Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 606/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Bogumiła Ustjanicz
SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa P. B.
przeciwko Miastu W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 9 października 2014 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 17 maja 2013 r.
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,
pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo o
zasądzenie 105 970,42 zł odszkodowania z tytułu szkody poniesionej przez
powoda na skutek wydania przez Prezydenta m. W. decyzji z dnia 17 marca 2005 r.,
którą odmówiono powodowi wydania zezwolenia na sprzedaż napojów o zwartości
4,5% alkoholu i piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, z
ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty i orzekł o
kosztach procesu.
Sąd ustalił, że dnia 12 marca 2003 r. powód złożył wniosek o wydanie
zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do 4,5% alkoholu i piwa
w prowadzonym sklepie spożywczym. Do wniosku dołączył decyzję Państwowego
Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 marca 2006 r., że wymieniony sklep
spełnia wymagania konieczne do sprzedaży napojów alkoholowych
przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, zaświadczenie o wpisie do
ewidencji działalności gospodarczej i uzyskaną przez jego ojca decyzję z dnia
27 października 1973 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu kwiatowego na gruncie
stanowiącym własność Skarbu Państwa.
Decyzja Prezydenta m. W. z dnia 28 listopada 2003 r., którą odmówiono
powodowi wydania żądanego zezwolenia, została uchylona przez Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 20 maja 2004 r. Rozpatrując wniosek
powtórnie, Prezydent m. W. decyzją z dnia 3 września 2004 r. ponownie załatwił go
negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na skutek odwołania powoda -
uchyliło również tę decyzję.
Decyzją z dnia 17 marca 2005 r. Prezydent m. W. po raz kolejny odmówił
powodowi wydania zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do
4,5% alkoholu i piwa w prowadzonym przez niego sklepie. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję
Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r. Wniosek nie został uwzględniony,
ponieważ powód nie wykazał posiadania tytułu prawnego do lokalu, w którym
zamierzał powadzić działalność gospodarczą.
3
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r.,
wydanym w sprawie […], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
z dnia 20 lipca 2005 r. i decyzję Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r.;
wymieniony wyrok uprawomocnił się z dniem 31 sierpnia 2006 r.
Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. Sąd Administracyjny w W., sygn. akt
[…], oddalił skargę powoda na bezczynność pozwanego w sprawie wydania
zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do 4,5% alkoholu i piwa. Wskazując
na art. 18 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zmieniony przez art. 105 ustawy z dnia
25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz.
1225), Sąd wyjaśnił, że według tego przepisu, w brzmieniu po nowelizacji, do
wniosku o zezwolenie należało m.in. dołączyć - czego nie zrobiono - decyzję
właściwego państwowego inspektora o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art.
65 ust. 1 pkt 2 przytoczonej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Decyzją Prezydenta m. W. z dnia 29 kwietnia 2008 r. powód otrzymał
zezwolenia na sprzedaż napojów o zwartości 4,5% alkoholu i piwa do spożycia
poza miejscem sprzedaży.
Sąd Okręgowy podzielił zarzut pozwanego, że dochodzone roszczenie
odszkodowawcze uległo przedawnieniu na podstawie art. 4421
§ 1 k.c.
Podkreślając, że powód na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. wskazał decyzję
Prezydenta W. z dnia 17 marca 2005 r. jako zdarzenie wyrządzające szkodę, Sąd
uznał, iż początek biegu terminu przedawnienia roszczenia należy liczyć od dnia
doręczenia tej decyzji. Zadaniem Sądu Okręgowego w chwili otrzymania tej decyzji
powód był świadomy jej wadliwości, musiał też mieć świadomość (wiedzę) jej
wpływu na jego sytuację majątkową, znał również sprawcę szkody; wiedzę o tych
faktach posiadał najpóźniej w chwili wniesienia odwołania do Samorządowego
Kolegium Odwoławczego od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r.,
tj. dnia 13 kwietnia 2005 r.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda, podzielając
dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne i ocenę, że
dochodzone roszczenie uległo przedawnieniu.
