Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 580/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 sierpnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Agnieszka Piotrowska (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Miasta i Gminy G.
przeciwko Województwu W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 7 sierpnia 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 8 stycznia 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną,
2) zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 3.600,- (trzy
tysiące sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powódka Miasto i Gmina G. wniosła o ustalenie, że umowa zatytułowana „O
przyznanie pomocy Nr […] w ramach działania „Podstawowe usługi dla gospodarki
ludności wiejskiej” objętego PROW na lata 2007-13”, zawarta w dniu 19 stycznia
2010 r. między nią a pozwanym Województwem W., nie uległa rozwiązaniu i wiąże
strony oraz o zasądzenie od pozwanego kwoty 745.511 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia wniesienia pozwu tytułem świadczenia wynikającego z tej
umowy. Wobec nie uzupełnienia braków formalnych zarządzono zwrot pozwu.
Pełnomocnik powódki uzupełnił następnie braki pozwu i oświadczył, że ogranicza
żądanie pozwu w części dotyczącej ustalenia wnosząc o rozstrzygnięcie w tym
zakresie „w ramach roszczenia o zapłatę”.
Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia 24 września 2012 r. uwzględnił
powództwo o zapłatę, a Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r.
oddalił apelację pozwanego.
Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądów obu instancji była zgodna.
Ustalono, że strony zawarły w dniu 19 stycznia 2010 r. umowę zatytułowaną
„O przyznanie pomocy Nr […] w ramach działania „Podstawowe usługi dla
gospodarki ludności wiejskiej” objętego PROW na lata 2007-13”, przy czym pomoc
finansowa miała dotyczyć projektu „Budowa kanalizacji sanitarnej B.-C”. Powódka
była zobowiązana do przeprowadzenia postępowania w trybie zamówień
publicznych w celu wyłonienia wykonawcy robót i poniesienia kosztów inwestycji, a
ich zwrot przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działającą na
zlecenie pozwanego, miał nastąpić po zatwierdzeniu przez Samorząd
Województwa dokumentacji przetargowej oraz poddaniu wniosku o płatność
weryfikacji. Umowa obligowała powódkę do przedłożenia dokumentacji
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, celem oceny jego
prawidłowości i zastrzegała, że kontrakt ulegnie rozwiązaniu w wypadku
negatywnej oceny przez pozwanego wszystkich postępowań o udzielenie
zamówienia publicznego (§ 11 pkt 4). Procedura przeprowadzenia zamówienia
została przeprowadzona w trybie przetargu nieograniczonego, przy przyjęciu
kryterium najniższej ceny. Podstawą specyfikacji istotnych warunków zamówienia
3
(SIWZ) były projekt budowlany sieci kanalizacji, specyfikacja techniczna wykonania
i odbioru robót, przedmiar robót, kosztorys ofertowy, kosztorys inwestorski,
informacja o planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, badania gruntowo-wodne
oraz opinia ZUDP, które sporządził po zapoznaniu się z terenem i
uwarunkowaniami geologicznymi P. K. W przetargu wzięło udział sześciu
oferentów, m.in. Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Inżynieryjne I. spółka z o. o., które
złożyło najkorzystniejszą cenowo ofertę. W trakcie oceny ofert jeden z uczestników
przetargu wskazał, że P. K. jest zatrudniony na stanowisku dyrektora technicznego
tej spółki. Po ustnym potwierdzeniu informacji, bez sporządzenia dodatkowego
protokołu, komisja przetargowa wykluczyła I. na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1 i
odrzuciła jego ofertę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych.
Wcześniej ta spółka dwukrotnie wygrała przetargi w postępowaniach o udzielenie
zamówienia publicznego, organizowanych przez powódkę, przy czym każdorazowo
autorem dokumentacji, w oparciu o którą sporządzano SIWZ, był P. K.
