Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UZP 3/14
UCHWAŁA
Dnia 18 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (przewodniczący)
SSN Maciej Pacuda
SSA Piotr Prusinowski (sprawozdawca)
Protokolant Grażyna Niedziałkowska
w sprawie z wniosku J. P.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 18 listopada 2014 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w E.
z dnia 25 lipca 2014 r.,
Czy art. 4779
§ 31
Kodeksu postępowania cywilnego ma
zastosowanie również w sprawie o świadczenie z ubezpieczeń
społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia
stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu oraz jego związku z
wypadkiem przy pracy, a podstawę do wydania decyzji stanowi
orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
jeżeli osoba zainteresowana nie wniosła sprzeciwu od tego
orzeczenia do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i
odwołanie jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego
orzeczenia?
podjął uchwałę:
Przepis art. 4779
§ 31
k.p.c. stosuje się w sprawie o
jednorazowe odszkodowanie, o którym mowa w art. 11 ust. 1
ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu
2
społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych
(jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.).
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w E. postanowieniem z dnia 25 lipca 2014 r. przedstawił
Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne dotyczące wykładni art. 4779
§ 31
k.p.c.
Sprowadza się ono do pytania, czy przepis ten ma zastosowanie w sprawie o
świadczenie z ubezpieczenia społecznego, do którego prawo jest uzależnione od
stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu oraz jego związku z
wypadkiem przy pracy, a podstawę do wydania decyzji stanowiło orzeczenie
lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeśli osoba zainteresowana
nie wniosła sprzeciwu od tego orzeczenia do komisji lekarskiej i odwołanie zostało
oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia.
Pytanie prawne zostało postawione w następujących okolicznościach
faktycznych. Ubezpieczony J. P. wystąpił do organu rentowego o przyznanie prawa
do jednorazowego odszkodowania w związku z wypadkiem przy pracy z dnia 14
grudnia 2013 r. Lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po
przeprowadzeniu badania wnioskodawcy w dniu 17 marca 2014 r. nie stwierdził u
niego uszczerbku na zdrowiu. Druk orzeczenia zawierał pouczenie o
przysługującym prawie wniesienia sprzeciwu do Komisji Lekarskiej w terminie 14
dni i konsekwencji niewyczerpania tej drogi, w postaci odrzucenia odwołania od
decyzji przez sąd. Ubezpieczony sprzeciwu nie wniósł. Decyzją z dnia 1 kwietnia
2014 r. organ rentowy odmówił mu prawa do jednorazowego odszkodowania. W
dniu 29 maja 2014 r. J. P. odwołał się od decyzji do Sądu Rejonowego w E. W
odpowiedzi na odwołanie organ rentowy domagał się odrzucenia odwołania.
Podniósł, że ubezpieczony nie wniósł sprzeciwu do Komisji Lekarskiej. Sąd
Rejonowy w E. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r. odmówił odrzucenia
odwołania, na które zażalenie do Sądu Okręgowego w E. wniósł Zakład
Ubezpieczeń Społecznych. Argumentował, że przy wykładni art. 4779
§ 31
k.p.c.
zastosowanie powinna mieć wykładnia celowościowa i systemowa, a nie literalna.
Sąd drugiej instancji przedstawiając Sądowi Najwyższemu zagadnienie
prawne do rozstrzygnięcia wskazał, że wykładnia i stosowanie art. 4779
§ 31
k.p.c.
3
nie jest jednolite. Przytoczył poglądy wyrażone w postanowieniach Sądu
Okręgowego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. (V Uz 4/10, LEX nr 1294046) i
Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. W rezultacie
konkludował, że wykładnia przepisów prawa powinna prowadzić do wyniku, który w
możliwie najwyższym stopniu realizuje zasady wynikające z Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej. Interpretacja art. 45 ust. 1 Konstytucji RP daje podstawy
sądzić, że jakiekolwiek wyłączenie możliwości merytorycznego rozpoznania przez
sąd indywidualnej sprawy ma charakter wyjątku, którego nie należy wyjaśniać
rozszerzająco. W tym kontekście Sąd Okręgowy w E. zauważył, że ustawa
wprowadzająca do obrotu prawnego komentowany przepis mogła przewidzieć
wyjątki, w których odwołanie ubezpieczonego od decyzji organu rentowego podlega
odrzuceniu z powodu niezłożenia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika.
