Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 1/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 kwietnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Halina Kiryło (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie ze skargi Ministra Zdrowia
na uchwałę Nr […] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia 8 września
2014 r. w sprawie wydania opinii o osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji
kierownika apteki,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 16 kwietnia 2015 r.,
uchyla zaskarżoną uchwałę.
UZASADNIENIE
Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. podjęło w dniu 23 lipca 2013 r.
uchwałę nr […] w sprawie wydania opinii osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji
kierownika apteki (dalej jako uchwała). Jako podstawę wymienionej uchwały
Prezydium powołało art. 217 k.p.a., art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o
izbach aptekarskich (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.) w
związku z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne
2
(jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). W sentencji uchwały
Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej negatywnie zaopiniowało kandydaturę
mgr farmacji M. S. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej pod nazwą M.,
mieszczącej się w O. przy ulicy H.
Minister Zdrowia zaskarżył uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej
w B. z dnia 8 września 2014 r. w sprawie wydania opinii o osobie ubiegającej się o
pełnienie funkcji kierownika apteki w całości.
Skarżonej uchwale Minister Zdrowia zarzucił naruszenie:
1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o
izbach aptekarskich (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.) oraz art. 88
ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz.U. z
2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) - przez negatywne zaopiniowanie kandydatury mgr
farm. M. S. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej pod nazwą „M.”,
mieszczącej się w O. przy ul. H. i odmowę wydania zaświadczenia
potwierdzającego dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki, pomimo
spełnienia przez farmaceutę warunków formalnych oraz jednoczesnego braku
zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i
kwalifikacji skarżącego, a także pomimo braku występowania negatywnych
przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego,
aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby
wątpliwości organu samorządowego, co do postawy farmaceuty z punktu widzenia
zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty;
2) art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z
art. 94a ust. 2 oraz art. 99 ust. 4a ustawy - Prawo farmaceutyczne przez uznanie,
że apteka, w której mgr farm. M. S. miała objąć funkcję kierownika, łamie zakaz
reklamy wynikający z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, a sprawowanie
funkcji kierownika apteki noszącej w swej nazwie cechy zabronionej reklamy nie
pozwala na udzielenie rękojmi należytego sprawowania funkcji kierownika apteki.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty Minister Zdrowia wniósł o
uchylenie skarżonej uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. jako
niezgodnej z prawem.
3
W ocenie skarżącego, Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B.,
wydając skarżoną uchwałę, naruszyło przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1
ustawy o izbach aptekarskich, które ustanawiają zasadę domniemania dawania
rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego
prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne określone w art. 88
ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Organ samorządu aptekarskiego
bezzasadnie odmówił wydania zaświadczenia i negatywnie zaopiniował
kandydaturę mgr farm. M. S. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej,
pomimo że spełniała ona warunki formalne oraz brak było zastrzeżeń organów
samorządowych do poziomu jej wiedzy merytorycznej i posiadanych kwalifikacji.
Zdaniem skarżącego, przyjęty tok rozumowania należy uznać za błędny tym
bardziej, że organ samorządu aptekarskiego, wydając skarżoną uchwałę, nie miał
żadnych zastrzeżeń do poziomu wiedzy merytorycznej farmaceutki i jej kwalifikacji
zawodowych.
Skarżący wywodził, że ustawa o izbach aptekarskich wprowadziła pojęcie
rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty jako warunek przyznania
prawa do wykonywania zawodu (art. 4 ust. 1 pkt 4). Ponieważ kwestia uzyskania
możliwości sprawowania funkcji kierownika apteki jest wtórna względem ww.
rękojmi ocenianej na etapie uzyskiwania prawa wykonywania zawodu, w przypadku
w którym osoba nabyła już to prawo, a ponadto legitymuje się stażem pracy
umożliwiającym jej pełnienie funkcji kierownika apteki, w świetle przepisów
ustawowych brak jest podstaw, aby pozbawić ją takiej możliwości w oparciu jedynie
o kryterium etyczne. Dopiero prawomocny wyrok sądu dyscyplinarnego mógłby
stanowić podstawę do uznania, że dana osoba nie daje rękojmi należytego
prowadzenia apteki. Tymczasem w odniesieniu do mgr farm. M. S. nie zachodziły
negatywne przesłanki, potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu
powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które
uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy farmaceuty z
punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty.
