Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 8/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 marca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa E.-T. Sp. z o.o. w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej O. P. S.A.
o zmianę umowy,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 marca 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 14 listopada 2013 r.,
uchyla wyrok Sądu Apelacyjnego i przekazuje sprawę temu
Sądowi do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Decyzją z 8 lutego 2011 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(Prezes Urzędu) zmienił umowę o połączeniu sieci Telekomunikacji Polskiej S.A.
2
(obecnie O. P. S.A., zainteresowany) i E.-T. Sp. z o.o. (powód) z 26 czerwca 2003
r. (z późniejszymi zmianami). Zmiana polegała między innymi na nadaniu na mocy
pkt I.1 decyzji Prezesa Urzędu następującego brzmienia § 2 ust. 10 załącznika
technicznego (załącznik nr 3 do umowy): „E.-T. zobowiązuje się przesłać do L.
numer Abonenta wywołującego (A)”.
W uzasadnieniu projektu decyzji przedłożonego do konsultacji na podstawie
art. 15 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes Urzędu wskazał, że podstawową
kwestią uniemożliwiająca stronom zawarcie porozumienia była zaproponowana
przez zainteresowanego zmiana § 2 ust. 10 załącznika technicznego do umowy
poprzez wprowadzenie obowiązku E.-T. do przesyłania do L. numeru abonenta
wywołującego (A). E.-T. wskazała, że brak zgody na zmianę § 2 ust. 10 wynika z
tego, że ze względów technicznych (błędy sygnalizacyjne, różne rodzaje
sygnalizacji abonenckiej i międzycentralowe) mogą występować przypadki
przekazywania numeru A w innej postaci, niż KNA. Dlatego też brak numeru A nie
powinien być traktowany jako numer międzynarodowy, a tym samym połączenie z
tego numeru nie powinno być traktowane jako ruch niedozwolony dla płaskiej
stawki interkonektowej. W uzasadnieniu projektu Prezes Urzędu uznał, że
proponowana przez zainteresowanego zmiana jest niezgodna z treścią SOR,
dlatego nie wprowadził jej do projektu.
W toku postępowania konsultacyjnego uwagi przedłożył zainteresowany.
Wnosząc o zmianę § 2 pkt 10 załącznika technicznego zainteresowany stwierdził,
że jest to kluczowe postanowienie pozwalające prawidłowo rozliczać się
zainteresowanemu z powodem. Postanowienie to jest, w ocenie zainteresowanego,
zgodne z ofertą ramową część II, rozdział 2, pkt 2.7. ustęp 7 „PT będzie przesyłać
do PDU numer abonenta wywołującego (A)”.
W wydanej decyzji Prezes Urzędu uwzględnił wniosek zainteresowanego i
podzielił przedstawioną w nim argumentację. Stwierdził, że zaproponowana przez
zainteresowanego zmiana jest zgodna z modelem współpracy w oparciu o PSI
zawartym w SOR. Zainteresowany zobowiązany jest zawierać umowy o odstępie
telekomunikacyjnym na warunkach nie gorszych, niż określone w SOR. Jeżeli
zgodnie z SOR istnieje bezwzględny obowiązek prezentacji numeru abonenta
inicjującego połączenie do numeru alarmowego oraz istnieją techniczne możliwości
3
jego prezentacji, to możliwości takie istnieją również w przypadku pozostałych
połączeń. Dlatego Prezes Urzędu nie podzielił argumentacji powoda, zgodnie z
którą nie ma on technicznych możliwości przesyłania numeru abonenta
wywołującego (A). Obowiązek przesyłania numeru abonenta wywołującego jest
zawarty w SOR w części II Rozdział 2 pkt 2.7 ustęp 7, zgodnie z którym PT będzie
przesyłać do PDU numer abonenta wywołującego. Ponadto inne rozwiązanie
mogłoby być źródłem nadużyć mających na celu niemożliwość zbadania, czy na
wiązki PSI kierowany jest ruch dozwolony do rozliczeń w oparciu o tę metodę.