Zdaniem Sądu drugiej instancji, ustawodawca wprowadzając zmiany dostrzegał
istnienie ustaw, w których ma zastosowanie postępowanie orzecznicze (ustawa
wypadkowa), a mimo to nie zdecydował się na bardziej ogólne ukształtowanie
art. 4779
§ 31
k.p.c. Wskazał również, że za ograniczeniem stosowania
komentowanego przepisu wyłącznie do przypadków literalnie z niego wynikających
przemawia też uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej. Kierując się
wskazanymi wątpliwościami Sąd Okręgowy w E., działając na podstawie art. 390 §
1 k.p.c., zwrócił się do Sądu Najwyższego o dokonanie wykładni.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Okręgowy wypada poprzedzić uwagą, że układ argumentów, które doprowadziły do
wzbudzenia poważnych wątpliwości interpretacyjnych, nie został w klarowny
sposób przedstawiony. Postanowienie wydane w trybie art. 390 § 1 k.p.c. powinno
być konsekwencją gruntownych rozważań Sądu drugiej instancji, w trakcie których
odnosi się on szczegółowo do wszystkich racji przemawiających za alternatywnymi
sposobami rozumienia przepisu. Rolą Sądu odwoławczego jest odniesienie się do
4
okoliczności prezentowanych w trakcie postępowania przez Sąd pierwszej instancji
i skarżącego (wnoszącego zażalenie). Oznacza to, że zadaniem Sądu Okręgowego
w E. było zajęcie stanowiska co do istoty zagadnienia. Wywód zawarty w
uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 lipca 2014 r. wskazanych właściwości nie
posiada, co z procesowego punktu widzenia deprecjonuje powinność udzielenia
odpowiedzi przez Sąd Najwyższy. Mimo wskazanych niedoskonałości formalnych,
wypada przyznać, że art. 4779
§ 31
k.p.c. wzbudza poważne kontrowersje, co
przemawia za udzieleniem merytorycznej odpowiedzi na wątpliwości prawne
powstałe w toczącym się postępowaniu.
Podłożem niejasności jest określenie zawarte w art. 4779
§ 31
k.p.c. Przepis
stanowi, że skutek w postaci odrzucenia odwołania może nastąpić „w sprawie o
świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od
stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji”.
Zwrot ten na gruncie prawa procesowego może uchodzić za niekomunikatywny. Z
jednej strony, skupia on uwagę na pojęciu niezdolności do pracy lub niezdolności
do samodzielnej egzystencji, co ewidentnie przekierowuje uwagę na świadczenia
ukształtowane przez ustawę z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (niezdolność do samodzielnej egzystencji
warunkuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego), z drugiej zaś strony nie można
pominąć, że jego zakresem objęto świadczenia ze wszystkich rodzajów
ubezpieczeń społecznych. Zakładając tożsamość pojęcia „ubezpieczeń
społecznych” użytego w omawianym przepisie i art. 476 § 2 k.p.c. można
poczytywać, że art. 4779
§ 31
k.p.c. dotyczy również świadczeń z ubezpieczenia
wypadkowego, w tym spraw o świadczenia z tytułu wypadku w pracy (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 7 października 1992 r., II PRN 8/92, OSNC 1993 nr 6, poz.
114). Spostrzeżenie to nie przesądza jeszcze, że skutek w postaci odrzucenia
odwołania zastrzeżony został dla każdego ze świadczeń z ubezpieczenia
wypadkowego.
