Pełny tekst orzeczenia

O R Z E C Z E N I E
z dnia 14 marca 1995 r.
Sygn. akt K. 13/94

Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Andrzej Zoll
Sędziowie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan Jaworski
Krzysztof Kolasiński (sprawozdawca)
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński
Błażej Wierzbowski
Janina Zakrzewska

Protokolant: Barbara Jagas

po rozpoznaniu w dniu 14 marca 1995 r. na rozprawie w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz..U. Nr 84, poz. 426) sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Finansów, Krajowej Rady Sądownictwa oraz Prokuratora Generalnego o zbadanie:
– zgodności ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, z art. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
– zgodności artykułów 14 i 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, z art. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

o r z e k a:
1. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw jest zgodna z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

2. Artykuł 14 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim zmienia art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48) i art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie w jakim zmienia art. 71 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25, Nr 77, poz. 355 i Nr 91, poz. 421) są zgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt 1.

U z a s a d n i e n i e
I.
1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej działając na podstawie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawcza Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), zwanej dalej: (Małą Konstytucją) – przed podpisaniem ustawy – zwrócił się dnia 30 grudnia 1994 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej..., z art. 1 i 3 Małej Konstytucji.
W uzasadnieniu Wnioskodawca podniósł, że ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24 z późn.zm.) przewidywała, że wielkość tych środków będzie ustalana z uwzględnieniem normatywnego wskaźnika wynagrodzeń, określającego proporcję między przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej a przeciętnym wynagrodzeniem w sferze produkcji materialnej. Osiągnięcie docelowego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej, który miał być nie niższy niż 106% przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej miało nastąpić najpóźniej do końca 1992 r. Jednakże z przyczyn powszechnie znanych – jak pisze Wnioskodawca – z dniem 1 lipca 1991 r. zastosowanie tych zasad zostało zawieszone. Na podstawie stosownych ustaw uchwalanych w latach 1991-1993 stan zawieszenia zasad waloryzacyjnych utrzymywano do końca 1994 r., uzasadniając to brakiem środków na podwyższenie poziomu wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Począwszy od 1991 r. parlament i rząd co roku zapewniały pracowników sfery budżetowej, że zawieszenie zasad waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej ma charakter przejściowy, oraz że indeksacja wynagrodzeń będzie przywrócona po wyjściu gospodarki z recesji i uzyskaniu wzrostu dochodu narodowego. Jest faktem powszechnie znanym – podkreśla dalej Wnioskodawca – że w ostatnich dwóch latach warunek ten jest spełniany, a mimo tego ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. nie przywraca zawieszonej indeksacji, przeciwnie zrywa całkowicie z zasadą kształtowania wynagrodzeń z sferze budżetowej w powiązaniu z płacami w sektorze przedsiębiorstw. Zasada ta została zastąpiona trybem negocjacyjnym nie przewidującym obligatoryjnego porównania wynagrodzeń w sferze budżetowej z wynagrodzeniami w sektorze przedsiębiorstw. W tej sytuacji pracownicy sfery budżetowej mogą być przez to trwale pozbawieni udziału w efektach wzrostu gospodarczego bądź ich udział będzie niewspółmiernie mały w porównaniu z ogólnym wzrostem dochodów ludności, co stanowi swoistą dyskryminację tej grupy zawodowo-społecznej.
Wnioskodawca powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w tym na sprawę K.15/91, w której występowała niemal tożsamość przedmiotu zaskarżenia, i w której Trybunał uznał, że odejście od indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej w 1991 r. stanowiło naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, stwierdził że zakwestionowana ustawa narusza:
– konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych) przez definitywne zniesienie ustawowych gwarancji określonego udziału wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej w przyroście dochodu narodowego (negację zasady normatywnej partycypacji w konsumpcji dochodu narodowego przypadającego do podziału),
– zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (niedotrzymanie ustawowych zapewnień o przywróceniu indeksacji wynagrodzeń po uzyskaniu wzrostu dochodu narodowego,
– konstytucyjną zasadę praworządności (art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych) polegającą na obowiązku przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej przez każdy organ państwa, w tym także przez Sejm, którego obowiązkiem jest takie stanowienie prawa, aby nie naruszało ono zasady sprawiedliwości społecznej, tzn. aby pozostawało w zgodności z konstytucją.
Ponadto Wnioskodawca, uwzględniając pisemną prośbę Krajowej Rady Sądownictwa wnosi o zbadanie zgodności artykułów 14 i 15 kwestionowanej ustawy traktujących o sposobie kształtowania wynagrodzeń sędziów Sądu Najwyższego i sądów powszechnych z art. 1 Małej Konstytucji – stosownie do zarzutów podniesionych w załączonej do wniosku uchwale Krajowej Radzie Sądownictwa Nr 51/94/II z dnia 14 grudnia 1994 r. oraz wnosi o wysłuchanie na rozprawie stanowiska Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa.
W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 1995 r. Wnioskodawca dodatkowo podniósł, że już po wniesieniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego zaistniały nowe okoliczności i fakty, a mianowicie; że w dniach 30 grudnia 1994 r. i 3 stycznia 1995 r. zostało zawarte Porozumienie Trójstronnej Komisji d/s Społeczno-Gospodarczych, które dotyczy kształtowania wynagrodzeń w sferze budżetowej w 1995 r.; oraz że kwestionowana ustawa nie weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a tym samym od tej daty obowiązują przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej. W sytuacji gdyby kwestionowana ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. weszła w życie to ewidentnie będzie działała wstecz, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jest niedopuszczalne.
Wnioskodawca wnosi o wzięcie tych okoliczności pod uwagę oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Porozumienia Trójstronnej Komisji a także o ewentualne wysłuchanie w tej sprawie sygnatariuszy Porozumienia.

2. Sejm RP w swoim pisemnym stanowisku stwierdził, że przepisy kwestionowanej ustawy nie naruszają art. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu tej tezy Sejm RP podniósł, że intencją ustawodawcy przy uchwalaniu nowej ustawy było odejście od automatyzmu waloryzacji wynikających z ustawy z 1989 r. i przejście na tzw. negocjacyjny system w ustalaniu wynagrodzeń. Do dokonania takiej zmiany ustawodawca miał prawo, jak również do dokonania odmiennej oceny stanu finansów państwa, niż to wynika z wniosku Prezydenta RP.
Dokonując zmiany systemu kształtowania wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej ustawodawca uwzględnił zasadnicze przemiany w systemie gospodarczym. W roku 1994 już ponad połowa zatrudnionych w sektorze przedsiębiorstw była pracownikami podmiotów niepaństwowych. Ponadto w tym samym roku zostały ostatecznie zniesione formy administracyjnej kontroli wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw i wprowadzone analogiczne, jak w przypadku kwestionowanej ustawy, tzn. zasady negocjacyjnego kształtowaniu przyrostu wynagrodzeń.
Za nieuzasadnione uznał Sejm RP kwestionowanie przyjętego w nowej ustawie sposobu kształtowania wynagrodzeń sędziów. Uważa, że chybione są zarzuty o uzależnieniu wynagrodzeń sędziów od decyzji rządu. Działania rządu w zakresie tworzenia budżetu państwa sprowadzają się do przedstawienia jego projektu Parlamentowi, który podejmuje ostateczne decyzje w tej sprawie. Zgodnie z art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy wynagrodzenia sędziów określa Prezydent RP.

3. W nadesłanym pisemnym stanowisku Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy kwestionowanej ustawy nie są niezgodne z art. 1 i 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny zauważył, że wniosek Prezydenta RP o profilaktyczne zbadanie konstytucyjności ustawy został złożony po wcześniejszym wyczerpaniu jej ponownej analizy przez Sejm w trybie określonym w art. 18 ust. 3 Małej Konstytucji. Weto Prezydenta RP Sejm odrzucił kwalifikowaną większością głosów a motywem decyzji większości parlamentarnej było poparcie intencji rządu przerwania automatyzmu waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, z której dotychczas żaden rząd nie był w stanie wywiązać się ze względu na niekorzystny stan finansów państwa oraz z uwagi na zachodzące zmiany strukturalne w sektorze przedsiębiorstw. W demokratycznym państwie prawnym decydujące znaczenie na sposób unormowań prawnych ma wola prawodawcza większości parlamentarnej, mieszcząca się w ramach konstytucyjnego porządku prawnego. Prokurator Generalny powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że równowaga budżetowa państwa stanowi wartość konstytucyjną, oraz że ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej pochodzi z innej formacji ustrojowej i wydaje się, że nie odpowiada ona w pełni rozumieniu aksjologii zasady sprawiedliwości społecznej, wprowadzonej do przepisów konstytucyjnych nieco później bo 29 grudnia 1989 r. Ponadto uważa, że wobec systematycznego zawieszania przez Sejm, na wniosek kolejnych rządów, zasady waloryzacji wynagrodzeń, adresaci tej ustawy realnie nie nabyli praw z niej wynikających. Twierdzi, że ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. wprowadzająca zasadę waloryzacji wynagrodzeń obecnie nie stanowi wzorcowego rozwiązania w płaszczyźnie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej gdyż zmieniła się sytuacja prawno-ustrojowa a ponadto brak jest przekonywująco uzasadnionych powodów dla których pracownicy sfery budżetowej mieliby być uprzywilejowani (docelowo 106% wynagrodzenia) w stosunku do płac pracowników sektora przedsiębiorstw. Płace pracowników sfery budżetowej zależą od możliwości budżetowej państwa, który jest ich pracodawcą, przy czym w ramach nowego negocjacyjnego systemu wynagrodzeń możliwym jest, że mogą oni otrzymywać nawet wyższe wynagrodzenia niż pracownicy sektora przedsiębiorstw.
Prokurator Generalny odnosząc się do fragmentu wniosku Prezydenta RP – opartego na uchwale Krajowej Rady Sądownictwa – o zbadanie konstytucyjności art. 14 i 15 kwestionowanej ustawy, jako godzących w zasadę niezawisłości sędziowskiej, oraz zasady trójpodziału władz, wskazał że aczkolwiek sytuacja materialna polskiego sądownictwa jest trudna, to jednak – powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P.1/94 – nie można wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów. Stąd też ta część wniosku nie jest zasadna, niezależnie już od tego, że chociaż i w stosunku do sędziów została zniesiona zasada waloryzacji płac w oparciu o średnią płacę w sektorze przedsiębiorstw, to w zamian wprowadzono tu zasadę „wielokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej”. Wysokość tej „wielokrotności” określa w drodze rozporządzenia Prezydent RP, który nie ma żadnych ustawowych ograniczeń do faktycznego określania tej wielkości. Zdaniem Prokuratora Generalnego – zasada waloryzacji w oparciu o sferę płac sektora przedsiębiorstw nigdy w stosunku do sędziów nie zafunkcjonowała. Natomiast zarzut sprzeczności art. art. 14 i 15 kwestionowanej ustawy z konstytucyjną zasadą trójpodziału władz nie został we wniosku uzasadniony a Wnioskodawca powołał się jedynie na treść uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, co nie spełnia wymogów formalnoprawnych jakim powinien odpowiadać wniosek.
W związku z brakiem naruszenia przez kwestionowaną ustawę art. 1 i 62 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, brak jest również podstaw do stwierdzenia niezgodności tej ustawy także z art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, zarówno w płaszczyźnie formalnoprawnej (procesu legislacyjnego), jak i materialnoprawnej, tj. w zakresie przyjętych rozwiązań merytorycznych.

4. Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa odpowiadając na pismo Prezesa Trybunału Konstytucyjnego podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku Prezydenta RP o niezgodności art. 14 i 15 kwestionowanej ustawy z art. 1 Małej Konstytucji (naruszenie zasady trójpodziału władz) a ponadto rozwinął zarzut podniesiony w uchwale Krajowej Rady Sądownictwa dotyczący sprzeczności art. 14 i 15 kwestionowanej ustawy z art. 62 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych (naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej).
Naruszenie zasady trójpodziału władz według Przewodniczącego Krajowej Rady Sądownictwa polega na zmianie sposobu uregulowania uposażeń sędziów i uzależnienie ich od czynników rządowych. Dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze sędziów, będące dotąd wielokrotnością przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej (obecnie w sektorze przedsiębiorstw) i kształtowane przez procesy obiektywne (rynek), zostało zastąpione przez „wielokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej”, a więc w wysokim stopniu uzależnione od ustalanego przez rząd budżetu. To uzależnienie uposażeń sędziów od władzy wykonawczej – sprzeczne z zasadą trójpodziału władz – widoczne jest zwłaszcza przy porównaniu sposobu ustalania płac pracowników administracyjnych w Sądzie Najwyższym, Trybunale Konstytucyjnym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym, którzy na podstawie art. 2 ust. 2 kwestionowanej ustawy zostali wyłączeni spod działania zawartych tam zasad. Trudno zrozumieć dlaczego nie dokonano tego w stosunku do sędziów tych trzech najwyższych organów sądowych a także sądów powszechnych.
Natomiast zasada niezawisłości sędziowskiej wymaga ujęcia wynagrodzeń sędziowskich w odrębną kategorię (grupę) uposażeń i ustalenia zasad obliczania wynagrodzenia w oparciu o stałe kryteria, które byłyby podstawą do określenia ich wysokości. Pozwoliłoby to na wyłączenie kryteriów uznaniowych pozostawionych władzy wykonawczej. Niezależne od władz wykonawczych kształtowane wynagrodzenia sędziów to istotny element ich niezawisłości.
Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa powołał się przy tym na wyniki prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, gdzie wstępnie przyjęto, że sądownictwo uzyska konstytucyjną niezależność pod względem budżetowym, oraz pokreślił, że aktualne uposażenia sędziów sprawiają, że sędziowie masowo odchodzą do innych zawodów prawniczych powodując istotne problemy kadrowe mające wpływ na kryzys polskiego sądownictwa.
W uzupełnieniu stanowiska Krajowej Rady Sądownictwa jej Przewodniczący złożył 1 marca 1995 r. nowe pismo, w którym rozszerza dotychczasową argumentację.
Ustosunkowując się do zarzutów formalnych podnoszonych przez Prokuratora Generalnego, Przewodniczący KRS przestawił pogląd, że Prezydent RP nie chcąc powtarzać argumentów z uchwały Krajowej Rady Sądownictwa jedynie powołał się na jej treść, co należy rozumieć w ten sposób, że stała się ona częścią wniosku.
Przechodząc do argumentacji merytorycznej Przewodniczący KRS uzasadnił naruszenie przez art. 14 i 15 kwestionowanej ustawy zarówno art. 1 Małej Konstytucji, jak i art. 62 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Podnosi, że art. 1 Małej Konstytucji wprowadził nie tylko zasadę trójpodziału władz, ale także podniósł do rangi normy konstytucyjnej zasadę niezawisłości sądów . Przyjęcia podziału władz oznacza konstytucyjne oddzielenie władzy sądowniczej i kreuje jej niezależność oraz niezawisłość sędziowską. Powołując się na poglądy doktryny – Przewodniczący KRS – przypomina, że jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej jest uniezależnienie sędziów od wpływu czynników społecznych, w tym od czynników materialnych, przez przyznanie im odpowiedniego uposażenia. Chodzi przy tym nie tylko o to, aby uposażenia sędziów było stałe i odpowiednio wysokie. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zasady trójpodziału władz jest aby wynagrodzenia sędziów było ustalane na podstawie obiektywnych kryteriów, nie pozwalających władzy ustawodawczej i wykonawczej na ingerowanie w sferę władzy sądowniczej, poprzez ich okresowe ustalanie, w oparciu o zmienne i subiektywne czynniki.
System kształtowania tzw. prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej praktycznie prowadzi do ustalenia go przez rząd. Jeżeli bowiem nie nastąpi uzgodnienie tego wynagrodzenia w ramach Trójstronnej Komisji, że zostaje przyjęta propozycja rządowa. Czynnik „prognozowany” to czynnik przewidywany w sposób bardziej lub mniej prawidłowy i zawsze subiektywny.

5. W sprawie niniejszej – na wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego – wypowiedział się również Minister Finansów, który generalnie stwierdził, że zarówno kwestionowana ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. w całości, jak i nowy system kształtowania wynagrodzenia sędziów, są zgodne z przepisami konstytucyjnymi.
Minister Finansów stwierdził, że wysokość i wzrost wynagrodzeń państwowej sfery budżetowej muszą być uzależnione od sytuacji finansowej państwa. Jest to zależność ekonomiczna, która nie może być ignorowana w rozwiązaniach prawnych. Przyjmując ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej, ustawodawca zbyt optymistycznie ocenił możliwość wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej w relacji do wynagrodzeń w sferze materialnej. Dotychczas nigdy nie udało się osiągnąć zakładanej relacji 106% wynagrodzenia w sferze materialnej, z uwagi na brak w budżecie państwa środków finansowych na ten cel. Również w 1995 r. podwyższenie wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, do poziomu 106% płac w sektorze przedsiębiorstw, wymagałoby zwiększenia środków na wynagrodzenia około 6 mld zł a licząc łącznie z innymi wydatkami (np. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy) saldo skutków podwyżki wyniosłoby ponad 7 mld zł. Nie ma możliwości zdaniem Ministra Finansów – na wydatkowanie takiej kwoty z budżetu państwa bez znacznego ograniczenia innych wydatków budżetowych.
Dotychczasowy automatyzm w ustalaniu wynagrodzeń został zastąpiony nowoczesnym, stosowanym w większości rozwiniętych krajów Unii Europejskiej, systemem negocjacyjnym. Zasadniczą przesłanką takiego sposobu ustalania wynagrodzeń jest dążenie do stworzenia trwałych warunków urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej, w ramach środków, które w danym okresie Państwo ma do dyspozycji. Tempo wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej będzie uzgadniane w ramach Komisji Trójstronnej d/s Społeczno-Gospodarczych. Przewiduje się że w 1995 r. przeciętne prognozowane wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej będzie wyższe o 6% od przewidywanego średniorocznego wzrostu cen towarów i usług, czyli wzrost będzie szybszy niż prognozowany wzrost płac w sektorze przedsiębiorstw.
Minister Finansów prezentuje pogląd, że składane zobowiązania przywrócenia zasad waloryzacji wynagrodzeń nie były wiążące, przeciwnie zapowiadano od 1991 r. ograniczenie tempa wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, czego wyrazem były okresowe zawieszenia tych zasad.
Odnosząc się do zarzutów związanych z kształtowaniem wynagrodzeń sędziów Minister Finansów podniósł, że odniesienie wynagrodzeń sędziów do prognozowanego wynagrodzenia w sferze budżetowej nie uzależnia wysokości wynagrodzenia sędziów od decyzji rządu, i w związku z tym nie narusza zasady trójpodziału władz oraz zasady niezależności sądów od organów administracji państwowej . W myśl bowiem ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej rząd będzie tylko jedną ze stron w Trójstronnej Komisji powołanej do negocjowania wysokości prognozowanego wynagrodzenia na dany rok. Rząd będzie przyjmować środki na wynagrodzenia w projekcie budżetu państwa na rok następny na podstawie prognozowanego wynagrodzenia, uzgodnionego przez Komisję Trójstronną. Ostateczną decyzję podejmie Sejm uchwalając ustawę budżetową. Nie zostały zmienione uprawnienia właściwych organów do określenia wielokrotności przeciętnego wynagrodzenia poprzez zmianę tzw. mnożnika. W zakresie wynagrodzeń sędziów decyzje te pozostają w kompetencji Prezydenta RP.
Minister Finansów dalej podkreśla, że sędziowie należą do grupy najwyżej opłacanych stanowisk państwowych, oraz że w ustawie budżetowej na rok 1995 przewidziano najwyższe podwyżki płac w sferze budżetowej właśnie dla osób wykonywujących zawód sędziego. Wprowadzenie tylko dla sędziów zasady powiązania wysokości wynagrodzeń z bieżącym poziomem płac w sektorze przedsiębiorstw oznaczałoby konieczność ograniczenia podwyżek dla pozostałych grup pracowników sfery budżetowej, co nie byłoby zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej.