4
W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik powoda
zarzucił naruszenie art. 4171
§ 1 i § 2 k.c. art. 16 § 1 k.p.a., art. 442 § 1 i art. 4421
§ 1 k.c. oraz art. 328 § 2 i art. 233 § 1 k.p.c. Powołując się na te podstawy wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie we wskazany sposób co do istoty
sprawy albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Powód jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia wskazał art. 4171
§ 2 k.c. Przepis ten normuje odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu czynu
niedozwolonego. Według tego przepisu czynem niedozwolonym jest wydanie
niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia lub niezgodnej z prawem
ostatecznej decyzji. Na deliktowy charakter przewidzianej w przytoczonym
przepisie odpowiedzialności odszkodowawczej wskazuje jednoznacznie
obejmujący go tytuł jednostki redakcyjnej („Czyny niedozwolone").
Trafnie eksponowaną specyfiką odpowiedzialności przewidzianej w art. 4171
§ 2 k.c. jest - jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia
31 marca 2011 r., III CZP/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) - uzależnienie
dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji
od uprzedniego stwierdzenia jej niezgodności z prawem we właściwym
postępowaniu. Chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu
kwalifikowanych naruszeń określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub o stwierdzenie –
w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a. - wydania decyzji z takimi
kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Ostateczna decyzja nadzorcza zawierająca
takie stwierdzenie wiąże w sprawie o odszkodowanie, ma więc niewątpliwie
charakter prejudykatu przesądzającego jedną z przesłanek omawianej
odpowiedzialności deliktowej - bezprawność działania organu przy wydaniu decyzji.
Budząca kontrowersje kwestia, z jaką chwilą powstaje zobowiązanie do
naprawienia szkody (z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję
niezgodną z prawem czy decyzję nadzorczą) została rozstrzygnięta w przytoczonej
uchwale całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP
112/10. Sąd Najwyższy uznał, że nie można podzielić - mimo konieczności
5
uzyskania decyzji nadzorczej do dochodzenia odszkodowania za szkodę
wyrządzoną decyzją administracyjną - tych zapatrywań, według których czyn
niedozwolony rodzący zobowiązanie do naprawienia szkody finalizuje się dopiero
z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą. Obowiązkiem
odszkodowawczym na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. objęte jest tylko wyrządzenie
szkody ostateczną decyzją naruszającą prawo, a decyzja nadzorcza jest wynikiem
zgodnego z prawem postępowania zmierzającego do usunięcia naruszeń prawa.
Nie można wiązać wyrządzenia szkody z wydaniem ostatecznej decyzji nadzorczej
nawet w tych przypadkach, w których przedmiotem działań nadzorczych jest
decyzja wadliwa nadająca stronie prawo. W przypadkach tych może się wprawdzie
wydawać, że bezpośrednią przyczyną szkody jest ostateczna decyzja nadzorcza,
ale to nie odpowiada rzeczywistości. Tylko ostateczna decyzja niezgodna z prawem,
a nie późniejsza w stosunku do niej decyzja nadzorcza przesądza kwalifikację
doznanego przez stronę uszczerbku jako szkody wyrządzonej wykonywaniem
władzy publicznej niezgodnie z prawem. Według omawianej uchwały całej Izby
Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, decyzja
nadzorcza nie jest, wbrew zapatrywaniom części piśmiennictwa i orzecznictwa,
elementem czynu niedozwolonego w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. Z tego względu
zaniechania organu w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego lub stwierdzenia
jej wydania z naruszeniem prawa, trwającego do chwili wydania decyzji nadzorczej,
nie można uznać za okoliczność wchodzącą w zakres rozpatrywanego czynu
niedozwolonego.
Z powyższego wywodu wynika, że zobowiązanie do naprawienia szkody na
podstawie art. 4171
§ 2 k.c. powstaje z chwilą uzyskania przez decyzję niezgodną
z prawem przymiotu ostateczności. Tymczasem w zaskarżonym wyroku kwestia
powstania dochodzonego roszczenia odszkodowawczego, opartego na
przewidzianym w art. 4171
§ 2 k.c. czynie niedozwolonym, którego źródłem jest
decyzja Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r., nie została powiązana - co
trafnie zarzucił skarżący - z chwilą uzyskania przez wymienioną decyzję przymiotu
ostateczności. Z podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem,
czy i kiedy decyzja z dnia 17 marca 2005 r. stała się ostateczna w rozumieniu
prawa administracyjnego. W tej sytuacji nie można odeprzeć zarzutu skarżącego,
6
że wyrok został wydany z naruszeniem art. 4171
§ 2 k.c., który powstanie
roszczenia o odszkodowanie uzależnia od uzyskania przez decyzję przymiotu
ostateczności w rozumieniu art. 16 k.p.a.