Jej odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej zostało odrzucone wobec uchybienia
terminu. Umowa o budowę kanalizacji została zawarta z przedsiębiorcą, który
przedstawił drugą w kolejności najkorzystniejszą cenowo ofertę. Odbiór końcowy
robót nastąpił dnia 6 maja 2011 r., a powódka zapłaciła wykonawcy wynagrodzenie
w wysokości 1.199.447,72 zł.
Powódka przedstawiła pozwanemu dokumentację postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego, a ten w piśmie z dnia 8 lutego 2011 r.
wydał negatywną ocenę, wskazując na naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 1 p.z.p.
poprzez wykluczenie oferenta bez uprzedniego uzyskania od niego pisemnych
wyjaśnień. Ostatecznie pozwany pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. zawiadomił, że
z tej przyczyny umowa o dofinansowanie zostaje rozwiązana. Sąd uznał, że
zastrzeżenie dotyczące przedstawienia do oceny dokumentacji przetargowej było
w interesie pozwanego, gdyż miało umożliwić kontrolę co do naruszenia przepisów
i ew. wycofanie się z kontraktu. Celem weryfikacji nie była ochrona uczestników
przetargu, gdyż mogli oni skorzystać z odpowiednich procedur p.z.p. Zdaniem Sądu
pozwany skoncentrował się na ocenie formalnego błędu, podczas gdy jej istotą
powinno być badanie zachowania zasad uczciwej konkurencji, oraz naruszył
umowny obowiązek współdziałania w zakresie uzupełnienia dokumentacji
4
przetargowej (§ 6 pkt 3, 6 i 7 umowy), gdyż odmawiał merytorycznej oceny
oświadczenia P.K., który potwierdził związki z oferentem, tylko z uwagi na chwilę
przedstawienia. Sąd dokonał analizy przepisów p.z.p. oraz stwierdził, że wiedza
uzyskana przez projektanta, a pośrednio I., była na tyle istotna (dotyczyła struktury
terenu i jego uwarunkowań geologicznych, znajomości budżetu i kosztorysu
inwestorskiego) i niedostępna dla innych oferentów (warunki zimowe), że
uprzywilejowała go oraz ułatwiła kalkulację ceny. Z tych względów uznał, że
przetarg był ważny i został przeprowadzony prawidłowo. Sąd wskazał, że pozwany
jest legitymowany biernie, gdyż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
pełniła jedynie funkcję płatnika, a skoro w toku procesu zakwestionował zasadę,
a nie wysokość roszczenia, należało je uwzględnić w całości.
Podstawa prawna rozstrzygnięcia sądów była różna. Sąd pierwszej instancji
stwierdził, że skoro skorzystanie z uprawnienia do rozwiązania umowy było
nieskuteczne, to nie uległa ona rozwiązaniu i powódka mogła na jej podstawie
dochodzić zapłaty. Sąd drugiej instancji przyjął, że powódka na skutek
bezzasadnego rozwiązania umowy doznała szkody, gdyż mimo spełnienia
kryteriów musiała ponieść cały ciężar finansowy budowy kanalizacji sanitarnej, co
uzasadnia naprawienie szkody, wynikłej z niewykonania zobowiązania, na
podstawie art. 471 k.c. Jej wysokość obejmuje nie uzyskaną pomoc przewidzianą
w umowie.
Pozwany zaskarżył wyrok skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie
prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówień publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu,
iż przesłanka wykluczenia dotycząca posługiwania się przez wykonawcę przy
sporządzaniu oferty osobą uczestniczącą w przygotowaniu dokumentacji
przetargowej dla zamawiającego spełniona jest także w przypadku zatrudnienia
takiej osoby na kierowniczym stanowisku u wykonawcy składającego ofertę
przetargową, art. 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 4 i art. 87 ust. 1 cyt. ustawy
przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że
zamawiający nie miał obowiązku wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień
dotyczących udziału jego pracownika, który wcześniej opracował dokumentację
projektową będącą podstawą opracowania specyfikacji istotnych warunków
5
zamówienia, w sporządzeniu oferty, a także wypowiedzenia się, czy jego udział
w postępowaniu nie utrudni uczciwej konkurencji, art. 471 kodeksu cywilnego
poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie wystąpiła
przesłanka niewykonania przez pozwanego zobowiązania pieniężnego w sytuacji,
gdy roszczenie powoda było w świetle postanowień umowy niewymagalne i istniała
rzeczywista możliwość spełnienia tego świadczenia przez pozwanego w przyszłości
w związku z pozytywnym ustaleniem stosunku prawnego łączącego strony.
