Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 315/14
POSTANOWIENIE
Dnia 15 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
SSN Anna Kozłowska (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Strzelczyk
w sprawie z wniosku Powiatu W.
przy uczestnictwie Gminy Miasta W.
o wpis,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 15 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy
od postanowienia Sądu Okręgowego w G.
z dnia 27 września 2013 r.,
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kwotę 120
(sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
2
UZASADNIENIE
Wnioskodawca, Powiat W., wniósł o odłączenie z księgi wieczystej […]
urządzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta W. działki
gruntu nr 60/1 i przyłączenie jej do księgi wieczystej […] prowadzonej dla
nieruchomości stanowiącej własność Powiatu W. Wnioskodawca do wniosku o wpis
dołączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem, wydaną na podstawie art. 12 pkt
11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91,
poz.578 ze zm.) oraz art. 6a ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.– dalej jako u.d.p.), uchwałę nr
XII/128/2000 Rady Powiatu W. z dnia 24 marca 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg
na terenie Powiatu W. do kategorii dróg powiatowych wraz ze stanowiącym jej
załącznik wykazem dróg, wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr 60/1,
z którego wynikało, że jej powierzchnia wynosi 0,0148 ha i jest to teren zabudowy
mieszkaniowej, wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wskazujący usytuowanie
działki nr 60/1 oraz zaświadczenie Zarządu Drogowego z dnia 16 lipca 2012 r.
zaświadczające, że droga powiatowa miejska - ulica R., została zaliczona do
kategorii dróg powiatowych; zostały nadto złożone dokumenty potwierdzające
umocowanie dyrektora Zarządu Drogowego do działania w postępowaniu.
Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r. dokonał
wpisu zgodnie z wnioskiem. Rozpoznając skargę Gminy Miasta W. na orzeczenie
referendarza, Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. utrzymał w
mocy zaskarżony wpis. W ocenie Sądu złożone przez wnioskodawcę dokumenty
wskazywały na nabycie własności działki nr 60/1 przez Powiat W.; o przejściu
prawa własności z dotychczasowego właściciela - Gminy, na rzecz Powiatu,
zdecydowała uchwała Rady Powiatu zaliczająca przebiegającą na działce nr 60/1
drogę do dróg powiatowych. Zgodnie z art. 2a u.d.p. droga powiatowa stanowi
własność powiatu, a powołany przepis stanowi samoistną podstawę prawną dla
wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy wskazał też, że
pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p. jedyną dopuszczalną formą
przenoszenia własności nieruchomościami zajętych pod drogi publiczne jest
zmiana przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.
3
Na skutek apelacji uczestniczki, Sąd Okręgowy w G., postanowieniem z dnia
27 września 2013 r. zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że uchylił
zaskarżony wpis i oddalił wniosek. Sąd Okręgowy wskazał na wynikający z ustawy
o drogach publicznych podział dróg ze względu na ich funkcje w sieci drogowej
oraz zauważył, że zaliczenie danej drogi do konkretnej kategorii związane jest z
legitymowaniem się przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawem
własności do gruntów, po których droga ta przebiega, podkreślił, że nabycie prawa
własności nieruchomości zajętej przez określoną kategorię drogi przez jednostkę
samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa następuje z mocy prawa. Przejście
własności gruntu zajętego pod drogę może nastąpić tylko pomiędzy podmiotami
wymienionymi w art. 2a u.d.p., a więc pomiędzy jednostkami samorządu
terytorialnego lub tymi jednostkami i Skarbem Państwa i następuje wyłącznie w
sytuacji zmiany przynależności drogi do określonej kategorii; taka nieruchomość
trafić może do obrotu powszechnego wyłącznie w razie pozbawienia jej przypisanej
ustawą funkcji. W ocenie Sądu Okręgowego, jakkolwiek skutkiem uchwały o
zaliczeniu dotychczasowych dróg gminnych do kategorii dróg powiatowych jest
pozbawienie dróg gminnych ich statusu to jednocześnie sama tylko uchwała w tym
przedmiocie nie jest wystarczająca. Art. 6a ust. 3 ustawy wymaga bowiem nadto
uchwały o ustaleniu przebiegu drogi powiatowej. Brak takiej uchwały stanowi
przeszkodę do wpisu własności na podstawie art. 6a i 2a u.p.d.