Argumenty przemawiające za językową wykładnią art. 4779
§ 31
k.p.c., a w
szczególności za dosłownym wytyczeniem zakresu desygnatów określenia
„niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji”, wychodzą z
założenia, że pojęcie to na gruncie procesowym jest kompatybilne z jego
5
odpowiednikiem używanym w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych. Rzecz
w tym, że supozycja ta może okazać się zawodna. Stosowanie się do dyrektywy
konsekwencji terminologicznej, polegającej na nadawaniu tym samym zwrotom
ustawowym takiego samego znaczenia prawnego (zakaz wykładni homonimicznej)
może okazać się zawodne, gdy płaszczyzna porównawcza obejmuje normy
pochodzące z odmiennych gałęzi prawnych. Wykładnia synonimiczna jest
miarodajna w obrębie konkretnego aktu prawnego, jej wiarygodność ulega
obniżeniu już w obrębie tej samej dziedziny prawa, a wyraźnie traci na znaczeniu,
gdy tożsame językowo pojęcia używane są w przepisach ulokowanych w
odmiennych rodzajowo gałęziach prawa. Nie można przy tym utracić z pola
widzenia, że „niezdolność do pracy” nie ma identycznego znaczenia w
poszczególnych ustawach ubezpieczeniowych. W ustawie emerytalnej pojęcie to
jest definiowane w art. 12 ust. 1-3, który rozróżnia częściową i całkowitą
niezdolność do pracy (zmienną jest jakakolwiek praca i praca zgodnie z poziomem
posiadanych kwalifikacji). W ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach
pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
niezdolność do pracy mierzona jest innym parametrem. W tym wypadku
niezdolność ta jest wypadkową relacji zachodzącej między chorobą (wyjątkowo
niemożnością wykonywania pracy, ale tylko w wypadkach enumeratywnie
wskazanych w art. 6 ust 2 ustawy) a rodzajem pracy warunkowanym tytułem
ubezpieczenia. Z kolei na gruncie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o
ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych
niezdolność do pracy została powiązana z wypadkiem przy pracy albo chorobą
zawodową. Przeprowadzony przegląd daje podstawy do spostrzeżenia, że w
prawie ubezpieczeń społecznych nie występuje jednolite pojęcie niezdolności do
pracy. Można co najwyżej mówić o różnego rodzaju niezdolnościach do pracy, przy
czym poszczególne ubezpieczenia widzą je odmiennie. Konkluzję tą wypada
odnieść do wytycznych wynikających z wykładni językowej.
Na potrzeby przeprowadzanych rozważań wystarczy zauważyć, że
wykładnia językowa koresponduje ze znaczeniem potocznym używanych słów.
Kształtowana jest również właściwościami danego języka, które obrazowane są
regułami znaczeniowymi (semantycznymi) i regułami składni (synktatycznymi i
6
gramatycznymi). Nie można również pominąć, że wykładnia językowa może być
uwarunkowana regułami pragmatycznymi. Dotyczą one pojęć, których nie można
wytłumaczyć na gruncie języka. Do ich odkodowania potrzebny jest kontrast
pozajęzykowy. Dyrektywa pragmatyczna, mieszcząca się w granicach interpretacji
językowej, opiera się na uwzględnieniu istnienia pojęć kontekstowych, których
zrozumienie nie jest możliwe przez odwołanie się wyłącznie do ich właściwości
językowych. Zrekonstruowanie tych określeń wymaga również nawiązania do
czynników pozajęzykowych, wyznaczanych przez określone sytuacje, okoliczności,
czy zdarzenia (w tym wynikających z techniki legislacyjnej).
W tym miejscu niezbędne jest przeprowadzenie wstępnego bilansu. Zadane
pytanie prawne wymaga wzięcia pod uwagę kilku zmiennych, które mogą mieć
wpływ na udzielenie odpowiedzi. Przedmiotem interpretacji jest przepis prawa
procesowego. Jedna z jego przesłanek nawiązuje do pojęć używanych w prawie
ubezpieczeń społecznych. Pojęcie to w prawie materialnym ma jednak różne
zakresy desygnatów. Uwzględniając metodologię posługiwania się wykładnią
językową nie jest wykluczone założenie, że określenie „niezdolność do pracy lub
niezdolność do samodzielnej egzystencji”, użyte w art. 4779
§ 31
k.p.c., nie powinno
być tłumaczone tylko według reguł języka potocznego. Jego naturę, a w
konsekwencji znaczenie, odzwierciedla także nadany mu koloryt prawny. Cechę tę
wypada uznać za dominującą, gdyż tylko w tym refleksie możliwe jest
zorientowanie zamysłu polegającego na zespoleniu norm prawa procesowego i
materialnego. Zmusza to do twierdzenia, że w trakcie objaśnienia sensu
komentowanego przepisu zajdzie potrzeba sięgnięcia po reguły pragmatyczne
(abstrahujące po części od kontekstu językowego).