Nie można także odmówić racji skarżącemu, że zaskarżony wyrok został
wydany z naruszeniem art. 4421
§ 1 k.c. Podzielając zarzut pozwanego,
że dochodzone roszczenie uległo przedawnieniu, Sąd przyjął, że powód już
z chwilą doręczenia decyzji Prezydenta m. W. z dnia 17 marca 2005 r. dowiedział
się o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia. Tymczasem nie sposób
przypisać powodowi - jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej - wiedzy o tych
faktach zanim wymieniona decyzja uzyskała przymiot ostateczności i stała się
źródłem powstania zobowiązania do naprawienia szkody. Ponadto Sąd, ustalając,
że powód wiedział o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, nie wskazał,
na jakich konkretnie dowodach opał to ustalenie. Ogólnikowe powołanie się na
całokształt materiału zebranego w sprawie nie czyni zadość przewidzianym art. 328
§ 2 k.p.c. wymaganiom wskazania w uzasadnieniu, na jakich dowodach sąd oparł
ustalenia i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy
dowodowej.
W związku przyjętym przez Sąd przedawnieniem dochodzonego roszczenia
na podstawie art. 4421
§ 1 k.c. należy mieć na względzie, że zastosowanie tego
przepisu wprost (bez uwzględnienia specyfiki przewiedzianego w art. 4171
§ 2 k.c.
czynu niedozwolonego) oznacza, iż przysługujące uprawnionemu roszczenie
przedawni się, jeżeli minie trzy lata od dnia dowiedzenia się przez niego
o powstaniu - na skutek wydania ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem -
szkody i osobie obowiązanej do jej naprawienia, a zawsze gdy minie dziesięć lat od
dnia, gdy wymieniona decyzja stała się ostateczna. Nie można jednak nie
zauważyć, że takie rozumienie art. 4421
§ 1 w związku z art. 4171
§ 2 k.c. jest
odejściem od utrwalonej w polskim prawie zasady, wyrażonej w art. 160 § 6 k.p.a.,
iż roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczna decyzją niezgodną
z prawem, przedawnia się w ciągu trzech lat od dnia, gdy decyzja nadzorcza stała
się ostateczna. Można założyć, że ustawodawca celowo ograniczył możliwość
dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją niezgodną
z prawem co najwyżej do dziesięciu lat od dnia, gdy decyzja taka stała się
7
ostateczna, aby zapobiec nieznajdującemu wyraźnych podstaw w państwie
prawnym stanowi, gdy można dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone
więcej niż dziesięć lat temu, a tym samym chciał wyeliminować te przypadki, gdy
obecnie Skarb Państwa jest zobowiązany do ponoszenia wobec dalekich
spadkobierców poszkodowanego znacznych odszkodowań tylko z tego względu,
że decyzja zawierała wadę formalną. Rodzi się także istotne pytanie, czy
w państwie prawnym, jakim od 1997 r. jest Rzeczypospolita Polska, Skarb Państwa
lub inne podmioty ponoszące odpowiedzialność na podstawie art. 4171
§ 2 k.c.,
powinny odpowiadać za naprawienie szkody wyrządzonej decyzją niezgodną
z prawem przykładowo za kilkudziesięcioletnią niemożność korzystania z rzeczy,
gdy w wyniku bezczynności poszkodowanego lub organów administracji decyzja
nadzorcza została wydana po upływie dziesięciu lat od dnia, gdy decyzja
wyrządzająca szkodę stała się ostateczna.
Z drugiej strony należy zwrócić uwagę, że wykładnia art. 4171
§ 2 k.c. daje
podstawę do wniosku, że zobowiązanie do naprawienia szkody wywołanej
ostateczną decyzją niezgodną z prawem nie jest typowym czynem niedozwolonym.