W ocenie skarżącego, przepis art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, w
związku z art. 99 ust. 4a ustawy - Prawo farmaceutyczne nie uprawnia organu
okręgowej izby aptekarskiej do podjęcia uchwały o treści, której dotyczy skarga.
4
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Izba Aptekarska w B. stwierdziła, że
zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Podniosła przy tym, że zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy prawo
farmaceutyczne kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w
ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w
aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej.
Zgodnie z art. 99 ust. 4a. Ustawy - Prawo farmaceutyczne podmiot prowadzący
aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o
której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki.
Inspektor farmaceutyczny sam ocenia kompetencje kandydata na kierownika i
opinia izby aptekarskiej dotycząca kandydata na kierownika apteki nie jest dla
inspektora wiążąca.
Izba wyraziła pogląd, że nie ulega wątpliwości, iż w katalogu kompetencji
samorządu aptekarskiego znajdują się obowiązki sprawowania pieczy nad
właściwym doborem osób pretendujących do sprawowania funkcji kierownika apteki
ogólnodostępnej, który powinien być osobą szczególnego zaufania społecznego.
W odpowiedzi na skargę zauważono też, że prawidłowe kierowanie apteką
przez farmaceutę jest związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i
standardów, w szczególności wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. -
Prawo Farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w
ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu (art. 7 ust.
1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich) mieści się
czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty
był wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym z ustawowym zakazem
reklamy.
Zdaniem Izby, w zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5,
mieści się również nieudzielenie rękojmi należytego wykonywania funkcji
kierownika farmaceucie, który decyduje się na objęcie takiej funkcji w aptece, która
w swej nazwie zawiera element reklamy zakazanej art. 94a ustawy - Prawo
farmaceutyczne. Ustawodawca zakazał w art. 94a reklamy aptek. W kompetencję
do egzekwowania tego zakazu wyposażył w szczególności organu nadzoru
farmaceutycznego. Organy te dysponują dość ograniczonymi pod względem
5
skuteczności sankcjami administracyjnymi, bądź nie wykorzystują ich w pełni
pozwalając na funkcjonowanie apteki pod nazwą zawierającą reklamę.
Jednocześnie organy inspekcji farmaceutycznej bezpodstawnie odmawiają
organom samorządu aptekarskiego legitymacji czynnej w inicjowaniu postępowań
administracyjnych ukierunkowanych na zapewnienie przestrzegania zakazu
reklamy przez wszystkie podmioty prowadzące apteki. Organy samorządu
aptekarskiego mają ustawowo przewidzianą kompetencję do współdziałania z
organami administracji publicznej. W sytuacji, gdy organy te podejmują tego
rodzaju działania - spotykają się z decyzjami odmawiającymi wszczęcia
postępowania. Gdy zaś starają się, w ramach ustawowej kompetencji do
współdziałania z właściwymi organami administracji, wspierać działalność nadzoru
farmaceutycznego przy wykorzystaniu możliwości oddziaływania na zrzeszonych w
nich farmaceutach, ich działania podważane są przez Ministra Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę wyrażono ponadto pogląd, że w rozpoznawanej
sprawie zasadnicze i decydujące znaczenie ma fakt, że farmaceuta miałby
kierować apteką zawierającą w swej nazwie cechy reklamy, co narusza przepis art.
94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, co uzasadnia wątpliwości organu
samorządowego co do postawy farmaceuty z punktu widzenia zasad etyki,
zwłaszcza art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej
przyjętego uchwałą nr VI/25/2012 VI. Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22
stycznia 2012 r., zgodnie z którym „Aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich
usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji
niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami”.
Wbrew stanowisku Ministra art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich
prawo wykonywania zawodu farmaceuty (...) przyznaje okręgowa rada aptekarska
właściwa ze względu na zamierzone miejsce wykonywania zawodu farmaceuty, a w
odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej - Naczelna
Rada Aptekarska, w przypadku gdy osoba ta m.in. wykazuje nienaganną postawę
etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego
wykonywania zawodu farmaceuty, w szczególności nie była prawomocnie skazana
za umyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu. Wskazać należy, że przy
udzielaniu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty ma znaczenie
6
nie tylko prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne przeciwko zdrowiu i
życiu. Ustawodawca wskazał jedynie jeden z przykładów. Użycie bowiem
wyrażenia „w szczególności” wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty.
