Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 50/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 23 kwietnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dawid Miąsik (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z powództwa P. Sp. z o.o. w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o ustalenie pozycji na rynku i nałożenie obowiązków regulacyjnych,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 23 kwietnia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 29 stycznia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., zmienił wyrok Sądu
Okręgowego w W. z 18 marca 2013 r., w punkcie I i III w ten sposób, że uchylił
decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) z 29 września
2
2009 r. (decyzja SMP P. 2009) w całości oraz zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz
P. Sp. z o.o. (powód) koszty postępowania oraz rozstrzygnął o kosztach
postępowania apelacyjnego.
Uznając apelację powoda od wyroku Sądu Okręgowego za zasadną, Sąd
drugiej instancji podzielił w pełni ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji ale
dokonał ich odmiennej oceny prawnej. Sąd Apelacyjny uwzględnił zarzut
naruszenia art. 18 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 7 dyrektywy
2002/21 oraz zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez
błędne przyjęcie, że porozumienie organów wymagane tym przepisem zostało
osiągnięte mimo istotnych materialnych i formalnych wad postanowień Prezesa
UOKiK z 8 lipca i 20 sierpnia 2009 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 Prawa telekomunikacyjnego Sąd
Apelacyjny wyjaśnił, że Sąd Okręgowy przyjął, że wykreślenie z sentencji decyzji
obowiązku regulacyjnego polegającego na oferowaniu usług na warunkach
hurtowych w celu ich dalszej odsprzedaży przez innego przedsiębiorcę na rynku
zakańczania połączeń głosowych zgodnym z obszarem ruchomej publicznej sieci
telefonicznej powoda już po otrzymaniu stanowiska Komisji Europejskiej
spowodowane było ustaleniem, że powód nie świadczy takich usług i sam rynek nie
wykazuje zainteresowania taka usługą, co z kolei oznacza, że zniesienie tego
obowiązku nie mogłoby mieć wpływu na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi. Sąd Apelacyjny miał na względzie, że w zaskarżonej decyzji
zrezygnowano z nałożenia obowiązków, które przewidywano w projekcie decyzji
poddanemu konsultacjom uzasadniając to ogólnikowo charakterem rynku oraz
brakiem praktycznej możliwości realizowania niektórych form dostępu na rynku
zakańczania połączeń. Odwołano się także do toczącego się równolegle
postępowania w sprawie wydania decyzji SMP wobec innego przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny zwrócił jednak uwagę, że w aktach
administracyjnych sprawy brak nowych analiz rynkowych sporządzonych po
notyfikacji projektu decyzji Komisji Europejskiej, ani jakichkolwiek danych które
mogłyby być przedmiotem oceny, czy zmiany dokonane w stosunku do projektu
decyzji objętego postępowaniem konsolidacyjnym wynikają jedynie z uwzględnienia
stanowiska Komisji Europejskiej lub uzupełniania analiz rynkowych o kwestie
3
sugerowane przez Komisję Europejską. Sąd orzekający w sprawie z odwołania od
decyzji Prezesa Urzędu nie jest zaś w stanie przeprowadzić postępowania
konsolidacyjnego celem usunięcia uchybienia organu regulacji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego Sąd drugiej instancji wskazał, że na mocy ustawy z dnia 24
kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne i niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 716, ustawa nowelizująca) uchylono dotychczasową treść
art. 25 Prawa telekomunikacyjnego. Przedmiot regulacji objęty poprzednio treścią
art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przeniesiono do art. 25c Prawa
telekomunikacyjnego, zastępując dotychczasowe porozumienie opinią Prezesa
UOKiK. Zmiany wprowadzone ustawą weszły w życie w dniu 6 lipca 2009 r. Zmian
tych nie dostrzegł Prezes Urzędu jak i Prezes UOKiK, ponieważ w postanowieniach
Prezesa UOKiK jak i w decyzji SMP Polkomtel 2009 powołany jest dalej art. 25 ust.
2 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd drugiej instancji uwzględnił także zarzut
powoda, zgodnie z którym postanowienie Prezesa UOKiK z 8 lipca 2009 r.
dotknięte jest wada formalną, ponieważ nie zawiera podpisu z podaniem imienia i
nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a
jedynie nieczytelną parafę. Wada ta jest wadą usuwalną i mogła zostać usunięta w
toku postepowania sądowego poprzez odebranie stosownego wyjaśnienia od
Prezesa UOKiK, jednak wobec opisanych wyżej uchybień merytorycznych tego
postanowienia było to bezprzedmiotowe.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 18 Prawa
telekomunikacyjnego przez uznanie, że Prezes Urzędu powinien dokonywać
ponownej konsolidacji, gdy zmniejszył w projekcie decyzji obowiązki regulacyjne a
ten zmniejszony zakres obowiązków nie miał wpływu na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi oraz art. 25c Prawa telekomunikacyjnego w związku z
art. 13 i art. 18 ustawy nowelizującej poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie
zastosowanie ma art. 25c Prawa telekomunikacyjnego, a nie art. 25 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą
nowelizującą.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
4
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu ma uzasadnione podstawy.