Decyzja Prezesa Urzędu została zaskarżona przez powoda, między innymi
ze względu na naruszenie art. 15 Prawa telekomunikacyjnego przez wydanie
decyzji o treści zasadniczo odmiennej niż treść projektu decyzji będącego
przedmiotem postępowania konsultacyjnego bez zapewnienia powodowi
możliwości zajęcia stanowiska w kwestii ostatecznej wersji projektu rozstrzygnięcia.
Prezes Urzędu i zainteresowany wnieśli o oddalenie odwołania.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 17 grudnia 2012 r., uchylił zaskarżoną
decyzję ze względu na naruszenie art. 15 oraz art. 16 ust. 1 i 2 Prawa
telekomunikacyjnego. Sąd Okręgowy w W. miał na względzie, że Prezes Urzędu
nie przeprowadził ponownie postępowania konsultacyjnego z udziałem stron
postępowania głównego w sytuacji, gdy wydał decyzję o treści zasadniczo
odmiennej od projektu decyzji będącego przedmiotem postępowania
konsultacyjnego, uniemożliwiając w ten sposób stronom zajęcie stanowiska
odnośnie ostatecznego projektu rozstrzygnięcia.
Sąd Okręgowy podkreślił, że zasadniczym celem procedury konsultacji treści
decyzji z zainteresowanymi uczestnikami rynku jest umożliwienie im zajęcia
stanowiska odnośnie proponowanego projektu rozstrzygnięcia. Poprzez konsulacie
strony mają sposobność wpływania na ostateczny kształt decyzji tak, aby
uwzględniała ona nie tylko interesy użytkowników , ale również uzasadnione
interesy ekonomiczne stron. Opinia stron nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez
organ regulacji rozstrzygnięcia, którego treść odbiega od pierwotnego projektu i
uwzględnia jedynie część postulatów strony. Prawo telekomunikacyjne nie
przewiduje obowiązku przeprowadzenia ponownych konsultacji w wyniku zmiany
projektu decyzji, jednakże uznano, że powinność ponownego zasięgnięcia opinii
4
stron przez Prezesa Urzędu wynika wprost z celu konsultacji. W tym zakresie Sąd
Okręgowy podzielił stanowisko doktryny, że w przypadku zmiany, szczególnie zaś
zmiany o charakterze istotnym, pierwotnego projektu decyzji poddanego
konsultacjom, Prezes Urzędu nie może wydać ostatecznego rozstrzygnięcia
bezpośrednio po zakończeniu konsultacji, ale powinien ponownie zainicjować
konsultacje między stronami, tak aby mogły one zająć stanowisko odnośnie
wprowadzonych do projektu decyzji zmian. Zgłaszane przez nie uprzednio uwagi,
na etapie pierwotnego postępowania konsultacyjnego, dotyczą bowiem innego
projektu decyzji, który – skutkiem wprowadzenia zmian – nie jest projektem
ostatecznego rozstrzygnięcia. Uniemożliwienie stronom zajęcia stanowiska wobec
nowego, zmienionego projektu decyzji oznaczałoby niezrealizowanie głównego celu
postępowania konsultacyjnego, a mianowicie zebrania stanowisk odnośnie
ostatecznego projektu rozstrzygnięcia.
Sąd Okręgowy uwzględnił, że dokonując porównania pierwotnego brzmienia
projektu decyzji z treścią ostatecznego rozstrzygnięcia, zakres zmian
wprowadzonych do wstępnego projektu jest na tyle istotny, że uzasadnia
stwierdzenie, że nie mamy do czynienia ze zmianami, ale z nowym projektem
ostatecznego rozstrzygnięcia, który nie został poddany pod konsultacje
zainteresowanych stron. W decyzji wprowadzono zaś postanowienie, co do którego
treści istniał między stronami w toku negocjacji spór. Spór ten wskazuje na
znaczenie rozstrzygnięcia tej kwestii dla stron, co z kolei uzasadnia w pełni
ponowne przeprowadzenie konsultacji.