Izba wyraziła również pogląd, że etyka zawodowa nakazuje farmaceucie
przestrzegać zakazu reklamy i nie podejmować pracy w aptece, która taki zakaz
łamie, a tym bardziej kierować nią, z góry godząc się na łamanie art. 94a ustawy -
Prawo Farmaceutyczne. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy, zdaniem Izby,
prawidłowy jest tok rozumowania, że farmaceuta nie może dawać rękojmi
należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy podejmuje się pracy jako kierownik
w aptece, która w swej nazwie nosi znamiona zakazanej reklamy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w
niej argumenty zasługują na aprobatę.
W myśl art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, kierownikiem apteki
może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż
pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada
specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Natomiast, zgodnie z art. 99 ust. 4a,
podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za
prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego
prowadzenia apteki.
Uwzględniając powołane regulacje Sąd Najwyższy zgadza się więc z tokiem
rozumowania przedstawionym przez Izbę w odpowiedzi na skargę w tym zakresie,
w którym podnosi ona, że czym innym jest rękojmia wymagana do uzyskania prawa
wykonywania zawodu farmaceuty wynikająca z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach
aptekarskich, a o innego rodzaju rękojmi jest mowa w art. 99 ust. 4a ustawy Prawo
farmaceutyczne w odniesieniu do kierownika apteki. Wynika to bowiem już tylko z
porównania brzmienia obu powołanych przepisów i oznacza, że prawo
wykonywania zawodu farmaceuty, którego niezbędną przesłanką jest, między
innymi, dawanie swym dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego
wykonywania tego zawodu, nie uzasadnia automatycznie prawa do kierowania
7
apteką, do czego, poza spełnieniem kryteriów formalnych określonych w art. 88 ust.
1 i 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne (a więc także kryterium wymienionego w
art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich), niezbędne jest także dawanie
rękojmi należytego prowadzenia apteki. Dlatego za nieusprawiedliwiony Sąd
Najwyższy uznaje sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w
związku z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy –
Prawo farmaceutyczne.
Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi, Sąd Najwyższy wstępnie
uważa za niezbędne przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach
aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i
nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z
dnia 12 lutego 2014 r., III ZS 14/13, w ramach realizacji tego zadania Rada jako
organ samorządu aptekarskiego może podejmować różnego rodzaju działania
służące w szczególności zapewnieniu tego, aby jej członkowie wykonywali zawód
zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami. Podczas gdy
„sprawowanie pieczy” wskazuje na czuwanie nad respektowaniem prawa przez
farmaceutów, chociażby przez informowanie ich o stanowisku organów państwa lub
orzeczeniach sądowych i ich potencjalnych konsekwencjach dla członków
samorządu aptekarskiego, „sprawowanie nadzoru” upoważnia do występowania do
członków o udzielanie informacji pozwalających Radzie na weryfikowanie zasad
wykonywania zawodu. Z ogólnie pojmowanej instytucji nadzoru wynika także, że
organ nadzorujący (organ samorządu zawodowego) nie tylko może obserwować i
oceniać działalność farmaceutów, ale także może wydawać polecenia zmiany
sposobu działania podmiotu nadzorowanego. Tym samym, art. 7 ust. 1 pkt 5
ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do
podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane
postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji
zawodowej.
W przekonaniu Sądu Najwyższego, z treści art. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o
izbach nie można jednak wywieść uprawnienia do podjęcia zaskarżonej w
niniejszym postępowaniu uchwały. Prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę
jest co prawda związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i
8
standardów, w szczególności wynikających z ustawy - Prawo farmaceutyczne, w
tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania
pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5) mieści się
czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty
był wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym z ustawowym zakazem
reklamy. W ramach art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach mieści się także niewątpliwie
występowanie z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru
farmaceutycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2013 r., VISA/Wa
700/13). Podstawa ta obejmuje także poinformowanie członków samorządu
zawodowego aptekarzy o zamiarze skierowania do OROZ zawiadomień w
przypadku powzięcia przez Radę podejrzenia naruszenia zasad etyki zawodowej, w
szczególności zaś w przypadku uznania, że nazwa apteki zawiera w swojej treści
zakazaną reklamę.