II.

Na rozprawie zarówno przedstawiciele Wnioskodawcy , jak i pozostałych uczestników postępowania : Sejmu RP, Prokuratora Generalnego, Ministra Finansów i Krajowej Rady Sądownictwa poparli swoje pisemne stanowiska, z tym że przedstawiciel Wnioskodawcy złożył dodatkowo do akt tekst swojego ustnego wystąpienia na rozprawie, przedstawiciel Ministra Finansów złożyła tabelę dotyczącą kształtowania się kalkulacyjnych płac pracowników cywilnych w państwowej sferze budżetowej, natomiast przedstawiciel Krajowej Rady Sądownictwa złożył projekt stanowiska podkomisji Organów Wymiaru Sprawiedliwości, Sejmu RP w zakresie możliwości wyodrębnienia budżetu sądownictwa.
Na rozprawie został również przesłuchany przedstawiciel Głównego Urzędu Statystycznego prof. Janusz Witkowski, który złożył pismo zawierające odpowiedź na pytania postawione przez Trybunał Konstytucyjny, oraz przedstawiciel NSZZ „Solidarność”, który generalnie stwierdził , że kwestionowana ustawa z 1994 r. powoduje pogorszenie sytuacji materialnej pracowników sfery budżetowej i wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z konstytucją w oparciu o zasadę sprawiedliwości społecznej.

III.

Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje.
Prezydent Rzeczypospolitej wystąpił w dniu 30 grudnia 1994 r. o zbadanie zgodności ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
W uzasadnieniu Wnioskodawca wywodzi się, że odstąpienie przez zaskarżoną ustawę od przewidzianej ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej, zasady kształtowania tych środków z uwzględnieniem normatywnego wskaźnika wynagrodzeń, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, wynikającą z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu wniosku zakwestionowano także zgodność art. 14 i 15 zaskarżonej ustawy z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Do wniosku została załączona uchwała Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., która stwierdza, iż wskazane przepisy rażąco naruszają zasadę trójpodziału władz i niezależności sądów od organów administracji państwowej.
W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 1995 r., Prezydent Rzeczypospolitej zwraca uwagę, że zaskarżona ustawa z 23 grudnia 1994 r. nie weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r. Wejście w życie zaskarżonej ustawy z mocą od dnia 1 stycznia 1995 r. stanowiłoby naruszenie zasady lex retro non agit, wyprowadzanej z art. 1 Przepisów Konstytucyjnych. Ustawa ta kształtuje sytuację pracowników sfery budżetowej w sposób mniej korzystny, niż ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 13 stycznia 1995 r. zajął stanowisko, że przepisy zaskarżonej ustawy nie są niezgodne z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych. Zwraca uwagę, że Sejm odrzucił kwalifikowaną większością głosów weto Prezydenta Rzeczypospolitej do tej ustawy, opowiadając się za zerwaniem z zasadą automatyzmu waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, przewidzianej ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. Założenia transformacji ustrojowej przemawiają przeciwko traktowaniu ustawy z 31 stycznia 1989 r. jako lepiej odpowiadającej obowiązującym przepisom konstytucyjnym, niż zaskarżona ustawa. Pracownicy sfery budżetowej i pracownicy przedsiębiorstw nie pozostają ze sobą w sytuacji relewantnej w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Nie ma też przekonywujących argumentów przemawiających za przewidzianym ustawą z 23 stycznia 1989 r. uprzywilejowaniem sfery budżetowej docelowym wskaźnikiem 106% w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej. Poziom wynagrodzeń przedsiębiorstw zależy od wyników gospodarczych poszczególnych przedsiębiorstw, a pracowników sfery budżetowej od możliwości budżetowych państwa z uwzględnieniem innych wydatków budżetowych, a w tym i związanych z realizacją przyjętej strategii gospodarczej i społecznej. Negocjacyjna metoda ustalania środków na wynagrodzenia w danym roku budżetowym odpowiada wymaganiom ustroju społeczno – gospodarczego.
Minister Finansów w piśmie z dnia 19 stycznia 1995 r. również wyraził pogląd, że zaskarżona ustawa wprowadza trwałe rozwiązania systemowe odpowiadające współczesnym warunkom funkcjonowania gospodarki. Skoro Rząd nie wpływa obecnie bezpośrednio na poziom wynagrodzeń w sferze materialnej, to jest uzasadnione, aby poziom wynagrodzeń w sferze budżetowej był wiązany jedynie w sposób pośredni, a nie automatyczny z poziomem wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw. Zapowiedź zmian przewidzianego ustawą z 31 stycznia 1989 r. systemu automatycznej waloryzacji wydatków na wynagrodzenia w sferze budżetowej została zamieszczona już w uzasadnieniu ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1994 r. Stwierdzono w nim, że sytuacja budżetowa państwa oraz krótki czas na uchwalenie ustawy nie pozwalają na opracowanie docelowego rozwiązania normującego w sposób systemowy kształtowania płac w sferze budżetowej w dłuższym okresie. Stąd na 1994 r. tak, jak w latach ubiegłych zaproponowano przyjąć rozwiązanie incydentalne dotyczące tylko tego roku.
Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej eksponuje zarzut naruszenia przez zaskarżoną ustawę konstytucyjnej zasady państwa prawnego przez to, że podważa zaufanie obywateli do państwa. Natomiast Prokurator Generalny i Minister Finansów uważają przeciwnie, iż zaskarżona ustawa przywróci zaufanie obywateli do państwa. Zaufanie to zostało podważone przez to, że rozwiązania ustawy z 31 stycznia zostały oparte na nazbyt optymistycznych przewidywaniach co do tempa rozwoju gospodarczego. Wskutek tego tylko dwa pierwsze etapy wzrostu tych wynagrodzeń zamierzone na lata 1989 – 1990 zostały zrealizowane. W latach następnych nie stosowano tej ustawy, wprowadzając co roku prowizoryczne rozwiązania prawne.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – problem dopuszczalności odstępowania w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla obywateli rozwiązań dotychczas obowiązujących ustaw, towarzyszy wielokrotnie ustawodawstwu socjalnemu okresu transformacji ustrojowej. Najbardziej dotkliwy wyłom w sferze bezpieczeństwa socjalnego obywateli wprowadziła ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakłady pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 4 poz. 19 ze zmianami). Wprowadziła ona nieznaną dotychczasowemu naszemu ustawodawstwu instytucję grupowych zwolnień z pracy. Ustawa zaś z 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446), która miała łagodzić skutki tych zwolnień z pracy przez wprowadzenie zwłaszcza zasiłków dla bezrobotnych, była wielokrotnie nowelizowana na ich niekorzyść, a w 1991 r. zastąpiona nową regulacją ustawową uprawnień bezrobotnych, znacznie mniej korzystną niż ta z 1989 r. Przewidywania co do rozmiarów zarysowującego się zjawiska bezrobocia okazały się bowiem nader optymistyczne.
Z realizacją przeobrażeń gospodarczych wiąże się często zagrożenie dla dotychczasowych uprawnień socjalnych obywateli, których ciężar ponoszą zwłaszcza zakłady pracy i budżet państwa. Skala dopuszczalnych odstępstw ustawowych od przyznanych wcześniej uprawnień, która mieści się w granicach państwa prawa nie da się jednoznacznie w sposób precyzyjny i adekwatny do wszystkich przypadków określić.
Generalnie należy wszakże stwierdzić, że nie każde odstępstwo od wcześniej przyznanych uprawnień narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa i wyprowadzoną z niej zasadę zaufania obywateli do państwa.
Z drugiej strony przyjąć należy, że narusza zasadę państwa prawa i zaufania obywateli do państwa takie odstępstwo od wcześniej przyznanych uprawnień, którego nie da się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej. Naruszenie tej właśnie zasady stanowi drugi zarzut Prezydenta Rzeczypospolitej wobec zaskarżonej ustawy. Indeksacja przeciętnych wynagrodzeń w sferze budżetowej stanowi bowiem obiektywny miernik wartości pracy pracownika sfery budżetowej w stosunku do wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej.
Odmiennie Prokurator Generalny uważa, że pracownicy państwowej sfery budżetowej i pracownicy przedsiębiorstw oraz innych jednostek gospodarczych nie pozostają w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. Grupy te nie znajdują się w każdym razie w sytuacji relewantnej w rozumieniu art. 6 7 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – pracownicy sfery budżetowej stanowią zróżnicowaną grupę pracowników. Obejmuje ona pracowników pełniących różne rodzaje służb cywilnych i mundurowych, a także pracowników nie pełniących służby państwowej. Łączy ich to, że wynagradzani są oni ze środków budżetu państwa. Pracownikami państwowymi są tradycyjnie przede wszystkim urzędnicy administracji ogólnej i specjalnych służb cywilnych, sędziowie i prokuratorzy, żołnierze zawodowi i funkcjonariusze policji oraz innych służb mundurowych, a także inni pracownicy, którzy choć nie uczestniczą w sprawowaniu władzy państwowej, to realizują cele publiczne, które nie zostały przekazane innym podmiotom, a w szczególności samorządowi terytorialnemu; wśród nich najszerszą grupę stanowią nauczyciele i pracownicy służby zdrowia.
W tradycyjnych rozwiązaniach prawnych model statusu prawnego pracowników państwowych wyznaczały regulacje prawne statusu urzędnika państwowego. Akty prawne dotyczące innych grup pracowników państwowych były na tych regulacjach wzorowane, odbiegając od nich w niniejszym lub szerszym zakresie, w zależności od stopnia odmienności realizowanych przez te grupy zadań.
Ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. R. P. z 1992 r., Nr 21, poz. 164), która pełniła rolę pragmatyki generalnej dla pracowników państwowych, kształtowała status prawny tych pracowników na zupełnie innych zasadach, niż pracowników przemysłu i handlu. Pracownicy państwowi nie świadczyli pracy za wynagrodzenie, lecz pełnili służbę na powierzonym im stanowisku i otrzymywali uposażenie odpowiednie do zajmowanego stanowiska. Odmienny status prawny tych pracowników podkreślał art. 1 tej ustawy stanowiący, iż stosunek państwowej służby cywilnej ma charakter publicznoprawny, może być zmieniony, zawieszony, rozwiązany wyłącznie przy zastosowaniu przepisów prawa publicznego, a w szczególności postanowień tej ustawy.
Szczególny charakter obowiązków pracowników państwowych podkreślał zwłaszcza art. 28 wskazanej ustawy. Zgodnie z nim pracownik państwowy zobowiązany był służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki urzędu sumiennie i bezstronnie, dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej. Szczególne uprawnienia tych pracowników akcentował art. 28 tej ustawy. Przyznawał on wszystkie uprawnienia przewidziane ustawą pracownikom państwowym stałym, którzy mogli być wydaleni lub usunięci ze służby tylko prawomocnym zarządzeniem władzy, wydanym ma mocy tej ustawy lub orzeczeniem komisji dyscyplinarnej. Inne uprawnienia polegały zwłaszcza na przyznaniu prawa do tytułu przywiązanego do nadanego stanowiska służbowego, prawa do uposażenia emerytalnego, na zapewnieniu opieki lekarskiej i środków leczniczych przewidzianych w odrębnej ustawie. Uposażenie pracowników państwowych określała specjalna ustawa, a wynagrodzenie przewidziano jedynie dla praktykantów.
Założenia wskazanej ustawy wzorowane były na regulacjach prawnych przyjętych w innych państwach europejskich i na ogół nie odstąpiono od nich w państwach Europy zachodniej.
W Polsce Ludowej nie znajdowano wystarczających racji przemawiających za zachowaniem odmiennego statusu prawnego pracowników państwowych. Już w 1946 r. zawieszono zasadę stałości służby państwowej, która stanowi fundament odmiennego statusu prawnego tych pracowników. Choć formalnie wielokrotnie nowelizowana ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej obowiązywała do końca 1974 r., to konstrukcja prawna odmiennego stosunku służbowego została zarzucona. Do pracowników państwowych stosowano w szerokim zakresie regulacje prawne dotyczące ogółu pracowników. Jedynie w regulacjach prawnych służb mundurowych zachowano podstawowe elementy konstrukcyjne tradycyjnego stosunku służby państwowej.
Ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 ze zmianami) wprowadziła pewne elementy charakterystyczne dla stosunku służbowego, a w szczególności gwarancje trwałości zatrudnienia mianowanych urzędników państwowych. Przewidziane są one także w pragmatykach szczególnych, dotyczących innych rodzajów służb cywilnych.
Wprowadzono szczególne wymogi stawiane urzędnikom państwowym, szczególne obowiązki, a w mniejszym stopniu szczególne uprawnienia. Nie przywrócono jednak pojęcia stosunku służby państwowej, ani uposażenia. Urzędnikowi państwowemu przysługuje wynagrodzenie zależne nie tylko od zajmowanego stanowiska, ale także od posiadanych kwalifikacji zawodowych, jakości oraz stażu pracy.
Mimo objęcia pracowników państwowych ogólnymi regulacjami prawa pracy, wynagrodzenia przeciętne tych pracowników kształtowały się znacznie poniżej poziomu wynagrodzeń w sferze materialnej.
U schyłku Polski Ludowej, wprowadzono jednak ustawą z 31 stycznia 1989 r. normatywny wskaźnik środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej, który określa proporcje pomiędzy przeciętnym wynagrodzeniem w tej sferze i w sferze produkcji materialnej. Ustalono, że wskaźnik ten nie będzie mógł być niższy od 106%. Proces osiągania tego wskaźnika rozłożono na roczne raty. W 1989 r. wskaźnik miał wynosić 97% i wzrastać proporcjonalnie do upływu czasu tak, aby najpóźniej do 31 grudnia 1992 r. osiągnął zamierzoną wysokość, tj. 106%.
W ocenach tego rozwiązania prawnego pojawia się wątpliwość, czy stanowi ono szczytowe osiągnięcie zamierzchłej epoki, czy zwiastun nowych rozwiązań prawnych odpowiadających wymogom gospodarki rynkowej.
Rozważając ten problem Trybunał Konstytucyjny uwzględnił badania prawnoporównawcze rozwiązań prawnych stosowanych w tym przedmiocie w państwach o ustabilizowanej gospodarce rynkowej. Wskazują one, że wśród regulacji prawnych stosowanych w różnych państwach Europy zachodniej i w odniesieniu do różnych dziedzin sektora publicznego nie występują mechanizmy automatycznego wiązania wysokości przeciętnych wynagrodzeń pracowników państwowych i zatrudnionych w sferze gospodarczej. Stosuje się natomiast elastyczne zasady kształtowania poziomu wynagrodzeń w sektorze publicznym, które pozwalają dostosować tempo wzrostu płac do zmiennych uwarunkowań gospodarczych i społecznych. W procesie kształtowania wynagrodzeń pracowników ze statusem urzędników państwowych przyjmuje się z reguły procedury uzgodnień i opiniowania. Naogół przewiduje się konsultacje z przedstawicielami danej grupy zawodowej lub związków zawodowych. Niekiedy także dla pracowników nie mających statusu urzędników państwowych prowadzi się wspólne centralne negocjacje. Częściej jednak wynagrodzenia tych pracowników państwowych kształtowane są w drodze układów zbiorowych pracy zawieranych przez ministrów z związkami zawodowymi sektora publicznego.
Podstawę do określenia tempa wzrostu płac w całym sektorze publicznym stanowi z reguły kilka elementów, a w szczególności 1. wzrost płac w sektorze prywatnym jako całości, 2. wzrost kosztów utrzymania, 3. możliwości finansowe budżetu państwa i budżetów lokalnych..
Materiały prawnoporównawcze nie potwierdzają oceny, iż rozwiązania prawne przewidziane ustawą z dnia 31 stycznia 1989r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej mają charakter modelowy dla gospodarki rynkowej.