Wyrok Sądu Okręgowego w W. został zaskarżony apelacjami przez Prezesa
Urzędu oraz zainteresowanego. Sąd Apelacyjny wyrokiem z 14 listopada 2013 r.,
zmienił wyrok Sądu Okręgowego w W. w ten sposób, że uchylił tylko punkt I.1.
decyzji Prezesa Urzędu z dnia 8 lutego 2011 r., a w pozostałym zakresie oddalił
obie apelacje.
W ocenie Sądu Apelacyjnego z treści przepisów art. 15 i art. 16 Prawa
telekomunikacyjnego nie wynika obowiązek przeprowadzenia dodatkowej
konsultacji w przypadku wprowadzenia przez Prezesa Urzędu zmian do projektu
decyzji poddanego konsultacjom. Przepis art. 15 Prawa telekomunikacyjnego
jednoznacznie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia postępowania
5
konsultacyjnego w sytuacjach w nim wskazanych, zaś doniosła rola konsultacji
polega na tym, że umożliwiają one realizację zasady przejrzystości działania
organu regulacyjnego i zapewniają możliwość przedstawienia uwag i postulatów
dotyczących proponowanych rozwiązań regulacyjnych. Prezes Urzędu po
przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego może wydać decyzję, której treść
będzie odbiegała od projektu poddanego konsultacjom. Zasadnicze znaczenie ma
jednak ustalenie, czy projekt decyzji poddany procedurze konsultacji zawierał
wszystkie elementy istotne projektowanej decyzji, a zatem czy przedsiębiorcy
telekomunikacyjni w myśl zasady przejrzystości postępowania mieli możliwość
przedstawienia uwag i postulatów odnośnie do wszystkich proponowanych
rozwiązań regulacyjnych. Projekt poddany konsultacjom zawierał jedynie
propozycję nadania nowego brzmienia § 14 Załącznika technicznego (załącznik nr
3 do umowy) ust. 5 w zakresie ustalenie stawek opłat za tzw. niedozwolone
połączenia w zakresie ruchu międzysieciowego rozliczanego ryczałtowo (pkt I.2
decyzji). Zaskarżona decyzja zawiera jeszcze postanowienie o nadaniu nowego
brzmienia § 2 Załącznika technicznego (załącznik nr 3 do umowy) ust. 10, zgodnie
z którym „E.-T. zobowiązuje się przesłać do L. numer abonenta wywołującego (A)”
(pkt I.1. decyzji). Ta zmiana treści załącznika nie była poddana konsultacji, zaś jak
wynika z korespondencji między powodem a zainteresowanym przed wszczęciem
postępowania administracyjnego, była to kwestia sporna między powodem a
zainteresowanym. Pojawienie się w ostatecznym brzmieniu zaskarżonej decyzji
postanowienia, co do którego był spór od początku negocjacji między stornami
przyszłej umowy wskazuje na jego znaczenie dla obu stron. Zakres i waga zmian
wprowadzonych przez Prezesa Urzędu uzasadniała w pełni przeprowadzenie
konsultacji także i co do tej propozycji. Taka zmiana ostatecznej wersji decyzji w
stosunku do jej projektu poddanego konsultacjom jest dopuszczalna, ale nie bez
przeprowadzenia dodatkowych konsultacji z udziałem stron.
W ocenie Sądu drugiej instancji dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nie ma
znaczenia nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego na podstawie ustawy z dnia 16
listopada 2012 r., bowiem zaskarżona decyzja została wydana 8 lutego 2011 r. i
winna spełniać wymogi prawne obowiązujące w dacie jej wydania.
6
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 316 § 1 k.p.c. w związku z
art. 391 § 1 k.p.c. i art. 1 pkt 10 lit a) oraz art. 28 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r.
o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445, dalej
jako ustawa nowelizująca) poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma
znaczenia uchylenie z dniem 21 stycznia 2013 r. art. 15 pkt 3 Prawa
telekomunikacyjnego; 2) art. 15 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu
obowiązującym przed 21 stycznia 2013 r. w związku z art. 16 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że Prezes Urzędu był zobowiązany
przeprowadzić postępowanie konsultacyjne, jeżeli do projektu decyzji, który był już
przedmiotem postępowania konsultacyjnego, wprowadził nowe rozstrzygnięcie w
wyniku uwzględnienia stanowiska konsultacyjnego zainteresowanego.
Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach zastępstwa procesowego. Na rozprawie zainteresowany poparł wnioski
skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu, zaś powód wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu ma uzasadnione podstawy.
Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego dotyczącym postępowania
konsolidacyjnego, w przypadku odstąpienia przez Prezesa Urzędu od pierwotnego
projektu decyzji poddanego procedurze konsolidacji, w pewnych sytuacjach
zasadne może być ponowne przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego
(wyroki Sądu Najwyższego z 2 lutego 2011 r., III SK 18/10 oraz z 12 lutego 2014 r.,
III SK 17/13). Stanowisko to motywowane jest koniecznością zabezpieczenia
realizacji funkcji tego postępowania. Przywołana linia orzecznicza ma zapobiegać
przedkładaniu do konsultacji unijnych projektów rozstrzygnięć regulacyjnych,
których Prezes Urzędu nie zamierzał w rzeczywistości realizować nakładając w
wydawanej decyzji inne obowiązki regulacyjne, bądź wydając decyzję w celu
rozwiązania innych problemów funkcjonowania rynku komunikacji elektronicznej,
7
niż objęte projektem poddanym konsultacjom na podstawie art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego.
Powyższa linia orzecznicza znajduje odpowiednie zastosowanie do
krajowego postępowania konsultacyjnego prowadzonego na podstawie art. 15
Prawa telekomunikacyjnego. Ponowne przeprowadzenie postępowania
konsultacyjnego byłoby zasadne, gdyby okazało się, że Prezes Urzędu wprowadza
do treści decyzji takie rozstrzygnięcia, których regulacja nie była przewidziana w
projekcie poddanym pierwotnym konsultacjom i dotyczy kwestii, co do których
strony postępowania przed Prezesem nie toczyły sporu, zaś wprowadzone zmiany
nie wynikały z uwag zgłoszonych w toku przeprowadzonych konsultacji. Jednakże,
nie każda zmiana rozstrzygnięcia sprawy względem projektu rozstrzygnięcia
przedłożonego do konsultacji uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzenia
postępowania konsultacyjnego.
Zdaniem Sądu Najwyższego, gdy strony w toku postępowania w sprawie
wydania decyzji zmieniającej łączącą je umowę, zajmowały rozbieżne stanowiska w
kwestii sposobu uregulowania konkretnego obowiązku, zaś w wyniku
przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego organ regulacji komunikacji
elektronicznej zmodyfikował projekt rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający
stanowisko tylko jednej ze stron postępowania (uczestniczącej jednocześnie w
konsultacjach), funkcje postępowanie konsultacyjnego zostały zabezpieczone. Nie
zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzania postępowania konsultacyjnego,
choćby z udziałem tylko samych stron postępowania. Nie zachodzi także potrzeba
zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, skoro stanowisko
odnośnie określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy wyraziły już w toku
postępowania, a odmiennego poglądu nie zgłosiły w toku postępowania
konsultacyjnego. Aczkolwiek reguły dobrej administracji przemawiałyby za tym, by
Prezes Urzędu zapewnił stronom postępowania administracyjnego możliwość
ustosunkowania się do projektu decyzji zmienionego w wyniku postępowania
konsultacyjnego, to jednak uchybienie temu postulatowi, mającemu oparcie w
zasadzie wyrażonej w art. 10 k.p.a. nie należy do tej kategorii uchybień
proceduralnych, których stwierdzenie w toku postępowania z odwołania od decyzji
organu regulacyjnego uzasadnia jej uchylenie.