W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego wnioskodawca
zarzucił naruszenie: 1) art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. –
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133,
poz. 872) przez niezastosowanie w sytuacji, gdy ul. R. – dotychczasowa droga
wojewódzka niewymieniona w wykazie, o którym mowa w ust.1 tego przepisu, z
mocy niezastosowanego przepisu stała się drogą powiatową a skarżący na jego
mocy stał się jej właścicielem, 2) art. 2a w związku z art. 6a u.d.p. przez błędną
wykładnię, w konsekwencji czego „Sąd drugiej instancji wadliwie uznał, że nabycie
własności drogi stanowiącej aktualnie ulicę R. – uprzednio będącej niewymienioną
w wykazie z art. 103 ust. 1 drogą wojewódzką, która stała się z mocy tej ustawy
drogą powiatową - wymaga podjęcia przez radę powiatu uchwały o zaliczeniu drogi
do określonej kategorii oraz uchwały o ustaleniu przebiegu tej drogi, a podjęcie tych
4
uchwał powoduje przejście prawa własności drogi”, w sytuacji gdy droga ta stanowi
własność skarżącego bez konieczności spełnienia dodatkowych przesłanek – co
wniosek wieczystoksięgowy czyni uzasadnionym.
We wniosku kasacyjnym skarżący domagał się uchylenia i „zmiany
zaskarżonego postanowienia w całości poprzez utrzymanie wpisu w mocy”, a więc
domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenia apelacji Gminy
Miasta W.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Treść zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu wadliwości
zaskarżonego postanowienia polegającej, zdaniem skarżącego, na pominięciu
przez Sąd drugiej instancji, że jego prawo własności do gruntu, na którym
usytuowana jest droga publiczna, aktualnie ul. R., w przebiegu wynikającym z mapy
ewidencyjnej, wynika wprost z przepisu ustawy, to jest art. 103 ust. 3 ustawy z dnia
13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 - dalej jako p.w.u.r.a.p.). Przy tak
skonstruowanym, wiodącym, zarzucie skargi kasacyjnej nie można oczywiście nie
zauważyć, że wprawdzie postępowanie wieczystoksięgowe jest postępowaniem
sformalizowanym, gdyż zgodnie z art. 6268
§ 2 k.p.c. sąd wieczystoksięgowy,
rozpoznając wniosek o wpis, bada jedynie treść i formę wniosku, treść i formę
dołączonych do wniosku dokumentów oraz treść księgi wieczystej, ale rzeczywiście
nie oznacza to, że wpisu może dokonać tylko wówczas, gdy dane podlegające
wpisowi wynikają z dokumentów, które do wniosku nakazuje dołączyć przepis art.
6262
§ 3 k.p.c., a więc orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, dokumentów z
podpisem notarialnie poświadczonym oraz z decyzji administracyjnych. Jak
przyjmuje się bowiem w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jeżeli z przepisu ustawy
wynika, że nabycie określonego prawa następuje ex lege i nie jest dla jego
powstania potrzebne poświadczenie tego nabycia, wtedy podstawą wpisu do księgi
wieczystej może być sam przepis (tak Sąd Najwyższy: w uchwale z dnia 18
sierpnia 1992 r. III CZP 103/92, w postanowieniach z dnia 24 czerwca 1997 r., II
CKN 216/97, OSNC z 1998 r., nr 1, poz. 7, z dnia 23 maja 2002 r., IV CKN 1092/00,
OSNC z 2003 r., nr 9, poz. 122 i z dnia 10 grudnia 2004 r. III CK 91/04, M. Prawn.
5
2005/2/69 oraz w uchwałach: z dnia 7 października 2009 r., III CZP 69/09, OSNC z
2010 r., nr 4, poz.53, z dnia 9 lipca 1993 r., III CZP 91/93, OSNC z 1994 r., nr 2,
poz. 29 i z dnia 7 maja 2009 r., III CZP 15/09, OSNC z 2010 r., nr 1, poz. 10).
