z dniem
1 stycznia 2010 r. Nowelizacja ta sprowadzała się do uchylenia art. 239
ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104 ze zm.). Przepisu tego, który zawierał nakaz zbycia posiadanych akcji
w określonym terminie, nie stosowało się do Agencji. Uchylony przepis zawierał
więc w istocie zezwolenie na dalsze posiadanie objętych przez Agencję akcji.
Pozostaje wobec tego do rozważenia, czy w aktualnym brzmieniu art. 40 ustawy
o Agencji jest przepisem, który przewiduje wyjątek od obowiązku przekazania
Skarbowi Państwa objętych przez Agencję akcji.
Zgodzić się należy ze skarżącą, że niewątpliwie przepis ten jest odrębnym
przepisem w stosunku do ustawy o finansach publicznych, gdyż znajduje się
11
w ustawie innej niż ustawa budżetowa i ustawa o finansach publicznych, a tak
definiuje ustawy odrębne art. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.
Jednakże, zgodnie z art. 49 u.f.p. i art. 104 ust. 2 p.w.u.f.p., Agencja jako jednostka
sektora finansów publicznych, może być zwolniona z obowiązku przekazania
posiadanych akcji na rzecz Skarbu Państwa w ciągu 18 miesięcy od wejścia tej
ustawy w życie, tylko gdy przepis odrębny stanowi inaczej. Nie wystarczy wobec
tego dla uznania, że Agencja zwolniona jest z obowiązku przekazania na rzecz
Skarbu Państwa akcji objętych w spółce P. S.A. wskazanie, iż przepis art. 40
ustawy o Agencji jest przepisem odrębnym od art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p..
Zwolnienie takie przysługiwałoby Agencji tylko gdyby art. 40 ustawy o Agencji lub
inny przepis stanowił inaczej, czyli uchylał obowiązek przekazania wspomnianych
akcji na rzecz Skarbu Państwa.
Wykładnia literalna art. 40 ustawy nie wskazuje, aby „stanowił on inaczej”
w rozumieniu art. 49 u.f.p. i 104 p.w.u.f.p., czyli, że zwalnia Agencję z obowiązku
przekazania Skarbowi Państwa akcji objętych w spółce P. S.A. Przepis ten
potwierdza tylko, że Agencja ma prawo posiadać akcje objęte w trybie
przewidzianym w art. 10 a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2005, Nr 31, poz. 264 ze zm.)
oraz, że w razie zbywania tych akcji ma je w pierwszej kolejności zbywać osobom
wskazanym w tym przepisie. To, że Agencja ma prawo posiadania objętych akcji i
wykonywania z nich uprawnień, w tym prawa do ich zbycia, nie jest równoznaczne
z tym, że jest to bezterminowe prawo, które może zwalniać ją z obowiązku
przekazania tych akcji Skarbowi Państwa. Zwrócić należy uwagę, że w chwili
wejścia w życie regulacji wprowadzającej obowiązek zbycia przez jednostki sektora
finansów publicznych posiadanych akcji lub udziałów, każda taka jednostka będąca
odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, miała prawo do posiadania legalnie
objętych akcji lub udziałów i wykonywania z nich uprawnień. Gdyby podzielić
rozumowanie skarżącej, to do wszystkich jednostek sektora finansów publicznych
będących osobami prawnymi, skoro było to prawo nieograniczone w czasie,
wyłączone byłoby stosowanie art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Innymi słowy
wprowadzony tymi przepisami zakaz posiadani, obejmowania i nabywania akcji w
spółkach, byłby niewykonalny nie tylko wobec pozwanej Agencji, ale wobec
12
wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, posiadających osobowość
prawną. Taka wykładnia wbrew literalnemu brzmieniu powołanych przepisów,
pozbawiałaby ich prawnego znaczenia dla jednostek sektora finansów publicznych
mających osobowość prawną, czyli w istocie czyniłaby te regulację pozbawioną
sensu.
