Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 826/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 października 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Barbara Myszka (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Wojciech Katner
SSN Anna Kozłowska
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa Prokuratora Rejonowego w L.
przeciwko Zakładowi Obsługi Gminy Spółce z o.o. w C.
o ustalenie,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 października 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,
pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Sąd Okręgowy w R., po rozpoznaniu sprawy z powództwa Prokuratora
Rejonowego w L. przeciwko Zakładowi Obsługi Gminy sp. z o.o. w C. o ustalenie,
że uchwała nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników pozwanej z dnia 20 grudnia
2011 r. w sprawie zmiany umowy spółki przez rozszerzenie zakresu jej działalności
jest nieważna, wyrokiem z dnia 7 października 2013 r. oddalił powództwo.
Ustalił, że w dniu 29 października 2010 r. Rada Miasta C. utworzyła spółkę
pod firmą Zakład Obsługi Gminy spółka z o.o. w C., której jedynym wspólnikiem
była Gmina C. Nadzwyczajne zgromadzenie wspólników utworzonej spółki w dniu
20 grudnia 2011 r. podjęło uchwałę o zmianie umowy spółki przez rozszerzenie
przedmiotu jej działalności m.in. o szkoły podstawowe (PKD 85.20.Z), gimnazja
(PKD 85.31.A) i wychowanie przedszkolne (PKD 85.10.Z). W dniu 16 stycznia 2012
r. zmiana umowy została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego.
Postępowanie wywołane wnioskiem o zmianę tego wpisu zostało postanowieniem
Sądu Rejonowego w R. z dnia 15 października 2012 r. umorzone z powołaniem się
na argumentację, że wpis, o którym mowa nie może być uznany za
niedopuszczalny, ponieważ - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991
r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej:
„u.s.o.” lub „ustawa o systemie oświaty”) - prowadzenie szkół podstawowych,
gimnazjów oraz wychowania przedszkolnego może być przedmiotem działalności
spółki z o.o.
Celem, jaki zamierzała osiągnąć pozwana podejmując sporną uchwałę było
stworzenie możliwości powstania alternatywnej sieci szkół i przedszkoli, które
mogłyby być prowadzone w budynkach już istniejącej szkoły lub w innych
budynkach. Pozwana podkreślała, że koszty prowadzenia przez nią szkół byłyby
niższe, gdyż nie byłoby obowiązku stosowania w nich Karty Nauczyciela. Poza tym
można by utworzyć szkoły w miejscowościach, w których ze względu na małą
liczbę dzieci istniejące szkoły są zagrożone likwidacją. Do podjęcia zamierzonej
działalności nie doszło, ponieważ Kuratorium Oświaty zakwestionowało decyzję
Burmistrza Miasta i Gminy C. o wydaniu pozwanej zezwolenia na prowadzenie
szkoły.
3
Sąd Rejonowy uznał, że powództwo podlega oddaleniu z powodu
niewykazania przez Prokuratora interesu prawnego, o którym mowa w art. 189
k.p.c., niemniej dokonał oceny merytorycznej żądania pozwu. Stwierdził,
że punktem wyjścia do oceny ważności spornej uchwały powinna być nadrzędna
zasada wyrażona w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.;
obecnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 584 - dalej: „u.s.dz.g.”), zgodnie z którą
podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne
dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych
przepisami prawa. Uznał, że zasada ta nie doznaje w niniejszej sprawie wyjątku,
gdyż pozwana jest osobą prawną, a szkoły i placówki - jak wynika z art. 5 ust. 2
u.s.o. - mogą być zakładane i prowadzone również przez osoby prawne inne niż
jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił ponadto, że w sprawie nie doszło do
utworzenia szkoły przez pozwaną ani do przekazania pozwanej obowiązków
obciążających Gminę, ani też do likwidacji jakiejkolwiek szkoły gminnej.