Uruchomienie określonego w tej ustawie mechanizmu automatycznego podnoszenia wysokości tych wynagrodzeń odpowiednio do stopnia ich wzrostu w sektorze gospodarczym prowadziłoby w okresie zaawansowanego procesu transformacji gospodarczej do nadania sferze budżetowej statusu swoistej, bezpiecznej oazy, w której będzie zagwarantowane bezpieczeństwo zatrudnienia i wyższe wynagrodzenia niż w sferze gospodarczej.
Zatrudnienie w sferze gospodarczej stało się obecnie mniej bezpieczne, bardziej stresowe i te trendy mają charakter trwały. Nawet w tych bogatych państwach Europy zachodniej, w których wynagrodzenia w sektorze publicznym kształtują się poniżej poziomu wynagrodzeń w sektorze prywatnym występuje przepływ kadr w obydwu kierunkach. Pracownicy sektora prywatnego przechodzący do sektora publicznego kierują się większym komfortem pracy, prestiżem związanym z obejmowanym stanowiskiem, gwarancjami bezpieczeństwa socjalnego itp.
Zebrane w sprawie materiały nie dostarczają przekonywujących argumentów przemawiających za przyjęciem stanowiska, iż konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby na wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej były przeznaczane automatycznie relatywnie wyższe środki, niż na wynagrodzenia pracowników sfery gospodarczej, niezależnie od sytuacji budżetu państwa, jego obciążeń wydatkami koniecznymi i niemniej uzasadnionymi.
Coroczne, systematyczne odstępowanie od zasad podwyższania wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidzianych ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. wskazuje, że była ona oparta na optymistycznych przewidywaniach tempa wzrostu gospodarczego i przyrostu wpływów dochodów państwa w relacji do obciążeń budżetu.
Wysokość wynagrodzeń w sferze budżetowej spadała w ostatnich latach nie tylko w relacji do sfery gospodarczej ale także spadała ich realna wartość.
W obecnym roku podjęto po raz pierwszy od 1990 r. proces podnoszenia wynagrodzeń w sferze budżetowej w niemniejszym stopniu, niż w sferze gospodarczej, zakładając przy tym, iż będzie on o 6 punktów wyższy od tempa wzrostu inflacji.
Zaskarżona ustawa przewiduje wprowadzenie od bieżącego roku dwustopniowej procedury opiniowania i uzgadniania prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia i międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia na rok następny.Wraz z tą propozycją Rada Ministrów przedkłada ogólnokrajowym organizacjom związków zawodowych pracowników sfery budżetowej informacje o : 1)przewidywanych zmianach cen towarów i usług konsumpcyjnych, 2) przewidywanym wzroście wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw, 3) innych założeniach makroekonomicznych, w tym zmiany realnej wartości przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej na okresy wieloletnie. Opinie do tej propozycji wyrażają organizacje związkowe w terminie 20 dni od jej przedłożenia.
Dane te są następnie przedstawione wraz z prognozowaną kalkulacyjną liczbą etatów w państwowej sferze budżetowej Trójstronnej Komisji w terminie do dnia 15 sierpnia każdego roku w celu ich uzgodnienia. Jeżeli nie nastąpi uzgodnienie stanowiska Trójstronnej Komisji w ciągu dwóch tygodni od przedstawienia propozycji, Rada Ministrów przyjmuje jako wiążące prognozowane przeciętne wynagrodzenie.
Przyjęta metoda opiniowania i uzgadniania na podstawie wskazanych danych nie kłóci się ze wskazanym modelem rozwiązań prawnych stosowanych w tym przedmiocie w państwach Europy zachodniej.
Przyjęcie wskazanych rozwiązań prawnych oznacza podjęcie realnych działań na drodze do ograniczenia dystansu między wynagrodzeniami sfery budżetowej i gospodarczej, który przybrał już niepokojące rozmiary. Problem polega jednak nie tylko na zachowaniu rozsądnych relacji między wynagrodzeniami w sferach budżetowej i gospodarczej ale także na przeciwdziałaniu nadmiernym dysproporcjom wynagrodzeń w ramach sfery budżetowej. Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. nie zapobiegała w okresie jej realizacji – w latach 1989-1990 – spadkowi wynagrodzeń niektórych grup pracowników państwowych, a zwłaszcza oświaty, szkolnictwa wyższego i służby zdrowia. Pozostawiała ona całkowitą swobodę Radzie Ministrów w rozdysponowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej na poszczególne działy (gałęzie) tej sfery. Dopiero zaskarżona ustawa ogranicza tę swobodę Rady Ministrów przewidując, że przedmiotem konsultacji ze związkami zawodowymi i uzgodnień w Trójstronnej Komisji będzie nie tylko kwota globalna przeznaczona na wynagrodzenia w tej sferze lecz także jej podział na poszczególne działy (gałęzie) sfery budżetowej.
Państwo praworządne powinno prowadzić realną politykę społeczno-gospodarczą. Mechanizmy rozwoju gospodarczego i społecznego powinny być zsynchronizowane. Brak takiej synchronizacji może polegać także na nadmiernym obciążeniu gospodarki na rzecz wydatków budżetowych i stanowić zagrożenie realizacji zasad państwa prawa.
Założenia ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. nie zostały wpisane do Konstytucji i odstąpienie od nich w obecnych warunkach leżało w gestii władzy ustawodawczej.
Rozważenie zarzutu podniesionego w piśmie procesowym Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 stycznia 1995 r., iż zaskarżona ustawa narusza zasadę niedziałania prawa wstecz wymaga ustalenia, czy ustawa ta narusza nabyte przez obywateli prawa, czy choćby ekspektatywy tych praw.
Ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r., określa zasady kształtowania środków na wynagrodzenia dla pracowników w sferze budżetowej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy środki te ustala się z uwzględnieniem normatywnego wskaźnika wynagrodzeń. Wskaźnik ten na każdy rok określa zgodnie z art. 3 tej ustawy ustawa budżetowa. Podziału środków na wynagrodzenia dla poszczególnych działów (gałęzi) dokonuje Rada Ministrów.
W regulacji omawianej ustawy jej bezpośrednim adresatem jest ustawodawca, który zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy określa w ustawie budżetowej normatywny wskaźnik wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej na każdy rok. Powinien się przy tym kierować wskazaniami zawartymi w ust. 2-5 tegoż artykułu. Dopóki więc ustawa budżetowa nie określi normatywnego wskaźnika na dany rok, pozostaje on nieokreślony. Informacje Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego o wysokości przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej oraz w sferze produkcji materialnej ogłoszone w Monitorze Polskim stanowią jedynie podstawę do określenia przez ustawodawcę normatywnego wskaźnika wynagrodzeń.
Po określeniu w ustawie budżetowej normatywnego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia na dany rok następuje podział środków na wynagrodzenia dla poszczególnych działów (gałęzi) sfery budżetowej przez Radę Ministrów. Rada Ministrów jest więc dysponentem środków określonych wskaźnikiem normatywnym w ustawie budżetowej.
Dalsze etapy dysponowania środkami na wynagrodzenia w sferze budżetowej nie są tą ustawą określone. Po ich rozdysponowaniu na działy (gałęzie) następuje podział środków na wynagrodzenia pomiędzy jednostki organizacyjne poszczególnych działów sfery budżetowej przez właściwych ministrów. Po zakończeniu tego wieloetapowego procesu określania środków na wynagrodzenia sfery budżetowej może nastąpić dopiero konkretyzacja wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników.
Omawiana ustawa nie kształtuje więc wysokości wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej lecz zawiera dyrektywy polityki płacowej w sferze budżetowej skierowane do organów państwa, które tę politykę realizują.
Dopiero po podziale środków na wynagrodzenia dla poszczególnych działów (gałęzi) sfery budżetowej przez Radę Ministrów mogłyby powstać ekspektatywy uprawnień płacowych i to, jeżeli w oparciu o przepisy szczególne można określić na tej podstawie skalę wzrostu wynagrodzeń pracowników zajmujących poszczególne stanowiska.
Ustawy budżetowe na lata 1989 i 1990 określały normatywne wskaźniki wynagrodzeń w sferze budżetowej zgodnie z dyrektywami zawartymi w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. – pierwsza na 97%, a druga 100% przeciętnych wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej. Podobnie ustawa budżetowa z dnia 23 lutego 1991 r. wyznaczyła normatywny wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia na 103%, ale w tym samym roku ustawa z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej skreśliła przepis ustawy budżetowej określający ten wskaźnik normatywny. Ustawa budżetowa na rok 1992 stwierdzała, że przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. nie stosuje się w okresie do dnia 31 stycznia 1992 r. Tak też czyniły ustawy budżetowe na lata 1993 r. i 1994 r. w odniesieniu do tych lat. Także projekt ustawy budżetowej na 1995 r. nie określał wskaźnika normatywnego wynagrodzeń założonego w art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r.
Po wejściu w życie zaskarżonej ustawy powinien nastąpić wzrost przeciętnych wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej w stosunku do aktualnych przeciętnych wynagrodzeń w tej strefie. Punktem odniesienia musi być poziom wynagrodzeń w 1994 r. a nie kalkulacje przeprowadzone w oparciu o zakładany w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. mechanizm kształtowania środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej, który od 1991 r. nie był uruchamiany. Wzrost przeciętnych wynagrodzeń nie oznacza oczywiście, iż wzrośnie wynagrodzenie każdego pracownika sfery budżetowej. Tego nie zapewniała im jednak także ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. nawet przy założeniu konsekwentnej realizacji jej postanowień.
Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego wynika zasada nie działania ustawy wstecz w takim zakresie, w jakim spowodowałaby ona pogorszenie sytuacji prawnej obywatela. Zasada ta nie stoi oczywiście na przeszkodzie przyznawaniu lub rozszerzaniu uprawnień z mocą wsteczną. Nie powoduje jej naruszenia także taka zmiana z mocą wsteczną prawa, która nie powoduje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień obywateli, a co najmniej ekspektatyw tych uprawnień.
Rozpoznanie sformułowanego w uzasadnieniu wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej zarzutu, iż art. 14 i 15 zaskarżonej ustawy naruszają art. 1 Konstytucji przez to, iż podważają zasadę trójpodziału władz i niezależność sądów od organów administracji państwowej wymaga uwzględnienia w rozważaniach odpowiednich postanowień ustawy z dnia 20 maja 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48 ze zm.).
Obydwie te ustawy w sposób jednakowy określają sposób ustalania wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Stwierdzają one, że : 1) wynagrodzenie zasadnicze sędziów stanowi wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej, 2) wynagrodzenie sędziów określa w drodze rozporządzenia Prezydent Rzeczypospolitej po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa.
Zmiany wprowadzone art. 14 i 15 zaskarżonej ustawy dotyczą pierwszego z tych elementów. Polegają one na tym, że wskaźnik „przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej” został zastąpiony wskaźnikiem „prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej”.
Ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych i o Sądzie Najwyższym nie precyzują wysokości wynagrodzeń przysługujących sędziom. Ustawy te określają jedynie podstawę do określenia wysokości tych wynagrodzeń, przyjmując, że podstawą tą jest przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej oraz że wynagrodzenie zasadnicze sędziów stanowi wielokrotność tej podstawy.
Przy tej samej podstawie obliczania wynagrodzeń sędziów może ono być podwyższane i obniżane w drodze rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej, podejmowanych po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Podwyższenie lub obniżenie wysokości podstawy nie determinuje też wysokości tych wynagrodzeń. Omawiane ustawy nie przewidują żadnych gwarancji, że nawet przy nie zmienionej podstawie wynagrodzeń będzie zachowana ich dotychczasowa wysokość. Ustawa bowiem pozostawia Prezydentowi Rzeczypospolitej całkowitą swobodę określania relacji między kwotą bazową a wysokością wynagrodzeń sędziów.
Naruszenia zasady trójpodziału władz można dopatrywać się w pozostawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej nieograniczonej swobody w kształtowaniu wysokości wynagrodzeń sędziowskich. Wskazane ustawy określają bowiem jedynie podstawę i metodę ustalania przez Prezydenta wysokości wynagrodzenia sędziów, a nie ograniczają go w wyznaczaniu wysokości tych wynagrodzeń poprzez przyjęcie wyższych lub niższych przeliczników. Stąd też odstąpienie w latach 1991-1994 od stosowania kwoty bazowej przewidzianej w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. nie musiało spowodować spowolnienia tempa wzrostu wynagrodzeń sędziowskich. Efekt ten nastąpił dopiero w konsekwencji zachowania w akcie wykonawczym Prezydenta Rzeczypospolitej do tych ustaw dotychczasowych relacji między kwotą bazową, a kwotą wynagrodzeń sędziów, mimo ograniczenia wysokości kwoty bazowej. W okresie tym nastąpiło podwyższenie w drodze rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej jedynie dodatków funkcyjnych, przysłlugujących sędziom zajmującym kierownicze stanowiska i w stopniu nieznacznym wskaźnika wynagrodzeń asesorów i sędziów sądów rejonowych.
Ustawa zakłada, że po wejściu jej w życie nastąpi wzrost wynagrodzeń sędziów w relacji do uprzednio pobieranych, także przy zachowaniu dotychczasowych określonych rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej relacji między podstawą ich wymiaru z wysokością tych wynagrodzeń.
Przyjęcie takiej samej podstawy do określenia wysokości wynagrodzenia sędziów jak do ogółu pracowników sfery budżetowej nie narusza zasady niezawisłości sędziowskiej. Podstawa ta nie będzie wszak ustalana pod kątem widzenia wynagrodzeń sędziów lecz całej sfery budżetowej.
Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznawał zaś zagadnienia naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej poprzez pozostawienie Prezydentowi Rzeczypospolitej możliwości swobodnego kształtowania wynagrodzeń sędziów w drodze aktu wykonawczego do ustawy o ustroju sądów powszechnych, gdyż nie było to przedmiotem zaskarżenia, a nadto zaskarżona ustawa nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.