Pozostaje do rozważenia wobec tego, czy przewidziana w art. 40 ustawy
o Agencji regulacja sprowadzająca się do tego, że zawiera on stwierdzenie, iż
objęte akcje Agencja „zbywa w pierwszej kolejności producentom rolnym, grupom
producentów rolnych oraz związkom producentów rolnych” może być uznana za
odrębną regulację w rozumieniu art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p. Jeżeli uznajemy,
że brak podstaw w art. 40 ustawy o Agencji do bezterminowego posiadania takich
akcji, a wręcz przeciwnie Agencja miała je najpóźniej do 30 czerwca 2011 r.,
przekazać Skarbowi Państwa, to powołane wyżej sformułowanie może być
odczytane tylko jak wskazanie komu Agencja do tego czasu może zbyć objęte
akcje. Innymi słowy ustawodawca wskazuje, że gdyby Agencja chciała zbyć objęte
akcje, to może tego dokonać tylko na rzecz wskazanej w art. 40 ustawy o Agencji
grupie nabywców. Skoro jednak Agencja może posiadać objęte akcje tylko do
30 czerwca 2011 r. oznacza to, że tylko do tego terminu mogła zbyć je wskazanym
osobom. Jeżeli to nie nastąpiło realizuje się obowiązek przekazania akcji Skarbowi
Państwa. Przepis art. 40 ustawy o Agencji nie zawiera więc zwolnienia Agencji
z obowiązku przekazania objętych akcji, a tylko umożliwił jeszcze przez półtora
roku zbywanie tych akcji określonym w nim osobom. Gdy Agencja w tym czasie nie
zbyła posiadanych akcji wskazanym osobom, ma obowiązek przekazania ich
Skarbowi Państwa.
Za takim wnioskiem wynikającym z literalnej wykładni art. 40 ustawy
o Agencji i art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p., przemawia także wykładnia historyczna
tego przepisu. Należy zwrócić uwagę, że już w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wprowadzono dla
jednostek sektora finansów publicznych zakaz obejmowania lub nabywania, między
innymi akcji w spółkach (art. 37). W konsekwencji ustawodawca w art. 239 tej
ustawy zobowiązał te jednostki do zbycia w ciągu trzech lat posiadanych akcji.
Nie przewidział obowiązku zbycia ich Skarbowi Państwa lecz przewidział,
13
że wpływy ze zbycia akcji stanowią przychody Skarbu Państwa, czyli iż to
nie jednostka sektora finansów publicznych zatrzymuje równowartość akcji,
a uzyskuje je budżet, czyli Skarb Państwa. Przepis art. 40 ustawy o Agencji
do 1 stycznia 2010 r. zawierał wyraźną podstawą dla zwolnienia Agencji
z obowiązku sprzedaży posiadanych akcji i w konsekwencji przekazania
uzyskanych z tego tytułu środków do budżetu państwa. Przypomnieć należy,
że stanowił on iż art. 239 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. nie stosuje się do
Agencji. Agencja została więc wyraźnie zwolniona z zakazu dalszego posiadania
objętych akcji i pozostawiono tylko nakaz zbycia ich wskazanym w tym przepisie
nabywcom. To, że wspomniany przepis art. 239 dawnej ustawy o finansach
publicznych został uchylony oznacza, iż aktualnie w art. 40 ustawy o Agencji nie ma
żadnej odrębnej regulacji dotyczącej zakazu posiadania, obejmowania i nabywania
akcji przez Agencję, który wynika z art. 49 u.f.p. oraz, że nie zawiera on żadnej
odrębnej regulacji, która zwalniałaby Agencję z obowiązku przekazania Skarbowi
Państwa najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. posiadanych akcji, których wcześniej
Agencja nie zbyła producentom rolnym, grupom producentów rolnych oraz
związkom producentów rolnych. Brak takiego zwolnienia w obecnej wersji art. 40 tej
ustawy, mając na uwadze wyraźne wyłączenie z zakazu posiadania objętych przez
Agencję akcji na tle dawnej regulacji obowiązującej do 1 stycznia 2010 r., wskazuje,
że nie można tego przepisu aktualnie traktować jako przepisu zawierającego
odrębną w stosunku do art. 104 ustawy o finansach publicznych regulację.
Nie można też zarzucać ustawodawcy, jak to czyni skarżący, że gdyby
rzeczywiście chciał aby Agencja była objęta działaniem art. 49 u.f.p. i art. 104
p.w.u.f.p., to powinien uchylić art. 40 ustawy o Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa. W momencie wejścia w życie ustawy o finansach
publicznych tj. 1 stycznia 2010 r. nie powstawał natychmiast obowiązek
przekazania akcji Skarbowi Państwa. Ustawodawca wyznaczył termin w ciągu
którego Agencja miała przekazać objęte akcje do 30 czerwca 2011 r. Skoro więc
Agencja mogła prawnie posiadać objęte akcje jeszcze przez półtora roku, celowym
było pozostawienie jej uprawnienia wynikającego z art. 40, do zbywania tych akcji
osobom wskazanym w tym przepisie. Zanim nie upłynął termin zbycia posiadanych
akcji Skarbowi Państwa, Agencja mogła zbyć je, podobnie jak na tle dawnej ustawy
14
o finansach publicznych, osobom wskazanym w tym przepisie. Było to więc
świadome działanie ustawodawcy, który umożliwił Agencji zbycie posiadanych akcji
na rzecz wskazanych osób jeszcze przez kilkanaście miesięcy od wejścia w życie
ustawy o finansach publicznych.