W wyroku Sądu Najwyższego z 5 marca 2015 r., III SK 31/14 rozstrzygnięto,
że w przypadku usunięcia obowiązku regulacyjnego z projektu decyzji poddanego
już procedurze konsolidacji, który to obowiązek choćby pośrednio i potencjalnie nie
wpływa na stosunki handlowe między państwami członkowskimi, Prezes Urzędu
nie ma obowiązku przeprowadzenia ponownego postępowania konsolidacyjnego.
W niniejszej sprawie chodzi o takie sam obowiązek, jak w sprawie III SK 31/14.
Obowiązek ten został zniesiony przez Prezesa Urzędu w związku z usunięciem
analogicznego obowiązku w równolegle toczącym się postępowaniu zakończonym
wyrokiem III SK 31/14 (pkt 17 decyzji Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie). Projekt
decyzji pozbawiony tego obowiązku nie został poddany ponownej konsultacji z
Komisją Europejską. W ocenie Sądu Najwyższego nie narusza to jednak art. 18
Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 7 dyrektywy 2002/21. Obowiązek
przeprowadzenia konsultacji na szczeblu unijnym ciąży na Prezesie Urzędu, gdy
planowany przez niego środek regulacyjny może wpływać na handel między
państwami członkowskimi. Ponieważ w projekcie decyzji SMP przewidziane są
różne obowiązki regulacyjne, zaś już ze względu na samą pozycję rynkową
adresata decyzji, można zakładać, że większość z nich może oddziaływać na
wymianę handlową między państwami członkowskimi, krajowy organ regulacyjny
ma obowiązek uruchomienia konsultacji unijnych nawet gdy tylko jeden z
planowych obowiązków może wpływać na funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
Usunięcie obowiązku regulacyjnego, który choćby pośrednio lub potencjalnie nie
wpływa na handel między państwami członkowskimi już po przeprowadzeniu
postępowania konsolidacyjnego, nie wymaga ponownego przeprowadzenia
konsultacji unijnych. Niezależnie bowiem od tego, czy w decyzji wydanej na
podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 Komisja Europejska odniosła się do
projektowanego obowiązku, bądź czy rezygnacja z tego obowiązku wynikała ze
stanowiska Komisji Europejskiej, obowiązek ten i tak nie podlegał procedurze
konsolidacji. Brak ponownych konsultacji projektu decyzji, z którego usunięto
5
obowiązek regulacyjny nie wpływający na stosunki handlowe między państwami
członkowskimi, nie wypacza w tej sytuacji istoty i funkcji postępowania
konsolidacyjnego, ani nie stanowi próby obejścia wymogów wynikających z art. 18
Prawa telekomunikacyjnego.
Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie, usunięcie z projektu
decyzji takiego obowiązku regulacyjnego jak w niniejszej sprawie po
przeprowadzeniu konsultacji krajowych nie uprawnia do przyjęcia założenia,
zgodnie z którym doszło do naruszenia istoty i funkcji postępowania
konsultacyjnego. Taki skutek proceduralnej niefrasobliwości organu regulacyjnego
można co najwyżej rozważać jedynie w przypadku zniesienia lub modyfikacji treści
obowiązków regulacyjnych, z których korzystają inni uczestnicy rynku
telekomunikacyjnego. Natomiast zniesienie obowiązku regulacyjnego, który z
obiektywnych powodów nie mógł być wykonywany przez przedsiębiorcę o
znaczącej pozycji rynkowej, nie narusza art. 15-16 Prawa telekomunikacyjnego.
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 25c Prawa telekomunikacyjnego w
związku z art. 13 i art. 18 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy
nowelizującej do „spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w
życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe”. Z przepisu tego
wynika zasada dalszego stosowania art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w
brzmieniu obowiązującym przed 6 lipca 2009 r., o ile postępowanie w sprawie
wydania decyzji wszczęto przed tą datą. Postępowanie w niniejszej sprawie
wszczęto w lutym 2009 r. zatem zastosowanie znajduje art. 25 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego w starym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią „decyzje
dotyczące wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na
rynku właściwym lub nałożenia obowiązków regulacyjnych określonych w ustawie
są wydawane przez Prezesa UKE w porozumieniu z Prezesem UOKiK”.