Powódka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów
postępowania.
Sąd Najwyższy zważył:
Chybiona jest skarga kasacyjna w zakresie kwestionującym wykładnię art.
24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych,
a w następstwie niezastosowanie art. 26 ust. 4 i art. 87 ust. 1 cyt. ustawy.
Rozbieżności orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej i Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości (TSUE), do których odwołuje się skarżący, wynikają z wydawania
rozstrzygnięć w sprawach o częściowo odmiennych stanach faktycznych, zawsze
jednak odwołują się do dyrektywy orzeczniczej dotyczącej przestrzegania zasad
uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. W ramach
przesłanek wyznaczonych art. 24 ust. 2 pkt 1 p.z.p. ocenia się konkretne
okoliczności faktyczne i ich konsekwencje dla konkurencji w danym postępowaniu.
Wskazany przepis nie definiuje pojęcia „wykonawców”, ani „posługiwania się w celu
sporządzenia oferty osobami uczestniczącymi w dokonywaniu czynności
związanych z przygotowaniem prowadzonego postępowania” zatem w odniesieniu
do osób prawnych należy je interpretować w właściwym kontekście,
nie ograniczając się do piastunów organów zarządzających. Bez wątpienia do
takich osób należy zaliczyć dyrektora technicznego oferenta. Istotą prawa
zamówień publicznych było zapewnienie wszystkim podmiotom uczestniczącym
w postępowaniach o uzyskanie zamówień równych szans na każdym etapie.
W wypadku ujawnienia naruszeń, w tym wskazanych powiązań przez osoby
wykonujące czynności w postępowaniu lub przez wykonawców, zamawiający ma
obowiązek wyeliminować zarówno je, jak i osoby które się nimi posługują,
z dalszych etapów postępowania bez konieczności udowodnienia okoliczności
6
naruszenia zasad uczciwej konkurencji. Zagadnienie dotyczące zasadności
wykluczenia uczestnika przetargu zostało rozstrzygnięte i uzasadnione prawidłowo.
Zwrócić ponadto należy uwagę, że pozwany kwestionuje tylko uchybienie formalne
polegające na poprzestaniu na ustnym, w miejsce pisemnego, wyjaśnieniu
okoliczności dotyczących wykonywania czynności bezpośrednio związanych
z przygotowaniem przetargu przez P. K., a nie wynikające stąd utrudnienia
uczciwej konkurencji uczestników postępowania oraz zasadność samego
wykluczenia. Trafnie wskazał również Sąd na niewyczerpanie procedur
przewidzianych prawem zamówień publicznych na skutek zawinionego opóźnienia
wykluczonego z przetargu.
Nie zasługuje na uwzględnienie również podstawa naruszenia prawa
materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 471 k.c. polegające na
uznaniu, że w sprawie wystąpiła przesłanka niewykonania przez pozwanego
zobowiązania pieniężnego w sytuacji, gdy roszczenie powoda było w świetle
postanowień umowy niewymagalne i istniała rzeczywista możliwość spełnienia tego
świadczenia przez pozwanego w przyszłości w związku z pozytywnym ustaleniem
stosunku prawnego łączącego strony. W uzasadnieniu skargi zarzut ten jest
rozwinięty i opiera się na twierdzeniu, że ocena prawidłowości oświadczenia
o rozwiązaniu umowy powinna nastąpić wyłącznie w procesie o ustalenie istnienia
stosunku zobowiązaniowego na podstawie art. 189 k.p.c., a dopiero pozytywne
rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uzasadnia realizację dalszych procedur, tj.