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powoda od tego wyroku, aprobując ustalenia faktyczne i - z jednym tylko wyjątkiem
- także ocenę prawną Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny stanął na
stanowisku, że Prokurator wytaczając powództwo działał w interesie publicznym
(art. 7 i art. 57 k.p.c.), w związku z czym jest uprawniony do zgłoszenia powództwa
o ustalenie nieważności spornej uchwały na podstawie art. 189 k.p.c. Uznał jednak,
że uchwała pozwanej nie jest sprzeczna z ustawą ani nie ma na celu obejścia
ustawy, przepisy art. 5 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.o. pozwalają bowiem na prowadzenie
szkół i placówek publicznych albo niepublicznych przez inną osobę prawną lub
osobę fizyczną, a nie tylko przez jednostkę samorządu terytorialnego. Pozwana ma
natomiast status innej osoby prawnej, o której mowa w tym przepisie. Z art. 79
ust. 1 u.s.o. wynika wprawdzie, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne
zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami
budżetowymi, jednak regulacja ta nie odnosi się do pozwanej, dotyczy bowiem
placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Sprawy dotyczące edukacji publicznej - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 594
4
ze zm.; obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 - dalej: „u.s.gm.”) - należą do
zadań własnych gminy, mogą być jednak wykonywane nie tylko przez tworzenie
przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, lecz także przez powierzenie ich
realizacji innym podmiotom w drodze umów. Szczególnym rodzajem komunalnych
jednostek organizacyjnych - stwierdził Sąd Apelacyjny - są gminne osoby prawne,
do których należą komunalne spółki kapitałowe. Nie ma natomiast przepisu, który
zabraniałby spółkom komunalnym tworzenia placówek oświatowych. Z tych
względów Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku
podstaw do uwzględnienia powództwa.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego Prokurator, powołując
się na podstawę przewidzianą w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c., wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy
temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7
ust. 1 pkt 8 u.s.gm. przez przyjęcie, że prowadzenie działalności oświatowej jest
działalnością gospodarczą, art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej (jedn. tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 - dalej:
„u.g.kom.”) przez przyjęcie, że prowadzenie działalności oświatowej przez gminy
jest gospodarką komunalną, art. 5 ust. 1 i art. 79 u.s.o. przez przyjęcie,
że samorząd terytorialny może prowadzić działalność oświatową także w formie
spółki prawa handlowego i art. 6 u.s.dz.g. przez przyjęcie, że zasada sformułowana
w tym przepisie jest nieograniczona i ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 252 § 1 k.s.h., osobom lub organom spółki, wymienionym
w art. 250, przysługuje prawo do wytoczenia przeciwko spółce powództwa
o stwierdzenie nieważności uchwały wspólników sprzecznej z ustawą. Nie ulega
wątpliwości, że w przytoczonym przepisie chodzi także o uchwałę mającą na celu
obejście ustawy w rozumieniu art. 58 § 1 k.c.
Dokonując oceny ważności uchwały zgromadzenia wspólników pozwanej
spółki z dnia 20 grudnia 2011 r. Sąd Apelacyjny uznał za przesądzające dwa
argumenty: brak przepisu zakazującego prowadzenia szkół i placówek oświatowych
przez jednoosobową spółkę z o.o. utworzoną przez gminę oraz brzmienie art. 5
5
ust. 2 u.s.o., zgodnie z którym szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona
przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną oraz osobę fizyczną.
Sąd Apelacyjny nie powołał się wprawdzie na zasadę swobody działalności
gospodarczej wyrażoną w art. 6 u.s.dz.g., ale też nie zanegował w tym zakresie
argumentacji Sądu pierwszej instancji.
Rację ma skarżący zarzucając, że ocena Sądu Apelacyjnego,
sprowadzająca się do wykładni językowej art. 5 ust. 2 u.s.o., ma charakter
powierzchowny, całkowicie pomija bowiem inne istotne regulacje zawarte
w przepisach ustawy o systemie oświaty oraz status spółek komunalnych i ich
dopuszczalny zakres działania.
Zgodnie z art. 70 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym o prawie do nauki
i obowiązku jej wykonywania do 18 roku życia, sposób wykonywania obowiązku
szkolnego określa ustawa. Z art. 5 ustawy o systemie oświaty, określającej sposób
wykonywania obowiązku szkolnego wynika, że szkoła i placówka może być szkołą
i placówką publiczną albo niepubliczną (ust. 1) oraz że szkoła i placówka,
z zastrzeżeniem ust. 3a - 3e, może być zakładana i prowadzona przez jednostkę
samorządu terytorialnego, inną osobę prawną oraz osobę fizyczną (ust. 2).
Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły
i placówki publiczne (ust. 3).
Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzona przez gminę na
podstawie art. 9 u.g.kom., w której gmina jest jedynym udziałowcem, ma status
spółki komunalnej i - jak trafnie stwierdził Sąd Apelacyjny - jest odrębną od gminy
osobą prawną, czyli inną osobą prawną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o.
Sąd Apelacyjny nie rozważył jednak, jaki jest dopuszczalny zakres działania spółki
komunalnej, której status prawny jest pochodną statusu prawnego jej założyciela
i jedynego udziałowca, tj. jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina.
Nie powinno budzić wątpliwości, że utworzenie przez jednostkę samorządu
terytorialnego spółki komunalnej nie może być sposobem na obejście przez
tę jednostkę przepisów określających zakres jej działania. Spółka komunalna jest
formą aktywności jednostki samorządu terytorialnego, a rolą spółki komunalnej jest
wykonywanie ustawowych zadań jednostki samorządu terytorialnego niejako
6
w zastępstwie tej jednostki. Oznacza to, że wszelkie prawne ograniczenia
aktywności jednostki samorządu terytorialnego odnoszą się także do spółki
komunalnej. W przeciwnym wypadku jednostka samorządu terytorialnego mogłaby
z łatwością obejść wszelkie ustrojowe ograniczenia swojej aktywności
przez utworzenie spółki komunalnej, a takiej wykładni nie można aprobować.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.gm., zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne są wykonywane
przez gminę we własnym imieniu, w sposób samodzielny, z własnych środków i na
własną odpowiedzialność. Z art. 79 ust. 1 u.s.o. wynika, że przedszkola, szkoły
i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu
terytorialnego są jednostkami budżetowymi oraz że zasady gospodarki finansowej
tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy. Są to przede
wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jedn.
tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej: „u.f.p.”) oraz rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki
finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych
(jedn. tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 1542). Według powołanych przepisów
szkoły i placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego mają
obligatoryjnie formę jednostek budżetowych w rozumieniu art. 11 u.f.p. Oznacza to,
że pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu tej jednostki.