W niniejszej sprawie powód kontestuje fakt porozumienia się przez Prezesa
Urzędu z Prezesem UOKiK w rozumieniu tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie
zajmował się tą kwestią, ponieważ odrzucił odwołanie powoda w zakresie w jakim
obejmowało ono, wraz z zaskarżoną decyzją, postanowienia Prezesa UOKiK
wydane w celu realizacji unormowania z art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Natomiast Sąd drugiej instancji skoncentrował się na wadach postanowienia
6
Prezesa UOKiK wskazując jako podstawową, merytoryczną, wadę powołanie
niewłaściwej podstawy prawnej (art. 25 ust. 2 zamiast art. 25c Prawa
telekomunikacyjnego) oraz jako wadę dodatkową ale usuwalną, brak podpisu z
podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego podpisującego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 206 ust. 2b Prawa
telekomunikacyjnego postanowienia Prezesa UOKiK wydawane w trybie art. 25 ust.
2 Prawa telekomunikacyjnego nie podlegają zaskarżeniu. Zgodnie z poglądami
wyrażonymi w wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 2011 r., III SK 16/09 wyrażenie
w formie postanowienia stanowiska Prezesa UOKiK w sprawie prowadzonej przez
Prezesa UKE stanowi niepodlegający osobnemu zaskarżeniu składnik podstawy
decyzji Prezesa UKE (podobnie wyrok Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2011 r.,
III SK 51/10). Dlatego w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że branie
przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów pod uwagę zachowania warunków
współdziałania Prezesa Urzędu z Prezesem UOKiK w trybie art. 25 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego polega na ustaleniu merytorycznej zgodności decyzji Prezesa
UKE ze stanowiskiem Prezesa UOKiK (wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia
2012 r., III SK 23/11). Dlatego jakiekolwiek wady formalne postanowienia Prezesa
UOKiK, wydawanego w trybie art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, mogłyby
mieć znaczenie, gdyby Sąd Apelacyjny doszedł do wniosku, że nie doszło do
porozumienia między organami wymaganego na podstawie art. 25 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego. Sąd Najwyższy podziela stanowisko Sądu drugiej instancji,
zgodnie z którym brak pieczęci na postanowieniu Prezesa UOKiK z 8 lipca 2009 r.,
wskazującej imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe podpisującego stanowi
wadę usuwalną w przypadku wątpliwości co do złożenia podpisu przez osobę
piastującą w tym dniu stanowisko Prezesa UOKiK. Dokumenty zgromadzone w
aktach postępowania administracyjnego uzasadniają założenie, zgodnie z którym
podpis złożony pod postanowieniem Prezesa UOKiK z 8 lipca 2009 r. jest
podpisem osoby piastującej w tej dacie funkcję Prezesa UOKiK. Z kolei
postanowienie z 20 lipca 2009 r. zostało podpisane „z upoważnienia Prezesa
UOKiK” i opatrzone pieczęcią wskazującą, że podpis został złożony przez
wiceprezesa UOKiK. Mając na względzie niezaskarżalność postanowienia Prezesa
UOKiK wydanego w trybie art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz kierując
7
się funkcjami tego postanowienia, Sąd Najwyższy nie znajduje podstaw do
zastosowania w niniejszej sprawie poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów
administracyjnych co do skutków braku podania imienia i nazwiska oraz stanowiska
służbowego osoby podpisującej postanowienie.
Sąd Najwyższy nie uznaje także za wadliwe postanowienia z 20 lipca 2009 r.
o zmianie postanowienia z 8 lipca 2009 r. Podtrzymując poglądy wyrażone w
wyroku z 3 października 2013 r., III SK 67/12 Sąd Najwyższy stwierdza, że w
postanowieniu z 20 lipca 2009 r. Prezes UOKiK odniósł się do opisanych powyżej
zmian w zakresie obowiązków regulacyjnych, jakie Prezes Urzędu wprowadził w
stosunku do pierwotnego projektu decyzji po zakończeniu konsultacji krajowych i
unijnych oraz po wydaniu postanowienia Prezesa UOKiK z 8 lipca 2009 r. Treść
postanowienia Prezesa UOKiK z 20 lipca 2009 r. wraz z treścią postanowienia
Prezesa UOKiK z 8 lipca 2009 r., po zestawieniu z treścią wydanej decyzji,
uzasadniają w ocenie Sądu Najwyższego konkluzję, że wymóg podjęcia decyzji w
porozumieniu Prezesa Urzędu z Prezesem UOKiK został dochowany.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.