Sąd Najwyższy zauważa również, że zgodnie z orzecznictwem sądów
administracyjnych, pojęcie reklamy należy interpretować szeroko i jest nią każdego
rodzaju informacja, której celem jest zachęta do nabycia oferowanych przez aptekę
towarów i która w taki sposób jest odbierana przez klientów (por. np. wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2015 r., II GSK 54/14; z dnia
20 stycznia 2015 r., II GSK 1718/13 oraz z dnia 24 września 2014 r., II GSK
1102/13). Nie przesądzając jednak, czy w istocie nazwa apteki M., zawierała w
sobie element reklamy, Sąd Najwyższy stwierdza, że funkcjonowała ona na rynku
legalnie (wniosek będący przedmiotem opinii Prezydium Okręgowej Rady
Aptekarskiej w B. dotyczył zmiany kierownika apteki) i z takiego założenia miała
również pełne prawo wyjść kandydatka na jej kierownika, która była wszak jedynie
„petentem” starającym się o pracę na stanowisku odpowiadającym jej
kwalifikacjom. W tej sytuacji nie jest dla Sądu Najwyższego zrozumiałe, czy
Okręgowa Rada Aptekarska oczekiwała od kandydatki na kierownika działającej
zgodnie z prawem apteki spowodowania zmiany nazwy, do czego przecież w
oczywisty sposób nie była ona uprawniona. Zdaniem Sądu Najwyższego,
Samorząd przerzucił zatem negatywne konsekwencje na osobę, która nie ponosi i
nie może ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności za zarzuty odnoszące się do
nazwy apteki (określonej przez podmioty prowadzące aptekę), gdyż określenie
9
nazwy apteki nie należy do jej kompetencji i uprawnień, zarówno jako kierownika
apteki, jak i w szczególności jako kandydatki na jej kierownika. Na marginesie Sąd
Najwyższy zauważa też, że uchwała o przedmiotowej treści może wywołać szereg
niezasłużonych negatywnych konsekwencji zawodowych dla M. S. na przyszłość.
Za całkowicie nietrafiony w kontekście zaskarżonej uchwały Sąd Najwyższy uznaje
również wywód odnoszący się do problemów samorządu aptekarskiego
związanych z inicjowaniem postępowań administracyjnych ukierunkowanych na
zapewnienie przestrzegania zakazu reklamy przez wszystkie podmioty prowadzące
apteki, gdyż odpowiedzialność za tego rodzaju trudności nie może zostać
przerzucona na osobę, która w pełni legalnie aplikuje o pracę adekwatną do swoich
kwalifikacji, w legalnie działającym na rynku podmiocie.
Zdaniem Sądu Najwyższego, z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach
aptekarskich nie wynika także upoważnienie dla Okręgowej Izby Aptekarskiej do
kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem. Powoduje to, że
zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego można już mówić o ugruntowanej linii
orzeczniczej, zgodnie z którą podejmowanie przez organy samorządu zawodowego
uchwał wskazujących, jakiego rodzaju zachowania członków samorządu są w
ocenie tego organu sprzeczne z przyjętymi dla danego zawodu zasadami etyki,
stanowi naruszenie kompetencji tego organu, któremu prawodawca przyznał
uprawnienie do opracowania i uchwalenia takich zasad. Przykładowo, w wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2012 r., III ZS 8/12 za sprzeczną z prawem
uznano uchwałę, na mocy której postanowiono, że informacje teleadresowe w
systemie elektronicznym zamieszczane indywidualnie przez notariuszy poprzez
zawieranie umów z portalami internetowymi uznawane będą za autoreklamę,
stanowiącą nieuczciwą konkurencję w rozumieniu § 27 Kodeksu Etyki Zawodowej
Notariusza (por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., III ZS
4/09). Uprawnienie do określenia rodzajów deliktów dyscyplinarnych członków
samorządu zawodowego przysługują tylko i wyłącznie organowi wskazanemu przez
ustawodawcę (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03,
OSNP 2004 nr 22, poz. 395; z dnia 13 lipca 2012 r., III ZS 5/12 oraz z dnia 12
lutego 2014 r., III ZS 14/13, LEX nr 1438737 i III ZS 15/13, LEX nr 1438738).
10
Zgodnie art. 37 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich opracowanie zasad etyki i
deontologii zawodowej należy natomiast do Krajowego Zjazdu Aptekarzy.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 13
ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.