Przepis art. 40 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
nie jest też, przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 49 u.f.p. i art. 104
p.w.u.f.p. Przepis ten potwierdza tylko, że Agencja akcje objęte w trybie art. 10 a
ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2005 r, Nr 31, poz. 264 ze zm.) może zbywać
najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. na rzecz określonych podmiotów. Reguluje więc
on zupełnie inną materię niż art. 49 u.f.p., który wprowadza zakaz posiadania akcji
przez Agencję i 104 p.w.u.f.p., który wprowadza obowiązek przekazania akcji
Skarbowi Państwa najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. Może on być traktowany jako
przepis szczególny tylko w tym sensie, że w okresie do 30 czerwca 2011 r. dawał
Agencji wybór pomiędzy zbyciem objętych akcji na rzecz wskazanej w nim grupy
nabywców, a przekazaniem tych akcji Skarbowi Państwa. Jak wskazuje na to
wykładnia literalna, systemowa i historyczna, w żadnym razie z przepisu tego nie
wynika zaś, że stanowi on uchylenie zakazu posiadania akcji przez Agencje
(przewidzianego w art. 49 u.f.p.) oraz nakazu zbycia ich na rzecz Skarbu Państwa
najpóźniej do 30 czerwca 2011 r. (przewidzianego w art. 104 p.w.u.f.p.).
Nie znajduje również uzasadnienia wniosek, że za traktowaniem art. 40
ustawy o Agencji jako przepisu, który zwalnia Agencję z obowiązku przekazania
akcji Skarbowi Państwa przemawiają względy celowościowe, a przede wszystkim
to, że tylko Agencja zabezpieczy należycie, aby akcje jakie posiada między
innymi w spółce P. S.A. trafiły do określonych w ustawie podmiotów. Przede
wszystkim zauważyć należy, że Agencja, która miała do tego prawo aż do 30
czerwca 2011 r. nie zbyła tych akcji żadnemu ze wskazanych w ustawie podmiotów.
Skoro więc przez kilkanaście lat Agencja nie wzmocniła producentów rolnych
nabytymi akcjami, czemu miała służyć regulacja przewidziana w art. 40 ustawy o
Agencji, to brak podstaw aby twierdzić, że tylko ona może zabezpieczyć, aby akcje
te trafiły do wskazanych w tym przepisie podmiotów. Wręcz przeciwnie
uzasadniony jest wniosek, że ustawodawca mając na uwadze, iż Agencja przez
15
kilkanaście lat, pomimo zwolnienia jej z obowiązku przekazania środków ze zbycia
akcji do budżetu państwa oraz pomimo pozostawienia jej możliwości zbycia akcji
określonym podmiotom do 30 czerwca 2011 r., nie skorzystała z tych uprawnień,
zdecydował się na to, aby podjąć próbę zasilenia tymi akcjami rolników i
producentów rolnych oraz ich związków poprzez prywatyzację prowadzoną przez
ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty (nr 9 i 10)
naruszenia przepisów Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1 i 64 ust 2. Zarzuty
te zmierzają do wykazania, że zawarty w ustawie o finansach publicznych zakaz
posiadania, obejmowania lub nabywania akcji w spółkach, a przede wszystkim
obowiązek przekazania posiadanych akcji Skarbowi Państwa jest niezgodny
z przyjętym w Konstytucji standardem równej dla wszystkich ochrony prawnej
własność i innych praw majątkowych. Agencji, jako odrębnej od Skarbu Państwa
osobie prawnej, przysługuje zagwarantowana w Konstytucji ochrona należących do
niej praw majątkowych, w tym praw wynikających z nabytych akcji i dlatego
Agencja nie może być ich pozbawiona działaniami Skarbu Państwa. Taką ochronę
rzeczywiście Konstytucja gwarantuje. Natomiast należy zwrócić uwagę,
że Konstytucja dopuszcza ograniczenie własności a nawet wywłaszczenie, ale
jeżeli spełnione zostają trzy warunki: dokonuje się to na podstawie ustawy, na cele
publiczne i za stosowanym odszkodowaniem. Niewątpliwie pozbawienie Agencji
prawa do posiadanych przez nią akcji nastąpiło w drodze ustawy oraz w związku
z realizacją ważnego celu publicznego jakim jest zmiana polityki Państwa
w zakresie wykonywania prawa z akcji przysługujących różnym państwowym
osobom prawnym zaliczanym do jednostek sektora finansów publicznych.
