Pełny tekst orzeczenia

756/II/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 13 maja 2008 r.
Sygn. akt Ts 40/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.I. w sprawie zgodności:
art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 29 stycznia 2008 r. sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Skarżący wywodzi, że skazany przepis, rozumiany w ten sposób, że wzniesienie budynku mieszkalnego na nieruchomości, na terenie której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wyłącznie możliwość realizowania upraw polowych pod warunkiem zapewnienia potrzeb bytowych właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równej ochrony własności wyrażoną w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis narusza też – zdaniem skarżącego – zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) oraz wywodzone przez skarżącego z art. 7 Konstytucji „prawo do określoności przepisów prawa”.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Wójt Gminy Dydnia decyzją z 14 grudnia 1993 r. (znak RRG.7351-1-32/93) udzielił Halinie i Władysławowi Kopiczak pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, typowego W-028, bezodpływowego osadnika ścieków oraz studni kopanej na działce nr 1613/11, położonej w Niebocku. Wojewoda Krośnieński, na podstawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Dydnia, decyzją z 7 stycznia 1998 r. (nr ANB.IV.7351-1-63b/97/98) stwierdził – opierając się na art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) – że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jednakże wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego względu nie można stwierdzić jej nieważności. Od rozstrzygnięcia Wojewody Krośnieńskiego skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), który 17 marca 1998 r. (znak sprawy OA/ATA/ORZ/245/98-3) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Krośnieński ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 29 czerwca 1998 r. uznał, że decyzja Wójta Gminy Dydnia została wydana z naruszeniem prawa, ale ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Skarżący ponownie odwołał się do GINB, który 16 września 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Dydnia (znak OA/ATA/ORZ/245/98-a), udzielającej pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie GINB zostało następnie zaskarżone przez Halinę i Władysława Kopiczak do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 12 kwietnia 2001 r. uchylił decyzje GINB oraz Wojewody Krośnieńskiego z 29 czerwca 1998 r. Tym samym sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewodę Podkarpackiego, który decyzją z 16 kwietnia 2002 r. (znak R.IX.A.7111/1/2002) odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy Dydnia. Także od tej decyzji skarżący złożył odwołanie do GINB, który 14 czerwca 2002 r. (znak sprawy OR/OA/ORZ/JCW/4412/245/98/02) uchylił rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Dydnia z 14 grudnia 1993 r. Halina i Władysław Kopiczak zaskarżyli decyzję GINB z 14 czerwca 2002 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została uchylona wyrokiem tego sądu z 11 lutego 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 2871/02). Wyrok WSA w Warszawie został objęty skargą kasacyjną skarżącego skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargę oddalił w dniu 4 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 748/04). GINB, ponowne rozpoznając sprawę, decyzją z 3 marca 2005 r. (znak OR/ORZ/KBL/4412/245/98/05) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 16 kwietnia 2001 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dydnia. W wyniku złożonych przez skarżącego środków odwoławczych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 568/05) oddalił skargę na rozstrzygnięcie GINB, następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 236/06) oddalił skargę kasacyjną na wyrok WSA.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek dopuszczalności, co obliguje Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania jej dalszego biegu.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarga obejmuje między innymi zarzut wadliwej konstrukcji przepisu aktu normatywnego, w oparciu o który organ administracji publicznej lub sąd wydał ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Zarówno petitum, jak i treść skargi wskazują, że skarżący uznaje art. 3 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane za jej przedmiot. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przywołany przepis prawa budowlanego nie stanowił podstawy rozstrzygnięć zapadłych względem skarżącego.
Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne zostało zapoczątkowane na skutek złożonego przez skarżącego w trybie art. 156 k.p.a. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że skarżący uruchomił procedurę prawną, korzystając z jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, służącego wzruszeniu już zapadłego ostatecznego orzeczenia. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżony przepis art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie był podstawą jakiegokolwiek orzeczenia w całym postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku złożonego w trybie art. 156 k.p.a. Na etapie administracyjnym organy administracji publicznej badały zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania, z kolei na etapie sądowoadministracyjnym sądy kontrolowały legalność działania organów administracji w tym zakresie. Przepisami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięć były więc regulacje dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na co trafnie zwrócił skarżącemu uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, że „postępowanie nadzwyczajne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe (…), lecz w którym postępowanie dowodowe ma jedynie odpowiedzieć na pytanie co do naruszenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.”.
Na marginesie należy zauważyć, że gdyby uznać – jak tego oczekuje skarżący – że na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dochodzi do wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie, to stworzyłoby to możliwość obchodzenia wymogu dochowania trzymiesięcznego terminu na wniesienie skargi konstytucyjnej przewidzianego w ustawie o TK. Skoro bowiem możliwość wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji w niektórych przypadkach nie jest ograniczona terminem (art. 156 § 2 k.p.a.), to każdorazowe uruchomienie tej procedury kończyłoby się wydaniem ostatecznego orzeczenia, a tym samym pozwalałoby na wielokrotne występowanie ze skargą konstytucyjną.
Zgodnie z wymogiem art. 46 ust. 1 ustawy o TK, skarga może zostać skierowana do Trybunału Konstytucyjnego „po wyczerpaniu drogi prawnej”. Wskazany zwrot musi być postrzegany na tle całości unormowania zawartego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, co oznacza, że dopuszczalność wystąpienia ze skargą konstytucyjną uwarunkowana jest także koniecznością uzyskania przez skarżącego jednej z form orzeczeń, o których mowa w przedmiotowym przepisie ustawy o TK, tj. prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Nawet gdyby przyjąć, że zaskarżony przepis był podstawą orzeczenia w sprawie skarżącego, to i tak nie wyczerpał on przysługującej mu drogi prawnej.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odmowa nadania dalszego biegu częściowo uzasadniona jest także niewłaściwym powołaniem przez skarżącego wzorców konstytucyjnych. Obowiązkiem osoby występującej ze skargą konstytucyjną jest dokładne określenie konstytucyjnych praw podmiotowych przyznanych mu przez poszczególne unormowania Konstytucji. Skarżący, próbując wypełnić wskazany warunek dopuszczalności skargi konstytucyjnej, odwołał się do art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Z powołanych przepisów Konstytucji nie wypływają jednak jakiekolwiek prawa podmiotowe dla osób fizycznych, co przesądza o niedopuszczalności orzekania w tym zakresie.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarzuty odnoszące się do art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji oderwane są od sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Skarżący twierdzi, że wykładnia art. 3 ustawy – Prawo budowlane w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację prawną osób zobowiązanych do respektowania zasad zabudowy planowej. Pomijając już okoliczność, że proces stosowania prawa (w tym także jego interpretacji) zasadniczo pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że próba dowodzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości bez precyzyjnego odniesienia się do własnej sytuacji prawnej nadaje skardze cechy actio popularis, co po raz kolejny przemawia za odmową nadania jej dalszego biegu.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.