Pozostając w tym nurcie rozważań, zachodzi potrzeba uwypuklenia kilku
spostrzeżeń. Kodeks postępowania cywilnego nie posługuje się terminem
„jednorazowe odszkodowanie”. Nie można go zatem przeciwstawić zwrotowi
„niezdolność do pracy”. Prawodawca w Kodeksie konsekwentnie używa formuły
„niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji”. Czyni to w
art. 4779
§ 21
k.p.c., a także w art. 47714
§ 4 k.p.c. Przepisy te dają organowi
rentowemu możliwość uchylenia własnej decyzji, a sądowi pierwszej instancji
uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem. Dzieje się tak w razie pojawienia się
7
nowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia ubezpieczonego. Wskazane
przepisy, podobnie jak art. 4779
§ 31
k.p.c., zostały dodane ustawą z dnia 20
kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 1264)
– zwanej dalej ustawą nowelizującą. Poza nimi Kodeks postępowania cywilnego nie
posługuje się terminem „niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej
egzystencji”. Upoważnia to do kilku spostrzeżeń. Po pierwsze, rozsądne jest
założenie, że pojęcie to na gruncie procedury cywilnej ma jednolite znaczenie. Po
drugie, w obrębie Kodeksu postępowania cywilnego zakaz wykładni synomimicznej
nie stoi na przeszkodzie utożsamieniu jednorazowego odszkodowania z tytułu
stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu ze świadczeniem z ubezpieczeń
społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do
pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Po trzecie, wprowadzenie tego
ostatniego terminu do Kodeksy równocześnie jednym aktem prawnym
przekierowuje uwagę na ustawę nowelizującą. Nie można bowiem wykluczyć, że
„niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji” jest pojęciem
kontekstowym, którego sens można zobrazować wnioskami wynikającymi z
modyfikacji tekstu prawnego.
Na początku wypada odnotować, że ustawa nowelizująca dodała również § 2
do art. 473 k.p.c. (został on po dwóch latach i dziesięciu miesiącach skreślony).
Przewidywał on, że opinie dotyczące oceny niezdolności do pracy lub niezdolności
do samodzielnej egzystencji wydaje biegły - lekarz legitymujący się świadectwem
potwierdzającym umiejętności w zakresie orzecznictwa lekarskiego, uzyskanym w
trybie określonym w przepisach o zawodzie lekarza dla świadectw
potwierdzających posiadanie umiejętności z zakresu węższych dziedzin medycyny.
Zakładając, że zwrot „niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej
egzystencji”, użyty w tym przepisie, konweniuje wyłącznie z niektórymi
świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, z pominięciem jednorazowego
odszkodowania, należałoby konsekwentnie uznać, że w stosunku do pozostałych,
nie mieszczących się w wyróżnionej kategorii, zastosowanie miał art. 278 § 1 k.p.c.
Dyferencjacja tego typu jest wysoce problematyczna. Z punktu widzenia osoby
biegłego i jego kwalifikacji brak jakichkolwiek przesłanek do wartościowania spraw
8
o świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Trudno w rezultacie założyć, że taka
była intencja ustawodawcy. Stanowisko to skłania do nakreślenia nie mniej
czytelnych kontrargumentów, które uzasadniają tezę, że „niezdolność do pracy i
niezdolność do samodzielnej egzystencji” w rozumieniu art. 4779
§ 31
k.p.c. posiada
autonomiczne znaczenie (właściwe prawu procesowemu). Supozycja ta opiera się
na spostrzeżeniu, że elementy hipotez norm pochodzących z różnych gałęzi prawa
mogą pokrywać się jedynie częściowo. Występowanie takiej interferencji wynika z
tego, że odmienny jest ich przedmiot, a co za tym idzie również przypisana im
funkcja i cel. Właściwości te mają wpływ na sposób ich kształtowania i formowania.
Zaświadcza to tylko o tym, że nie należy przywiązywać w tym wypadku nadmiernej
wagi do reguł semantycznych wykładni językowej.
Nawiązując wprost do konwersji stanu prawnego wywołanego ustawą
nowelizującą, a poprzestając jeszcze na zmianach dokonanych w ramach Kodeksu
postępowania cywilnego, należy zauważyć, że relacja zachodząca między art. 4779
§ 31
k.p.c. a art. 4779
§ 21
k.p.c. i art. 47714
§ 4 k.p.c. unaocznia występowanie
swoistego parytetu. Z jednej strony, rozwiązanie polegające na odrzuceniu
odwołania w razie niewniesienia sprzeciwu do komisji lekarskiej jest rozwiązaniem
wymierzonym przeciwko ubezpieczonemu, z drugiej jednak strony, regulacje
przewidziane w art. 4779
§ 21
k.p.c. i art. 47714
§ 4 k.p.c. dają gwarancję
merytorycznego uwzględnienia nowych okoliczności, co jest korzystne dla
beneficjentów świadczeń. W tej perspektywie traci na znaczeniu argument
wywodzony z niedopuszczalności stosowania wykładni rozszerzającej do
przypadków ograniczających, czy też wstrzymujących drogę sądową.
Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oparte zostało na
hybrydalnej konstrukcji, która łączy nieprzystające względem siebie reguły
procedowania. Rozdzielenie postępowania na część administracyjną i sądową
umożliwia ustawodawcy limitowanie funkcji kontrolnej i rozpoznawczej sądu.
Tendencję tą wizualizuje uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej. Celem
ustawodawcy było zmniejszenie liczby składanych odwołań do sądu i wzmocnienie
merytorycznej oceny spraw przez organ rentowy. Z tej pozycji ryzykowane jest
zapatrywanie, że skłonność ta miała dotyczyć wyłącznie świadczeń uzależnionych
od niezdolności do pracy (w dosłownym a nie kontekstowym znaczeniu).
9
Rozszerzając spektrum badawcze na pozostałe akty prawne zmienione
ustawą nowelizującą zachodzi konieczność wyeksponowania jednej okoliczności.
Przepis art. 4779
§ 31
k.p.c. odnosi się do skutku, który jest konsekwencją
wprowadzenia dwustopniowego trybu badania lekarskiego. Cecha ta przekierowuje
punkt ciężkości na przepisy regulujące przebieg postępowania przed organem
rentowym. Skutek w postaci odrzucenia odwołania przez sąd jawi się jako
konsekwencja i dopełnienie trybu obowiązującego przed organem rentowym.
Diagnoza ta wpisuje się w postulat zachowania symetrii między administracyjnym i
sądowym reżimami procedowania, które z założenia powinny zbiegać się w jedną
całość. Zaaprobowanie rozdziału na świadczenia, które na etapie postępowania
administracyjnego podlegają dwustopniowemu badaniu lekarskiemu, a w trakcie
kontroli sądowej warunkują lub nie warunkują dopuszczalność odrzucenia
odwołania jest nie do pogodzenia z zaprezentowanymi wcześniej argumentami
(uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2005 r., II UZP 12/05, OSNP 2006
nr 17-18, poz. 275).
Całościowa analiza ustawy nowelizującej prowadzi do jednoznacznych
wniosków. Modyfikacja została przeprowadzona kompleksowo. W ustawie z dnia
17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
do art. 14 dodano ustępy 2a-2f, wprowadzające sprzeciw do komisji lekarskiej od
orzeczenia lekarza orzecznika. Szczególnie istotny jest art. 14 ust. 2c, w którym
przewidziano, że w uzasadnionych przypadkach Zakład, na wniosek osoby
zainteresowanej, może przywrócić termin na wniesienie sprzeciwu, w tym w
szczególności w razie odrzucenia przez sąd odwołania od decyzji w przypadku
określonym w art. 4779
§ 31
k.p.c. Zmiany przeprowadzono również w ustawach
dotyczących ubezpieczenia chorobowego i wypadkowego. W ustawie z dnia 25
czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie
choroby i macierzyństwa dodano art. 10 ust 2a, zgodnie z którym w sprawie o
przedłużenie zasiłku chorobowego od orzeczenia lekarza orzecznika
ubezpieczonemu przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych w terminie i na zasadach przewidzianych w przepisach o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (przepis ten przestał obowiązywać
w dniu 8 lutego 2005 r., wobec zrezygnowania z konstrukcji przedłużenia zasiłku
10
chorobowego). Analogiczne rozwiązanie wprowadzono w art. 18 ust. 3 ustawy
zasiłkowej względem świadczenia rehabilitacyjnego, a w art. 23 ust. 6 ustawy w
stosunku do zasiłku wyrównawczego. W świetle zmian dokonanych w ustawie
zasiłkowej staje się jasne, że ustawa nowelizująca poddała pod dwustopniową
ocenę lekarską (lekarza orzecznika i komisji lekarskiej) wszystkie świadczenia
uzależnione od stanu zdrowia ubezpieczonego. Podkreślenia wymaga, że przy
świadczeniu rehabilitacyjnym znaczenie ma nie tylko niezdolność do pracy, ale
również rokowanie odzyskania możliwości zarobkowania. Warunkiem otrzymania
zasiłku wyrównawczego jest z kolei zmniejszona sprawność do pracy. Oznacza to,
że pod ocenę komisji lekarskiej poddano również okoliczności, które wykraczają
poza dosłowne znaczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej
egzystencji. Znamienne jest również zastrzeżenie, że sprzeciw do komisji lekarskiej
przysługuje w tych sprawach na zasadach przewidzianych w przepisach o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Rozwiązanie to scala
i integruje systemowo postępowanie redystrybucyjne organu rentowego.