To pozbawienie prawa do akcji odbyło się bez odszkodowania. W tej sytuacji
wyjaśnienia wymaga, czy w przypadku ustawowo wprowadzonego ograniczenia,
a następnie pozbawienia Agencji praw do akcji w spółce „P." S.A., jeżeli nastąpiło
to dla realizacji ważnego celu publicznego, ale bez stosownego odszkodowania -
mamy do czynienia z naruszeniem Konstytucyjnego standardu ochrony własności.
Niewątpliwie stosowane odszkodowanie jest wymagane zawsze wtedy, gdy
właściciel określonego dobra uzyskał go z własnych środków i dlatego, chociaż
ważne względy publiczne uzasadniają pozbawienie go własności lub innego prawa
16
majątkowego, powinien uzyskać rekompensatę skoro w państwie prawa jego
własność podlega ochronie. W przypadku Agencji środki jakimi ona dysponuje
pochodzą jednak z budżetu państwa i są jej przyznawane corocznie w trybie
właściwym dla uchwalania budżetu w wysokości potrzebnej dla realizacji
ustawowych celów Agencji (art. 21 ustawy o Agencji). Akcje, których powód żąda
przekazania Skarbowi Państwa, zostały objęte ze środków budżetowych pod
kontrolą ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 10 a ustawy
z dnia 29 grudnia 1993 r., o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa). Już z tego względu brak podstaw aby w takiej sytuacji za ich
przekazanie do Skarbu Państwa Agencji powinno przysługiwać stosowane
odszkodowanie. Wniosek taki jest ponadto uzasadniony dwoma dalszymi
argumentami. Wraz z przyznaniem Agencji prawa do obejmowania takich akcji
ustawodawca zobowiązał ją do zbywania tych akcji na rzecz producentów rolnych
i ich związków. Z góry więc założono, że nie wchodzą one na stałe do majątku
Agencji. Jeżeli zaś w związku z ich zbyciem lub aktualnie z przekazaniem tych akcji
do Skarbu Państwa pojawiłyby się dodatkowe potrzeby finansowe Agencji, co jest
wysoce wątpliwe, to i tak Agencja w przyjętym w ustawie sposobie finansowania jej
działalności może starać się o uzyskanie stosowanej rekompensaty z budżetu
państwa przy okazji uchwalania planu finansowego na kolejny rok. W sumie brak
podstaw, aby uznać, że obowiązek Agencji przekazania nieodpłatnie objętych przez
nią akcji do Skarbu Państwa narusza przewidziane w Konstytucji standardy
ochrony własności.
Wbrew stanowisku skarżącej droga sądowa dla dochodzonego przez
powoda roszczenia jest dopuszczalna. To, że w powołanych w skardze kasacyjnej
ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami
rolnymi Skarbu Państwa (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 1187 ze zm.) oraz ustawie z dnia
11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych
(j.t. Dz. U. z 2012, poz. 633 ze zm.) ustawodawca uregulował sposób przekazania
posiadanych przez te Agencje akcji na rzecz Skarbu Państwa swoiście, nie
upoważnia do stwierdzenia, że oznacza to, iż brak podstaw do przekazania przez
pozwaną Agencję objętych przez nią akcji. W art. 49 u.f.p. i art. 104 p.w.u.f.p.
nie wskazano wprawdzie szczególnego trybu w jakim ma nastąpić przekazanie
17
akcji, ale oznacza to tylko tyle, że należy stosować ogólne zasady dotyczące
zbywania akcji imiennych uregulowane w art. 339 k.s.h. Jeżeli Agencja na
podstawie powołanych przepisów jest zobowiązana do nieodpłatnego przekazania
akcji na rzecz Skarbu Państwa, to tym samym Skarbowi Państwa przysługuje
roszczenie o przeniesie posiadania tych akcji i dokonania czynności, których
skutkiem ma być przejście prawa do akcji na niego. Jest to uprawnienie
o charakterze majątkowym, którego dochodzenie nie zostało przekazane poza sąd
cywilny. W takiej sytuacji nie ma wątpliwości, że właściwa jest droga sądowa co
prawidłowo ustalił Sąd Apelacyjny.
Mając na względzie, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się
nieuzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzekł jak
w sentencji wyroku.
jw