8
Uwzględniając zarzut naruszenia art. 15 Prawa telekomunikacyjnego w
niniejszej sprawie Sąd Najwyższy miał na względzie, że wprowadzone przez
Prezesa Urzędu do umowy postanowienie zawarte w pkt I.1. decyzji Prezesa
Urzędu stanowiło przedmiot negocjacji na wniosek zainteresowanego. Powód nie
wyrażał zgody na wprowadzenie tego postanowienia do umowy zarówno w toku
negocjacji, jak i w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego
postępowania konsultacyjne. Projekt decyzji poddany konsultacjom nie obejmował
postanowienia objętego pkt I.1. decyzji. W stanowisku konsultacyjnym
zainteresowany wskazał, że postanowienie o którym mowa w pkt I.1. decyzji
powinno być uwzględnione w treści rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu. Z powyższego
wynika, że poddając projekt rozstrzygnięcia pod konsultacje Prezes Urzędu nie
przewidywał konieczności uregulowania kwestii unormowanej ostatecznie w pkt I.1.
decyzji, choć była to kwestia sporna między stronami i podnoszono to w toku
postępowania administracyjnego poprzedzającego postępowania konsultacyjne.
Stosowną zmianę Prezes Urzędu wprowadził w wyniku postępowania
konsultacyjnego, po uwzględnieniu uwag zainteresowanego, lecz bez stanowiska
(wyrażonego w toku postępowania konsultacyjnego) powoda co do celowości
wprowadzenia takiego uregulowania do umowy powoda z zainteresowanym.
Stosując do tych ustaleń wyrażone wcześniej zapatrywania co do sytuacji, w
których wskazane byłoby przeprowadzenie ponownych konsultacji, zarzut
naruszenia art. 15 Prawa telekomunikacyjnego przez Sąd drugiej instancji jest
zasadny. Prezes Urzędu zmienił decyzję względem projektu poddanego
konsultacjom, jednakże uczynił to w reakcji na postępowanie konsultacyjne. W
wydanej decyzji wprowadził rozstrzygnięcie, które nie było przewidziane w projekcie
poddanym konsultacjom ale było to rozstrzygnięcie wprowadzone w wyniku
postępowania konsultacyjnego, wskutek akceptacji zgłoszonych przez
zainteresowanego uwag, przy czym uwagi te dotyczyły kwestii spornej między
stronami postępowania na etapie poprzedzającym konsultacje.
Sąd Najwyższy nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 316 § 1
k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 1 pkt 10 lit a) oraz art. 28 ustawy z dnia
16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne.
9
Na mocy art. 1 pkt 10 lit. a) ustawy nowelizującej zniesiono obowiązek
przeprowadzania postępowania konsultacyjnego w sprawach spornych. W
przepisach przejściowych ustawy nowelizującej brak rozwiązania dotyczącego
dalszego stosowania przepisów dotychczasowych do postępowań w toku. Przepis
art. 15 Prawa telekomunikacyjnego jest przepisem adresowanym do Prezesa
Urzędu. Określa sposób, w jaki procedować ma Prezes Urzędu. Jest to przepis
dotyczący procedury toczącej się przed Prezesem Urzędu. Dlatego zmiana
wprowadzona ustawą nowelizującą, w braku odmiennych unormowań w przepisach
przejściowych, ma znaczenie tylko dla postępowań administracyjnych będących w
toku w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej. Uchylenie obowiązku
prowadzenia postępowania konsultacyjnego na etapie rozpoznawania sprawy
przez Sąd nie ma znaczenia dla możliwości oceny zarzutu naruszenia art. 15
Prawa telekomunikacyjnego i możliwości uchylenia decyzji Prezesa Urzędu w
przypadku stwierdzenia uchybienia wymogom dotyczącym postępowania
konsultacyjnego. Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu inicjuje spór, który dotyczy
tego, czy organ prawidłowo działał proceduralnie i materialnie, co oznacza, że w
zakresie dotyczącym postępowania konsultacyjnego należy uwzględnić jedynie
stan prawny na dzień wydania decyzji, bo o rozstrzygnięcie sporu o „takim stanie
rzeczy” wnoszono w odwołaniu (wyrok Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r., III
SK 76/13). Odstępstwa od tej zasady, dopuszczalne w zakresie wskazanym w
uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 4 marca 2014 r., III SK 35/14, nie
znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.