Kontynuacja przeglądu ustawy nowelizującej upewnia w tym przekonaniu.
Zakres i kierunek zmian dokonanych w ustawie z dnia 30 października 2002 r. o
ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych
wpisuje się w nurt unifikacyjny. Do słowniczka normatywnego zawartego w art. 2
dodano ustęp 2a, definiujący komisję lekarską. Przepis art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy
otrzymał nowe brzmienie. Przed nowelizacją decyzję w przedmiocie jednorazowego
odszkodowania organ rentowy wydawał w ciągu 14 dni od otrzymania orzeczenia
lekarza orzecznika, a po nowelizacji - od otrzymania orzeczenia lekarza orzecznika
lub komisji lekarskiej. Rozwinięcie modyfikacji normatywnej znalazło wyraz również
w art. 16 ustawy wypadkowej (obowiązującym w niezmienionej wersji do dnia
dzisiejszego). W ustępie pierwszym stwierdzono, że stały lub długotrwały
uszczerbek na zdrowiu oraz jego związek z wypadkiem przy pracy lub chorobą
zawodową ustala lekarz orzecznik lub komisja lekarska. W przypadku ustalania
prawa do świadczeń, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5-8 (świadczenie
rehabilitacyjne, jednorazowe odszkodowanie dla członków rodziny zmarłego, renta
z tytułu niezdolności do pracy, renta szkoleniowa, renta rodzinna dla członków
rodziny zmarłego) lekarz orzecznik lub komisja lekarska ustala również niezdolność
11
do pracy oraz jej związek z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową, a także
związek śmierci ubezpieczonego lub rencisty z takim wypadkiem lub chorobą. W
ustępie drugim art. 16 ustawy posłużono się formułą znaną z ustawy zasiłkowej.
Zadeklarowano, że przy ustalaniu stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu
oraz jego związku z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową stosuje się
odpowiednio przepisy ustawy o emeryturach i rentach dotyczące trybu orzekania o
niezdolności do pracy.
Przekaz płynący z ustawy nowelizującej jest klarowny. Można wyprowadzić z
niego co najmniej dwie fundamentalne konstatacje. Po pierwsze, dwustopniowy
model badania lekarskiego w ramach postępowania administracyjnego przed
organem rentowym został wprowadzony in extenso. Dobitnie podkreślił to
prawodawca w art. 19 ustawy nowelizującej zastrzegając, że ilekroć w przepisach
jest mowa o orzekaniu przez lekarzy orzeczników Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, należy przez to rozumieć również orzekanie przez komisje lekarskie.
W kolejnym przepisie (art. 20) stwierdzono, że prawo wniesienia sprzeciwu i
zgłoszenia zarzutu wadliwości, o których mowa w ustawach wymienionych w art. 1
(ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), art. 12
(ustawa zasiłkowa) i art. 14 (ustawa wypadkowa), przysługuje od orzeczeń lekarza
orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych od dnia 1 stycznia 2005 r.
Po drugie, ustawodawca posłużył się segmentowym sposobem regulacji. W art. 14
ust. 2a-2f ustawy emerytalnej zawarł szczegółowy schemat postępowania. W
art. 10 ust. 2a ustawy zasiłkowej i w art. 16 ust. 2 ustawy wypadkowej umieścił
odesłania, które na gruncie tych ustaw miały za zadanie odwzorować model
orzekania w sprawach lekarskich. Wybrany przez ustawodawcę szablon
komunikowania rozwiązań normatywnych jest symptomatyczny dla prawa
ubezpieczeń społecznych. Wynika z przeciwstawnych tendencji. Z jednej strony,
dostrzegalne są różnice zachodzące między poszczególnymi rodzajami
ubezpieczeń społecznych, co dezintegruje zwartość regulacji, z drugiej jednak
strony, w prawie tym doniosłą rolę odgrywa postulat konsolidacyjny. Pewne jest, że
w ustawie nowelizującej wiodącą rolę odgrywał drugi z wymienionych czynników.
Sumując, nie ma wątpliwości, że postępowanie przed organem rentowym w
przedmiocie prawa do jednorazowego odszkodowania, dochodzonego na
12
podstawie art. 11 ust 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu
społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, jest dwuetapowe.