Zdanie odrębne
sędziego Tomasza Dybowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytuycjnego z dnia 14 marca 1995 r.
i jego uzasadnienia w sprawie K. 13/94

Zgłaszam zdanie odrębne do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 1995 r. (sygn.akt K.13/94), ponieważ uważam, że przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw są niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

Uzasadnienie

Zgłaszając zdanie odrębne miałem na względzie następujące okoliczności:
1. W wypadku, gdy we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego zgłoszony zostaje zarzut niezgodności ustawy czy poszczególnych jej przepisów z zasadami sprawiedliwości społecznej, fakt ten zobowiązuje Trybunał Konstytucyjny do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia takiego zarzutu, ponieważ zasady sprawiedliwości społecznej wypowiedziane zostały w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych expressis verbis w przeciwieństwie do takich zasad jak zaufanie obywateli do państwa, ochrona praw nabytych, zakaz działania prawa wstecz, które często są podstawą orzekania o niekonstytucyjności przepisów a nie zostały bezpośrednio wypowiedziane w przepisach konstytucyjnych, lecz Trybunał Konstytucyjny wyindukował je z wymienionego wyżej art. 1 przepisów konstytucyjnych.

2. W gospodarce centralnie zarządzanej istniejącej w Polsce Ludowej obowiązywał w kierowniczych gremiach politycznych przez dziesiątki lat pogląd, że sfera produkcji materialnej stanowi bazę społeczną, która odgrywa decydującą i wiodącą rolę w ustroju społecznym w przeciwieństwie do tzw. nadbudowy ideologicznej. Do nadbudowy zaliczana była sfera budżetowa, która obejmowała takie dziedziny jak ochrona zdrowia, szkolnictwo, nauka , administracja państwowa, sądownictwo i wiele innych dziedzin. Pogląd ten znajdował odbicie w dysproporcji wynagrodzeń zatrudnionych w sferze produkcji materialnej i w pozostałych dziedzinach społecznych, m.in. w sferze budżetowej.
Powyższe założenia polityki społecznej były – w moim przekonaniu – błędne w zakresie, w jakim nie doceniały znaczenia dziedzin społecznych znajdujących się poza tzw. sferą produkcji materialnej i były społecznie głęboko niesprawiedliwe.
Dopiero w 1989 r. nastąpił zwrot w państwowej polityce społecznej, co znalazło wyraz w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24 z późn.zm.). Przewidywała ona stopniowe zniesienie dysproporcji w wynagrodzeniach pracowników sfery produkcji materialnej i sfery budżetowej a nawet docelowo pewną przewagę przeciętnego wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej w porównaniu z przeciętnym wynagrodzeniem pracowników sfery materialnej (106%).
Nie wypowiadam się co do docelowej przewagi wynagrodzeń, jaka miała być osiągnięta w 1992 r. w sferze budżetowej, natomiast podstawowe założenie ustawy z 1989 r. przewidujące stopniowe zniesienie rażącej dysproporcji między wynagrodzeniami w sferze materialnej i w sferze budżetowej były w pełni uzasadnione i odpowiadały normie przepisu art. 1 Konstytucji z 1951 r. po nowelizacji proklamującej zasady sprawiedliwości społecznej jako podstawowe wśród zasad demokratycznego państwa prawnego.
Utrzymanie właściwych proporcji między przeciętną wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej i w sferze budżetowej zapewniał mechanizm indeksacji przewidziany w wymienionej ustawie z 1989 r.

3. Na skutek recesji gospodarczej i spowodowanych przez nią trudności budżetowych państwa działanie wskazanego mechanizmu indeksacyjnego zostało poczynając od 1 lipca 1991 r. zawieszone i na podstawie corocznie wydawanych ustaw uchwalanych w latach 1991-1994 stan zawieszenia zasad waloryzacyjnych utrzymano do końca 1994 r. Zawsze dokonywano tego zabiegu z powołaniem się na konieczność obrony budżetu przed załamaniem się i na recesję gospodarczą, jednocześnie zapewniając pracowników sfery budżetowej, że zawieszenie indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej ma charakter przejściowy i indeksacja w sferze budżetowej zostanie przywrócona po wyjściu gospodarki z recesji. W owym czasie system indeksacyjny został zastąpiony systemem w istocie arbitralnego ustalania wynagrodzeń w sferze budżetowej.
Doprowadziło to ponownie do ukształtowania się rażących dysproporcji między przeciętną wynagrodzeń w obu sferach na niekorzyść pracowników sfery budżetowej. Świadczą o tym dokumenty przedłożone w sprawie przez Ministerstwo Finansów i potwierdzone zeznaniami przedstawiciela GUS na rozprawie (por. załącznik do zdania odrębnego).
W tym czasie Trybunał Konstytucyjny, rozważając kwestię dopuszczalności zawieszenia indeksacji wynagrodzeń, sformułował warunki takiego zawieszenia w nawiązaniu do zasad sprawiedliwości społecznych.
Zdaniem TK w sprawie K.15/91, (OTK 1992 r. cz. I, s. 164) – „ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej”, przy czym restrykcje te „mogłyby dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki rozchodów (wydatków) oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych”.