Zgodnie z tym przepisem uprawniony może bowiem dochodzić swojego roszczenia
dopiero po stwierdzeniu w odpowiednim trybie, że decyzja wyrządzająca szkodę
została wydana z naruszeniem prawa. Do czasu, gdy decyzja nadzorcza stanie się
ostateczna uprawniony nie może więc dochodzić przysługującego mu roszczenia.
W tej sytuacji uznanie, że jego roszczenie ulegnie przedawnieniu zanim stanie się
wymagalne trudne jest do pogodzenia z celem instytucji przedawnienia.
Przedawnienie jest bowiem środkiem, który ma pozbawić uprawnionego możliwości
realizacji roszczenia ze względu na jego bezczynność. Jeżeli zaś uznamy,
że poszkodowany ostateczną decyzją niezgodną z prawem mógł już w chwili, gdy
doręczono mu taką decyzję, podjąć kroki zmierzające do uznania jej za niezgodną
z prawem, czyli znał sprawcę i szkodę, to w wypadku, gdy decyzja nadzorcza nie
zostanie wydana przed upływem trzech lat od dnia, gdy decyzja pierwotna stała się
ostateczna, jego roszczenie ulegnie przedawnieniu. Zawsze zaś trzeba będzie
uznać, że przedawnienie roszczenia poszkodowanego nastąpi, jeżeli od dnia, gdy
decyzja pierwotna stała się ostateczna minie dziesięć lat. Łatwo zauważyć,
że w ten sposób dochodzi do przerzucenia skutków działania organu państwa na
8
uprawnionego. Organ ten bowiem nie tylko, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działał niezgodnie z prawem, ale następnie
nie usunął tego stanu rzeczy przez znaczący okres czasu. Uprawniony zaś, który
nawet zachowuje się starannie i występuje niezwłocznie o stwierdzenie
niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej mu szkodę i tak może stracić swoje
roszczenie na skutek przedawnienia.
Zastosowanie art. 4421
§ 1 k.c. do roszczenia dochodzonego na podstawie
art. 4171
§ 2 k.c., bez uwzględnienia nietypowego charakteru unormowanego w nim
czynu niedozwolonego, wymaga także oceny z punktu widzenia chronionego
konstytucyjnie prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym
działaniem władzy publicznej; chodzi o to, czy gwarancja uzyskania odszkodowania
za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem władzy publicznej, zawarta w art.
77 ust. 1 Konstytucji RP, nie doznaje ograniczeń. Uznanie, że roszczenie
poszkodowanego przedawnia się po dziesięciu latach od wydania ostatecznej
decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem mogłoby doprowadzić to trudnej do
zaakceptowania sytuacji, iż roszczenie poszkodowanego przedawni się zanim
stanie się wymagalne. W istocie gwarancja zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP
byłaby tylko pozorna i pozbawiona dla poszkodowanych w takiej sytuacji realnej
wartości. Ocena przedawnienia dochodzonego w sprawie roszczenia na podstawie
art. 4421
§ 1 k.c. powinna mieć także na względzie gwarantowaną konstytucyjnie
zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się tej samej sytuacji.
Chodzi o to, czy przyjęta wykładnia art. 4421
§ 1 w związku z art. 4171
§ 1 k.c. nie
spowoduje, że w stosunku do poszkodowanych ostateczną decyzją niezgodną
z prawem, wydaną przed dniem 1 września 2004 r. znajdzie zastosowanie
przewidziane w art. 160 § 6 k.p.a. korzystniejsze uregulowanie przedawnienia niż
w stosunku do poszkodowanych ostateczną decyzją niezgodną z prawem wydaną
po dniu 1 września 2004 r.
Podniesiony przez pozwanego zarzut przedawnienia roszczenia, ze względu
na możliwe różne interpretacje art. 4421
§ 1 w związku z art. 4171
§ 2 k.c., wymaga
zatem rozważenia - co uszło uwagi Sądu - także w przedstawionym wyżej aspekcie.
9
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku
(art. 39815
§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2 w związku z art. 39821
k.p.c.).