W pierwszej kolejności ubezpieczony badany jest na okoliczność trwałego lub
długotrwałego uszczerbku na zdrowiu (oraz jego związku z wypadkiem przy pracy
lub chorobą zawodową) przez lekarza orzecznika, a w drugiej dewolutywnie przez
komisję lekarską. Konkluzja ta wprawdzie nie przesądza wprost o stosowaniu
art. 4779
§ 31 k.p.c., stanowi jednak doniosłą dyrektywę interpretacyjną.
Znając przedstawioną powyżej tendencję konsolidacyjną, której przedmiotem
był aspekt proceduralny, a nie materialnoprawny, wypada postawić pytanie,
dlaczego ustawodawca wspólnie nowelizując postępowanie przed organem
rentowy i sądem, posłużył się w art. 4779
§ 31
k.p.c. zwrotem „niezdolność do pracy
lub niezdolność do samodzielnej egzystencji”, pomijając w ujęciu dosłownym
pozostałe okoliczności będące przesłankami świadczeń z ubezpieczeń społecznych
(między innymi stały lub długotrwały uszczerbek na zdrowiu). Możliwa jest
odpowiedź skrajna, zgodnie z którą działanie to było celowe, miało wyróżnić
świadczenia uzależnione od niezdolności do pracy (niezdolności do samodzielnej
egzystencji). Na poparcie tej opcji trudno znaleźć racjonalne argumenty.
Dopuszczalne jest również doszukiwanie się niestaranności legislacyjnej, co z kolei
daje asumpt do kierowania uwagi na funkcjonalne i systemowe dyrektywy
interpretacyjne. Nie jest również wykluczone inne wytłumaczenie, które Sąd
Najwyższy podziela.
Relacje zachodzące między prawem procesowym a prawem ubezpieczeń
społecznych są liczne i zróżnicowane. O ile nie może dziwić, że w regulacjach
prawa ubezpieczeń społecznych poświęcono wiele miejsca konstrukcji związanej z
badaniem ubezpieczonych przez lekarza orzecznika i komisję lekarską, o tyle
skłonność ta nie jest wiodąca w przepisach określających postępowanie przed
sądem. Uwzględniając właściwości norm prawa ubezpieczeń społecznych jasne
jest, że przekaz powinien być precyzyjny i z punktu widzenia językowego
komunikatywny. Zmusza to do stosowania techniki opisowej. Ustawodawca
unikając powtórzeń może posiłkować się wprawdzie odesłaniami (w obrębie tego
samego aktu prawnego, jak również pomiędzy poszczególnymi ustawami), nie
zmienia to jednak ogólnego wrażenia, że transmisja normatywna jest rozwlekła.
13
Technika legislacyjna sądowego prawa procesowego w mniejszym stopniu realizuje
wskazane wytyczne. Nie ma potrzeby powielania i definiowania pojęć prawa
materialnego. Wyznacznikiem pozostaje syntetyczne, a wręcz hasłowe, nawiązanie
do konstrukcji prawa ubezpieczeń społecznych. Dominujące znaczenie posiada
bowiem określenie procesowej konsekwencji zachowania stron postępowania. Na
tym aspekcie koncentrują się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza
to, że rekonstrukcja norm procesowych, w części odwołującej się do pojęć
materialnoprawnych, powinna być dokonywana roztropnie. Wprawdzie również w
tym wypadku zasadnicze znaczenie ma wykładnia językowa, jednak dopuszczalne
jest nawiązanie do kontekstu znaczeniowego wynikającego z przepisów
szczegółowych. Zabieg ten ma zresztą charakter zróżnicowany. Zależy od tego,
czy przepis prawa procesowego nawiązuje do instytucji prawa materialnego
ulokowanej w konkretnym akcie prawnym, czy też odwołuje się do pojęcia
posiadającego szersze spektrum oddziaływania. Wypada przypomnieć, że
niezdolność do pracy w prawie ubezpieczeń społecznych jest terminem
wieloaspektowym. Inaczej rzecz ujmując, odkodowanie znaczenia tego określenia
na gruncie art. 4779
§ 31
k.p.c. wymaga sięgnięcia do przepisów prawa
ubezpieczeń społecznych, gdyż to one wytyczają jego zakres.