4. 23 grudnia 1994 r. uchwalona została zakwestionowana ustawa o kształtowaniu się środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zniesieniu niektórych ustaw. Ustawa całkowicie zrywa z systemem indeksacyjnym przy kształtowaniu wynagrodzeń w sferze budżetowej zmieniając go systemem pertraktacyjnym. System ten – moim zdaniem – jest pozornie tylko pertraktacyjny, ponieważ gdy strony Komisji Trójstronnej w oznaczonym terminie nie dojdą do uzgodnienia wzrostu płac, Sejmowi zostaje przedłożony projekt rządowy. Jest to więc praktycznie biorąc system konsultacyjno-arbitralny.
Z danych dostarczonych przez Ministra Finansów a także z przebiegu rozprawy wynika, że przy zastosowaniu owego systemu nastąpi pewien wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej, ale rażące dysproporcje między średnimi płacami w sferze budżetowej i w sferze przedsiębiorstw państwowych zostaną nadal utrzymane. Argumentacja Ministra Finansów i Generalnego Prokuratora tak jak w poprzednich latach wskazuje, po pierwsze, na to, że gdyby zbliżyć przeciętną wynagrodzeń w sferze budżetowej do przeciętnej wynagrodzeń w sferze przedsiębiorstw państwowych, to musiałoby to przynieść katastrofalne skutki dla budżetu. Po drugie, system negocjacyjny kształtowania wzrostu płac w sferze budżetowej podobny jest do tego, jaki funkcjonuje w krajach Europy Zachodniej mających ustabilizowaną gospodarkę i po trzecie, na skutek zmian dokonanych w ciągu ostatnich lat w polskim systemie gospodarczym Minister Finansów nie ma już instrumentów do kształtowania wysokości wynagrodzeń w sferze przedsiębiorstw państwowych. Argumentacja ta nie jest przekonująca. Po pierwsze, zawieszenie w latach ubiegłych systemu indeksacyjnego tłumaczone było również recesją gospodarczą. Ostatnio od blisko dwóch lat według enuncjacji oficjalnych mamy do czynienia ze wzrostem dochodu narodowego i prognozy przewidują dalszy jego wzrost.
Po drugie, porównywanie systemów kształtowania wynagrodzeń w sferze budżetowej w Polsce i z krajami zachodnimi jest nieuzasadnione, ponieważ w krajach zachodnich mamy do czynienia z gospodarką prawie całkowicie prywatną, natomiast w Polsce w dalszym ciągu przeważająca część produkcyjnego majątku narodowego znajduje się w rękach państwa.
Po trzecie, rząd nawet jeżeli utracił pewne instrumenty kształtowania wynagrodzeń w sferze państwowych przedsiębiorstw (uchylenie tzw. ustawy „popiwkowej”) operował w dalszym ciągu istotnymi czynnikami wypływającymi – co prawda – pośrednio na wysokość wynagrodzeń w sferze przedsiębiorstw państwowych. Inna rzecz, że działały one w kierunku wzrostu tych wynagrodzeń a nie ich stymulowania. Należały do nich rezygnacja w stosunku do pewnych z reguły dużych przedsiębiorstw państwowych ze ściągania podatków i należnej dywidendy a także składek na ZUS i na Fundusz Pracy. Do tego dochodziły liczne dotacje czynione z budżetu państwa, co zostało potwierdzone na rozprawie.
Prawdą jest, że rząd podejmował także kroki często na skutek nacisku strajkowego załóg dużych przedsiębiorstw, co potwierdzone również zostało na rozprawie.
Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego ocena środków, jakimi posługiwał się rząd i ustawodawca kształtując gospodarkę narodową.
Natomiast Trybunał Konstytucyjny, rozważając zarzut zawarty we wniosku, że kwestionowana ustawa jest niezgodna z zasadami sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych przez to, że utrzymuje w dalszym ciągu dysproporcje pomiędzy przeciętną wynagrodzeń w sferze budżetowej i w sferze przedsiębiorstw państwowych. powinien był uwzględnić okoliczności takie jak skuteczność ściągania należności państwowych (co miało wpływać na wynagrodzenia w tych przedsiębiorstwach) oraz dokonywanych dotacji zwłaszcza na rzecz przedsiębiorstw deficytowych. Ocena ta potwierdza zarzut zawarty we wniosku, że trudności budżetu spowodowane tymi okolicznościami zostały przerzucone w znacznym stopniu na pracowników sfery budżetowej i na podstawie tego powinny były skłonić do wniosku, że warunki sformułowane w orzeczeniu TK z 29 stycznia 1992 r. usprawiedliwiające z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej odejście od mechanizmu indeksacyjnego kształtowania wysokości w sferze budżetowej nie zostały spełnione. Wprost przeciwnie zakwestionowana ustawa utrwala system niesprawiedliwej repartycji ciężarów i korzyści związanych zarówno z recesją, jak i wzrostem rozwoju gospodarczego, gdy chodzi o porównanie wynagrodzeń w sferze budżetowej i w sferze przedsiębiorstw państwowych.
Z tych względów uważam, że ustawa z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej jest niezgodna z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.


Zdanie odrębne
sędziego TK Wojciecha Łączkowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytuycjnego z dnia 14 marca 1995 r.
w sprawie K. 13/94

Zdanie odrębne opieram na twierdzeniu, że zakwestionowana ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw – jest niezgodna z art. 1 przepisów konstytucyjnych przez to, że narusza zasadę niedziałania prawa wstecz.

Uzasadnienie

TK rozstrzygając sprawę winien uwzględniać stan prawny istniejący w dniu wydawania orzeczenia. Orzekając w dniu 14. 03.1995 r. o konstytucyjności zakwestionowanej przez Prezydenta RP ustawy, TK już wiedział, że ustawa ta wejdzie w życie z mocą wsteczną, jakkolwiek nieznany jest jeszcze pełny okres jej retroaktywności. Okres ten bowiem zaczyna biec w dniu 1 stycznia 1995 r. i będzie trwał co najmniej do dnia opublikowania ustawy w Dzienniku Ustaw. Art.23 tej ustawy stanowi bowiem, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 1 stycznia 1995 r. Nie ma zatem żadnej wątpliwości, że już została naruszona zasada niedziałania prawa wstecz.
Zasada ta jest na tyle mocno utrwalona i wszechstronnie opisana w dotychczasowym orzecznictwie TK, iż nie ma potrzeby ponownego przytaczania argumentów dla uzasadnienia wymogu jej przestrzegania w demokratycznym państwie prawnym.
Jakkolwiek TK stwierdzał, że zakaz retroaktywności prawa nie ma charakteru absolutnego, to jednak wyraźnie kładł nacisk na to, że możliwość usprawiedliwionego odstąpienia od tej zasady może mieć charakter zupełnie wyjątkowy, obwarowany szeregiem warunków. Takie stanowcze i konsekwentne orzecznictwo TK – wywarło – jak się wydaje – korzystny skutek i można żałować, że bez przekonujących powodów, stanowczość ta została poważnie osłabiona.
Do istoty prawa demokratycznego państwa należy to, że działać ono powinno pro futuro. Jedynie w przypadku, gdy wprowadza regulacje korzystniejsze dla obywateli lub choćby tylko nie pogarszające ich dotychczasowej sytuacji prawnej, można przyjąć, że retroaktywność nie narusza zasad konstytucyjnych. Trzeba to jednak wyraźnie wykazać. Nie wystarczy tu domniemanie zwłaszcza, gdy chodzi o interes prawny obywateli, który nie może doznawać ograniczeń tylko na podstawie domniemania.
W rozpatrywanej sprawie nie tylko nie wykazano, że kontrolowana przez TK ustawa zawiera regulacje korzystniejsze lub co najmniej nie gorsze w porównaniu z tymi, które obowiązują w dniu wydawania orzeczenia, lecz wręcz przeciwnie – materiał zebrany w sprawie wskazuje na to, że proponowane rozwiązania są dla pracowników państwowej sfery budżetowej mniej korzystne. Powyższy wniosek należy wyciągnąć z porównania zasad określonych w ustawie z 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (z poźn.zm.) z zasadami wynikającymi z kontrolowanej ustawy. Wspomniana ustawa z 1989 r., po okresie nie stosowania w kilku ostatnich latach, od 1 stycznia 1995 r. znowu stała się w pełni obowiązująca. Jej uchylenie przewiduje dopiero nie obowiązująca jeszcze ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. Natomiast nie mogło to oczywiście nastąpić w projekcie ustawy budżetowej ani wprost, ani pośrednio przez przyjęcie innych wskaźników, aniżeli te, które przewiduje cytowana ustawa z 1989 r. A zatem punkt odniesienia stanowi tu wspomniana ustawa z 1989 r. a nie reguły obowiązujące na podstawie ustawy epizodycznej tylko do 31 grudnia 1994 r., czy niezgodne z ustawą postanowienia projektu budżetu.
Innym powodem, stanowiącym ewentualną podstawę dla rozważań nad zasadnością złamania zasady nieretroaktywności prawa, mogłoby np. być nagłe i nie dające się wcześniej przewidzieć takie pogorszenie sytuacji gospodarczej, że ustawowe regulacje wprowadzane z wyprzedzeniem czasowym. naruszałyby inne wartości konstytucyjne, jak np. zasadę sprawiedliwości. W rozpatrywanej sprawie ten powód również nie wystąpił. Co więcej – z oficjalnych komunikatów wynika, że sytuacja gospodarcza Polski uległa znacznej poprawie i utrzymują się w tej dziedzinie tendencje optymistyczne.
Nie ma przeto istotnych przyczyn, które zmuszałyby do pospiesznego wprowadzania nowych reguł płacowych dla pracowników państwowej sfery budżetowej z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Pomijam tu sprawę opóźnień procesu legislacyjnego wywołanego działaniami jego uczestników. Nie jest bowiem zadaniem TK ocena tych działań, jeśli mieszczą się one w granicach reguł konstytucyjnych.
Nie wdaję się także w rozważania nad problemem merytorycznej słuszności rozwiązań prawnych zawartych w kontrolowanej ustawie. Podnoszę jedynie zarzut nieuzasadnionego złamania zasady nieretroaktywności, jako jednej z bardziej fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego.


Zdanie odrębne
sędziego TK Ferdynanda Rymarza
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 1995 r.
i jego uzasadnienia w sprawie K. 13/94

Składam votum seperatum od wyżej wymienionego orzeczenia i jego uzasadnienia, ponieważ uważam, że:
1. badana w trybie art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie w jakim będzie działała wstecz i bez uwzględnienia okresu dostosowawczego, naruszając tym samym zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa oraz obowiązek działania wszystkich organów państwa na podstawie przepisów prawa jest niezgodna z art. 1 i 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a ponadto;
2.artykuły 14 i 15 wyżej opisanej ustawy są także niezgodne z art. 1 Małej Konstytucji kreującym zasadę trójpodziału władz i niezawisłości oraz niezależności sądów, przez to, że znosząc z mocą wsteczną obiektywną metodę kształtowania wynagrodzeń sędziów (zasadę waloryzacji płac w stosunku do przeciętnej płacy w sektorze przedsiębiorstw gospodarki narodowej), zastępują ją metodą prognostyczno-negocjacyjną, która takich gwarancji nie daje.