ponowne złożenie wniosku o płatność, jego weryfikację i zatwierdzenie wniosku,
skutkując wypłatą przyznanego dofinansowania. Podkreślić bowiem należy, że
zagadnienie dotyczące nie wyczerpania trybu postępowania wewnętrznego dla
weryfikacji kwalifikowalności poniesionych wydatków zostało podniesione po raz
pierwszy dopiero w skardze kasacyjnej, czyli po prawomocnym zakończeniu
postępowania. Do pozwu zostały załączone dokumenty umożliwiające dokonanie
takiej oceny, których pozwany nie zakwestionował, mimo wdania się w spór co do
innych okoliczności i których, mimo istniejących możliwości, nie poddał
sprawdzeniu. Etap postępowania kasacyjnego nie jest właściwy dla podnoszenia
po raz pierwszy tak istotnych twierdzeń i zarzutów, wymagających prowadzenia
postępowania dowodowego. Co do zasady nie można również zaakceptować
7
twierdzenia skargi o przedwczesności powództwa o zapłatę i niezbędności
uzyskania prejudycjalnego orzeczenia ustalającego istnienie stosunku prawnego.
Rozstrzygnięcie zasady roszczenia mogło, na zasadach ogólnych, nastąpić
przesłankowo w postępowaniu o zasądzenie. Reżim prawny relewantny dla
zawierania i wykonywania umowy z dnia 19 stycznia 2010 r. wyznaczała ustawa
z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem
środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
(Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), jej przepisy wykonawcze oraz rozporządzenie
Rady (WE) z dnia 20 września 2005 r. nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju
obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolnego na rzecz Rozwoju
Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. L 2005, nr 277). Niemniej źródłem cywilnoprawnego
stosunku prawnego była łącząca strony umowa o dofinansowanie, podlegająca
regułom wynikającym z przepisów prawa cywilnego, w tym w szczególności
kodeksowi cywilnemu. Skoro podstawę stanowi umowa, to wynikające z niej
roszczenia o zapłatę mają charakter cywilnoprawny (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 520/10, OSNC-ZD 2012, nr 2, poz.34, z dnia 8 marca
2012 r., V CSK 164/11, nie publ.). Skarżący o tyle miałby rację, o ile wskazał na
bezpodstawną zmianę przez sąd drugiej instancji kwalifikacji prawnej zasądzonej
należności na odszkodowanie z art. 471 k.c. W prawie cywilnym obowiązuje
zasada realnego wykonania zobowiązań, naprawienia szkody można zatem
dochodzić gdy wyegzekwowanie świadczenia jest niemożliwe, nie może być
wymuszone w naturze przy zastosowaniu środków przymusu, zachodzą podstawy
do odmowy przyjęcia świadczenia, dochodzenie spełnienia świadczenia jest
niecelowe lub wierzyciel nie ma interesu w uzyskaniu pierwotnego świadczenia.
Właściwą podstawą prawną zasądzenia jest w tym wypadku zatem umowa.
Niemniej wskazane naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na treść
rozstrzygnięcia, gdyż żądanie oparte było na szeroko zakrojonej podstawie
faktycznej, nie doszło do uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu
odwoławczym i zanegowania prawidłowości poprzednich ustaleń, jedynie
do odmiennej oceny prawnej.
Z tych względów w ostatecznym wyniku zaskarżone orzeczenie podlega
prawu i skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 39814
k.p.c.). O kosztach
8
postępowania przed Sądem Najwyższym postanowiono zgodnie z zasadą
odpowiedzialności za wynik sprawy (art. 98 § 1 k.p.c. w zw. z art. 108 § 1 i art.
39821
k.p.c.).