Trafność w tej materii twierdzeń skarżącego nie czyni jednak skargi kasacyjnej
uzasadnioną co najmniej z dwóch, równie istotnych, przyczyn. Pierwsza ma źródło
w kognicji sądu wieczystoksięgowego. Kognicja ta, wynikająca z powołanego wyżej
art. 6268
§ 2 k.p.c., dotyczy w jednakowym stopniu sądu pierwszej instancji jak i
drugiej instancji wyłączając tym samym stosowanie art. 316 k.p.c. Dokonanie
wpisu uwzględniającego wniosek na podstawie dokumentów nie dołączonych do
wniosku o wpis stanowi przekroczenie granic kognicji tego sądu (uchwała siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2009 r., III CZP 80/09, OSNC z 2010
r., nr 6, poz. 84, postanowienie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16
listopada 2011 r., II CSK 538/10, niepubl.), podobnie przekroczeniem granic tej
kognicji byłoby dokonanie wpisu na podstawie przepisu prawa, którego
wnioskodawca nie powołał we wniosku. Tym samym kontrola zaskarżonego
orzeczenia (wpisu) dokonywana przez sąd drugiej instancji na skutek wniesionej
apelacji może być również ograniczona tylko do tego, czy w świetle dokumentów
załączonych do wniosku, a więc i powołanych jako podstawa wpisu przepisów, była
podstawa do dokonania wpisu, zgodnie z wnioskiem. Wnioskodawca we wniosku
nie powołał art. 103 ust. 3 p.w.u.r.a.p. jako podstawy żądanego wpisu prawa
własności, tak więc Sąd drugiej instancji nie stosując go nie mógł przepisu tego
naruszyć. Jakkolwiek Sąd Najwyższy nie jest sądem wieczystoksięgowym nie budzi
wątpliwości, że w postępowaniu ze skargi kasacyjnej wyłączone jest skuteczne
powołanie się na inną, nową, podstawę wpisu.
Powyższe jest już wystarczające dla poczytania we wskazanej części
zarzutów skargi kasacyjnej za nietrafne.
Treść skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że skarżący wie,
iż dołączona do wniosku uchwała nr XII/128/2000 Rady Powiatu W. z dnia 24
marca 2000 r. ma charakter deklaratywny, bo jedynie potwierdza wynikający z art.
103 ust. 1 i 3 p.w.u.r.a.p. skutek w postaci zakwalifikowania ulicy R., poprzednio
drogi wojewódzkiej, do dróg powiatowych. Taka kwalifikacja (z uwagi na funkcje w
sieci drogowej - art. 2 u.d.p.), nie przesądza o własności gruntów, po których ul. R.
6
przebiega. O nabyciu przed dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, własności
gruntów zajętych przez drogi publiczne stanowił art. 51 pkt 2 u.d.p., a
nieuporządkowane do dnia 31 grudnia 1998 r. stany prawne miał uporządkować z
dniem 1 stycznia 1999 r. art. 73 u.p.w.r.a.p. Przepis stanowi o przejściu z mocy
prawa własności gruntów zajętych przez drogi publiczne na własność Skarbu
Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym ust. 3 tego
artykułu wymaga dla wykazania własności decyzji wojewody, o charakterze
deklaratywnym. Jako możliwą podstawę prawną nabycia własności gruntów pod
drogami w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia
30 października 2008 r. II S.A./GI 498/08) wskazuje się nadto art. 60 ust. 1
u.p.w.r.a.p. (również wymagający deklaratywnej decyzji wojewody), a także art. 64
u.p.w.r.a.p.; oba te przepisy stanowią o nabyciu mienia Skarbu Państwa i od
Skarbu Państwa, ale żaden z nich nie dopuszcza możliwości uwłaszczenia powiatu
na gruncie gminy. Jest niewątpliwe, że sam przebieg drogi musi być uwidoczniony
w sposób wymagany ustawą. Art. 6a ust. 3 u.d.p., który odnosi się do kwestii
związania funkcji drogi z konkretną nieruchomością, a więc pozwala stwierdzić
własność, stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje
w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów,
prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. W sprawie
niniejszej przebieg ul. R. (jej fragmentu) został uwidoczniony na wyrysie z mapy
ewidencyjnej i z przebiegiem tej drogi pozostaje w związku zaświadczenie Zarządu
Drogowego, dokumenty te nie są więc dokumentami wymaganymi ustawą. Zarzut
zatem naruszenia art. 6a ust. 3 u.d.p. zawarty w skardze kasacyjnej jest nietrafny.