Przenosząc uwagę na prawo ubezpieczeń społecznych, należy wpierw
dostrzec, że w art. 4779
§ 31
k.p.c. wektor zależności został wytyczony między
świadczeniem uzależnionym od stwierdzenia niezdolności do pracy lub
niezdolności do samodzielnej egzystencji a trybem postępowania przed organem
rentowym, polegającym na konieczności odwołania się od orzeczenia lekarza
orzecznika do komisji lekarskiej. Zależność ta identyfikuje interpretowane pojęcie.
Wskazuje również, że jego odkodowanie nie jest uwarunkowane aspektem
semantycznym (dosłownym). Decydujące znaczenie ma systematyka badań
lekarskich przed orzecznikiem i komisją. Wyłącznie ten pryzmat pozwala
sprowadzić do wspólnego mianownika pojęcie „niezdolności do pracy i niezdolności
do samodzielnej egzystencji” w rozumieniu art. 4779
§ 31
k.p.c. i w znaczeniu
nadanym mu przez przepisy prawa ubezpieczeń społecznych. Operowanie tą
optyką zmusza do abstrahowania od znaczenia materialnoprawnego „niezdolności
do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji”. Miarodajna jest rola jaką
14
pojęciu temu nadały przepisy związane z wprowadzeniem dwustopniowych badania
lekarskiego w ramach procedowania przed organem rentowym. Oznacza to, że
punktem odniesienia jest segmentowy sposób regulacji zawarty w art. 16 ust. 2
ustawy wypadkowej, który odsyła do art. 14 ust. 1 i ust. 2a-2f ustawy emerytalnej.
Zabieg ten unaocznia, że sprawą o świadczenie z ubezpieczenia społecznego, do
którego prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy lub
niezdolności do samodzielnej egzystencji, w rozumieniu art. 4779
§ 31
k.p.c., jest
zarówno spór o prawo wynikające z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszy
Ubezpieczeń Społecznych, ale również o prawo do świadczenia wymienionego w
art. 16 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i
chorób zawodowych (jednorazowe odszkodowanie). Inaczej rzecz ujmując w
przepisie art. 4779
§ 31
k.p.c. posłużono się terminem „niezdolność do pracy lub
niezdolność do samodzielnej egzystencji”, używanym w art. 14 ustawy emerytalnej.
Uczyniono to ze świadomością, że do tego przepisu odsyłają pozostałe ustawy
regulujące rozmaite świadczenia „z ubezpieczeń społecznych”. Oznacza to, że
omawiany zwrot, przez wskazany łącznik, może być utożsamiany z innymi
okolicznościami, których wspólnym mianownikiem jest konieczność dokonania
oceny z punktu widzenia wiedzy medycznej. Tego rodzaju metodyka legislacyjna, z
jednej strony, zapewnia art. 4779
§ 31
k.p.c. niezbędną elastyczność (wobec
ustawicznych zmian zachodzących w prawie ubezpieczeń społecznych) i zwięzłość
przekazu. Z drugiej zaś strony, uruchomienie reguł pragmatycznych wykładni
językowej umożliwia odkodowanie i zrekonstruowanie znaczenia zwrotu, którym
posłużył się ustawodawca. W ostatecznym rozrachunku zdeprecjonowanie
oddziaływania reguł semantycznych staje się zrozumiałe i usprawiedliwione.
Przewartościowanie oddziaływania dyrektyw interpretacyjnych w ramach wykładni
językowej prowadzi do zwartego i jednoznacznego przekazu, który konweniuje z
argumentami systemowymi i funkcjonalnymi. Zabieg eksplikatywny, nawiązujący do
zespolenia w jeden organizm dwustopniowego badania lekarskiego z procesową
konsekwencją jego niezachowania, stanowi w omawianej nowelizacji
(wprowadzającej równoczesne zmiany do przepisów regulujących postępowanie
przed organem rentowym i sądem) kontekst, który pozwala na jednoznaczne
wyinterpretowanie zakresu oddziaływania komentowanego przepisu. Posłużenie się
15
wykładnią językową, odwołującą się do reguł semantycznych, prowadzi do
znacznie poważniejszych perturbacji. W ocenie Sądu Najwyższego, w tym
konkretnym wypadku dyrektywy preferencji obowiązujące w ramach wykładni
językowej upoważniają do twierdzenia, że art. 4779
§ 31
k.p.c. ma zastosowanie
również do sprawy o jednorazowe odszkodowanie, o którym mowa w art. 11 ust. 1
ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu
wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
Z powyższych względów podjęto uchwałę, jak w sentencji.