U z a s a d n i e n i e

1. Punktem wyjścia dla oceny zgodności z konstytucją kwestionowanej ustawy, a zarazem odniesienia do badania kwestii ewentualnego pogorszenia się sytuacji prawnej i materialnej pracowników sfery budżetowej, jest ustalenie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania orzeczenia, w zakresie kształtowania wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej.
Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. w art. 23 stanowi, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., a w art. 22 zawiera postanowienie uchylające ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej. Ponieważ – bez względu na przyczyny – nie weszła ona w życie w planowanym terminie i nie uchyliła ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r., przeto aktualnie (w dniu wydania orzeczenia) obowiązuje nadal ustawa z 1989 r. zmodyfikowana późniejszymi zmianami. Mocą art. 10 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1994 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 601), stosowanie zasad waloryzacji wynagrodzeń według ustawy z 1989 r. było zawieszone jedynie do dnia 31 grudnia 1994 r. W konsekwencji tego, od dnia 1 stycznia 1995 r. odzyskał moc m.in. art. 3 ust. 2 ustawy z 1989 r. ustalający wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej na poziomie nie mniejszym, niż 106% przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze materialnej. Przepis ten będzie obowiązywał do czasu uchylenia go przez inną ustawę.

2. Ustawodawca ma prawo do ustawowej zmiany systemu kształtowania wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Może jeden system zastąpić innym, odpowiadającym bardziej kryteriom racjonalności i adekwatności do sytuacji społeczno-gospodarczej. Jedynymi ograniczeniami tego prawa jest określona w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zasada sprawiedliwości społecznej, która zakazuje drastycznego pogorszenia sytuacji prawnej obywateli – jest rzeczą ocenną czy taka sytuacja w tym wypadku występuje – oraz tryb, sposób i metoda wprowadzania tych zmian, która powinna być zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Pragnę położyć akcent jedynie na tej ostatniej kwestii.
Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego zmiana systemu wynagrodzeń nie może jednak zaskakiwać obywateli – pracowników sfery budżetowej i powinna być wprowadzona za pomocą techniki przepisów przejściowych, z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis (okresu dostosowawczego), a w szczególności nie powinna działać z mocą wsteczną, zwłaszcza gdy pogarsza sytuację prawną i materialną obywateli.
W oparciu o dane zawarte w aktach sprawy można ustalić, że dochód narodowy brutto wzrósł w 1993 r. w stosunku do roku poprzedniego o 3,8%, a w 1994 r, w stosunku do r.1993 – o 5%, natomiast w r. 1995 prognozowany wzrost ma również wynieść 5%, stąd też trudno bezkrytycznie przyjąć tezę o utrzymującym się kryzysie finansów państwa.
Przyjmując za Ministrem Finansów, iż poziom wynagrodzeń państwowej sfery budżetowej w 1995 r. w stosunku do przeciętnych wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw państwowych wyniesie 83,7%, a ustawa z 1989 r. określa wskaźnik normatywny nie mniejszy niż 106%, wyprowadzam wniosek, że sytuacja materialna pracowników państwowej sfery budżetowej pogorszyła się o 22,3%. Wynika to również wyraźnie z pisma Ministra Finansów skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, w którym podaje się, że podwyższenie wynagrodzeń w 1995 r. według zasad ustalonych ustawą z 1989 r. doprowadziłoby nieuchronnie do głębokiego kryzysu finansów publicznych i wymagałoby zwiększenia środków na wynagrodzenia o około 7 mld nowych złotych.
Pogorszenie natomiast sytuacji prawnej pracowników sfery budżetowej przejawia się w uchyleniu prawnego unormowania mechanizmu ich wynagrodzeń, opartego na obiektywnym wskaźniku przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw państwowych, zapewniającego – stosownie do wzrostu dochodu narodowego – realny wzrost wynagrodzeń, i wprowadzeniu w to miejsce mechanizmu prognostyczno-negocjacyjnego, który takiej gwarancji nie daje, i który będzie działał dopiero od r. 1996. Ponadto pogorszenie to przejawia się w tym, że zmiana systemu kształtowania wynagrodzeń nastąpiła w sposób nieekwiwalentny, tzn. bez stosownej rekompensaty utraconych uprawnień.

3. Według art. 23 ustawy z 23 grudnia 1994 r. miała ona wejść w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Ponieważ nie weszła ona w życie w planowanym terminie, oczywistym jest w dniu wydania orzeczenia (14 marca 1995 r.), że towarzyszy już jej naruszenie zasady lex retro non agit, które będzie trwało aż do czasu po jej opublikowaniu w Dzienniku Ustaw i upływie określonego okresu dostosowawczego.
Do niekwestionowanych standardów demokratycznego pastwa prawnego – jak już wspomniano – należy wyprowadzona z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zasada zakazu działania prawa wstecz, zwłaszcza w sytuacji pogarszającej uprawnienia obywateli oraz wiążąca się z nią zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Trybunał Konstytucyjny z pełną konsekwencją egzekwował poszanowanie tych zasad i w sytuacji ich naruszenia orzekał – w tym zakresie – niekonstytucyjność ustaw.
W sprawach dotyczących kształtowania wynagrodzeń w sferze budżetowej Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie zajmował się w swoich orzeczeniach kwestią działania ustaw z mocą wsteczną i każdorazowo w przypadku retroaktywnego zawieszania zasad waloryzacyjnych, orzekał z tego powodu niekonstytucyjność ustawy (por. np. sprawy: K.15/91 i K.18/92). Tym bardziej więc niekonstytucyjność ustawy występuje w przypadku całkowitego zniesienia tych zasad.
Pewność prawa według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa, która w określonej sytuacji transformacji ustrojowej państwa może być trudna do osiągnięcia, co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nią zachowań obywateli. Z kolei przewidywalność działań organów państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i stanowionego przez niego prawa, a to w konsekwencji służy realizacji demokratycznego państwa prawnego (OTK z 1993 r., cz.I., poz. 6, s. 69-70). Natomiast negatywna ocena działań organów państwa jako pracodawcy, nie może pozostawać bez uszczerbku dla autorytetu państwa jako takiego.
Konsekwencją naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych przez badaną profilaktycznie ustawę, jest także naruszenie art. 3 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, bowiem obowiązkiem ustawodawcy jest takie stanowienie prawa, aby nie naruszało ono norm konstytucyjnych.

4. Odnosząc się do kwestii zgodności z konstytucją artykułów 14 i 15 ustawy z 23 grudnia 1994 r. stwierdzić należy, że niekonstytucyjność zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów występuje w stopniu wyższym, niż całej sfery budżetowej. Sposób kształtowania wynagrodzeń sędziów, analogicznie jak całej sfery budżetowej został wprowadzony również z towarzyszącym temu złamaniem zakazu retroakcji oraz naruszeniem zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Kwestionowane przez Wnioskodawcę na prośbę Krajowej Rady Sądownictwa wyżej wymienione przepisy naruszają ponadto art. 1 Małej Konstytucji, tzn. zasadę trójpodziału władz oraz niezawisłość i niezależność sądów, w ten sposób, że odrzucają obiektywny, ustawowy mechanizm kształtowania wynagrodzeń sędziów (normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sektorze przedsiębiorstw gospodarki narodowej w stosunku do płac sędziów) i zastępują go systemem prognostyczno-negocjacyjnym, w dużym stopniu uzależnionym od władzy wykonawczej. Chodzi tu nie tyle o właściwy miernik wartości pracy sędziego (co jest z pewnością rzeczą ważną), ile o określenie możliwie najbardziej zobiektywizowanego systemu kształtowania wynagrodzeń sędziów, niezależnego od władzy wykonawczej.
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 9.11.1993 r. w sprawie K.11/93 stwierdził, że „niezawisłość musi więc oznaczać niezależność sędziego zarówno od stron sporu jak i organów państwa” oraz że „niezawisłość nie jest wyłącznie podmiotowym uprawnieniem osoby wykonującej zawód sędziego, należy bowiem ona do istoty prawidłowego wykonywania zawodu i w tym znaczeniu niezawisłość sędziego jest również gwarancją praw i wolności obywatelskich (OTK z 1993 r. cz.II.s.359).
W tej sytuacji trafnie podnosi Krajowa Rada Sądownictwa, powołując się na poglądy doktryny, że „zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zasady trójpodziału władz jest aby wynagrodzenie sędziów było ustalane na podstawie obiektywnych kryteriów, nie pozwalających władzy ustawodawczej i wykonawczej na ingerowanie w sferę władzy sądowniczej, poprzez ich okresowe ustalanie, w oparciu o zmienne i subiektywnie oceniane czynniki”. I dalej, że „system kształtowania tzw. prognozowanego przeciętnego wynagradzania w sferze budżetowej praktycznie prowadzi do ustalania go przez rząd. Jeżeli bowiem nie nastąpi uzgodnienie tego wynagrodzenia w ramach Trójstronnej Komisji, to zostaje przyjęta propozycja rządowa”.
Ocena natomiast obu rozważanych systemów kształtowania wynagrodzeń sędziów, oparta na kryteriach obiektywnych i niezależności od władzy wykonawczej – moim zdaniem– zdecydowanie przemawia na korzyść systemu opartego na kryterium relacji między przeciętnym wynagrodzeniem w sektorze przedsiębiorstw państwowych a wynagrodzeniem w państwowej sferze budżetowej.

Z tych wszystkich względów uznałem za konieczne zgłoszenie votum seperatum do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.