Nawet jednak zaliczenie ul. R. do dróg powiatowych i ustalenie jej przebiegu
z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 6a u.d.p. nie prowadzi do wniosku, że
jeżeli przez działkę nr 60/1 o powierzchni 0,0148 ha stanowiącą własność Gminy
(prawdopodobnie na podstawie decyzji komunalizacyjnej) przebiega droga
powiatowa, to z tej przyczyny działka ta przechodzi na własność Powiatu, a
podstawę prawną stanowi obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. art. 2a u.d.p. Przy
takim jego rozumieniu przepis ten byłby nie tylko przepisem uwłaszczającym ale
przede wszystkim przepisem wywłaszczającym, i to bez odszkodowania, z czym
zgodzić się nie można. Art. 2a niewątpliwie wskazuje, że nieruchomości zajęte pod
7
drogi są wyłączone z obrotu powszechnego i mogą być tylko własnością podmiotów
publicznoprawnych, w nim wymienionych. W zależności od kategorii drogi może to
być Skarb Państwa, samorządy województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a
u.d.p. nie wynika natomiast, aby samo zaliczenie do kategorii dróg krajowych,
wojewódzkich, powiatowych lub gminnych miało skutkować nabyciem prawa
własności nieruchomości obejmującej tę drogę, podobnie z zaliczenia
nieruchomości do określonej kategorii nie można wywodzić pozbawienia prawa
własności jej dotychczasowego właściciela. Jeśli taki byłby zamiar ustawodawcy,
dałby on temu wyraz, tak jak uczynił to np. w art. 51 pkt 2 u.d.p. w odniesieniu do
gruntów oddanych i zajętych pod drogi publiczne, wybudowanych z udziałem czynu
społecznego i istniejących dniu wejścia w życie tej ustawy, które stały się z tym
dniem z mocy prawa własnością Państwa niezależnie od tego, kto wcześniej był ich
właścicielem. Ponieważ powołany przepis nie przewiduje przejścia z mocy prawa
własności gruntu na rzecz któregokolwiek z pomiotów w nim wymiennych, należy
go zatem wykładać w ten sposób, że od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do
danej kategorii jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg położonych na
nieruchomościach stanowiących już własność właściwego podmiotu. Taki też
pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in.
wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 30 września
2009 r., II SA/Gl 506/09; w Krakowie z dnia 16 września 2008 r., III SA/Kr 267/08; w
Bydgoszczy z dnia 6 marca 2013 r., II SA/Bd 1209/12, a także NSA z dnia 29
lutego 2012 r. II OSK 2441/10).
Zważywszy zatem, że z art. 2a u.d.p. wynika, iż nieruchomości zajęte pod
drogi publiczne mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych w nim
wymienionych, to również przeniesienie własności gruntu zajętego pod drogę
może nastąpić wyłącznie między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p.
Przeniesienie takie może jednak mieć miejsce tylko wówczas gdy następuje zmiana
przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Wraz ze zmianą kategorii
drogi publicznej następuje bowiem ipso iure zmiana właściciela drogi – podstawą
nabycia prawa własności jest wówczas art. 2a u.d.p. Dla zmiany kategorii drogi
ustawa o drogach publicznych wymaga jednak zachowania oznaczonego trybu (por.
art. 10 ust. 3 u.d.p.) i tylko pozbawienie drogi jej kategorii i zaliczenie jej do nowej
8
kategorii (pomijając tryb z art. 10 ust. 5 u.d.p. - por. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 6 września 2005 r. K 46/04, OTK-A 2005/8) można uznać za
uregulowany przez prawo publiczne sposób przenoszenia prawa własności do
nieruchomości zajętych przez drogi pomiędzy podmiotami publicznymi. Tak więc
tylko w takiej sytuacji uchwała o ustaleniu kategorii drogi skutkuje zmianami
własnościowymi. Tryb zmiany kategorii drogi wyklucza nie tylko potrzebę ale
i możliwość dokonywania czynności cywilnoprawnych a więc zawierania umów
przenoszących własność (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października
2008 r. II SA/GI 498/08). W takiej też sytuacji możliwe jest dokonanie wpisu
w księdze wieczystej na podstawie art. 2a u.d.p., przy dołączeniu do wniosku
o wpis uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych oraz
uchwały rady powiatu o pozbawieniu drogi kategorii drogi powiatowej
(lub odwrotnie). Nie można też pomijać, że uchwała o zmianie kategorii drogi
stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U.
z 2013 r., poz. 595), co stwarza wymóg jej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym
województwa (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. II OSK 102/08).
W świetle powyższego, zważywszy, że działka nr 60/1 - jeżeli nawet
faktycznie, wbrew zapisom w rejestrze gruntów, jest usytuowana w pasie
drogowym drogi powiatowej jaką jest ul. R. - nie jest drogę gminną w rozumieniu
art. 7 u.d.p., a uchwale nr XII/128/2000 Rady Powiatu W. z dnia 24 marca 2000 r.
nawet w części dotyczącej działki nr 60/1 nie można było przypisać charakteru
uchwały zmieniającej kategorię drogi, nie powinno budzić wątpliwości, że
uwzględnienie wniosku wieczystoksięgowego na podstawie dołączonych do niego
dokumentów nie było możliwe.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
(w związku z art. 13 § 2 k.p.c.) orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 520 § 3
k.p.c. w związku z § 7 pkt 5 i 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej
9
udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U.
z 2013 r., poz. 490).