Tylko wyjątkowo dopuszczalne jest pozyskiwanie przez szkołę będącą jednostką
budżetową środków pozabudżetowych i obracanie nimi na własne potrzeby.
Możliwość taką w odniesieniu do samorządowych jednostek budżetowych
przewiduje art. 223 u.f.p.
Skoro jedyną dozwoloną formą organizacyjno - prawną prowadzenia szkół
i placówek publicznych przez gminy jest jednostka budżetowa, to wyłączona jest
tym samym możliwość posłużenia się przez gminę dla realizacji tego celu formą
spółki komunalnej. Szkoły prowadzone przez spółkę komunalną nie mogłyby
być jednostkami budżetowymi, ponieważ spółka nie ma możliwości tworzenia tego
rodzaju jednostek. Oceny tej nie zmienia przy tym podnoszona przez Sąd
Apelacyjny okoliczność, że spółka komunalna jest odrębną od gminy osobą prawną
7
i dlatego nie można odnosić do niej regulacji zawartej w art. 79 ust. 1 u.f.p. Spółka
komunalna wyposażona w osobowość prawną jest bowiem - jak zauważa się
w doktrynie - emanacją gminy i dlatego zakres działania tej spółki jest wyznaczony
ustawowymi ramami działalności gminy.
O tym, że prowadzenie szkół publicznych należy do obligatoryjnych zadań
własnych jednostek samorządu terytorialnego świadczą również regulacje
wprowadzone przez art. 1 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie
ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56,
poz. 458 ze zm.), częściowo zmienione przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej
z dnia 6 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 7) i przez art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy
nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 357), według
których jednostka samorządu terytorialnego może - przy zachowaniu określonych
warunków - przekazać prowadzenie szkoły w drodze umowy osobie prawnej
niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej.
Gdyby przyjąć, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w niczym
nieograniczony sposób przekazywać szkoły publiczne do prowadzenia innym
podmiotom niepublicznym, odnośne regulacje trzeba by uznać za zbędne,
a nieracjonalne działanie ustawodawcy nie może być założeniem wykładni prawa.
Nie jest również argumentem przemawiającym za dopuszczalnością
scedowania przez jednostkę samorządu terytorialnego realizacji własnego
obowiązku prowadzenia szkół i placówek publicznych na utworzoną w tym celu
jednostkę posiadającą osobowość prawną, w tym na spółkę komunalną, art. 6
ust. 1 u.s.dz.g., statuujący zasadę swobody działalności gospodarczej. Z art. 83a
u.s.o. wynika, że prowadzenie szkoły, placówki lub zespołu szkół lub placówek
niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet jeżeli spełnia przesłanki
uznania jej za taką działalność w świetle art. 2 u.s.dz.g. Nie inaczej należało
kwalifikować prowadzenie szkół lub placówek przez jednostki samorządu
terytorialnego w czasie podjęcia przez pozwaną spornej uchwały, tym bardziej
że zagadnienia powstałe na styku działalności statutowej i działalności
gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego - ze względu na złożoność
stosunków faktycznych i prawnych - każdorazowo podlegają ocenie na podstawie
okoliczności faktycznych danej sprawy.
8
Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 października 1999 r.,
III CZ 112/99, to, czy danej działalności można przypisać cechy działalności
gospodarczej, zależy od konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a także
od kontekstu prawnego, przy czym to ostatnie stwierdzenie nabiera aktualności
zwłaszcza w odniesieniu do gmin, albowiem ich działalność nie ma jednorodnego
charakteru, a cele tej działalności oraz sposoby ich osiągania są bardzo różnorodne
(zob. OSNC 2000, nr 4, poz. 78). Kierując się poglądem wyrażonym w powołanym
orzeczeniu Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 28/08,
przyjął, że art. 83a u.s.o., który w 2001 r. wyłączał stosowanie przepisów
o działalności gospodarczej do prowadzenia szkół, dotyczy także działalności
inwestycyjnej związanej z tym zakresem zadań. Przepis ten był wprawdzie
zamieszczony w rozdziale dotyczącym szkół i placówek niepublicznych, ale nie
inaczej - jak podkreślił Sąd Najwyższy - należało ocenić działalność jednostek
samorządu terytorialnego prowadzących szkoły publiczne, które zapewniają
bezpłatne nauczanie (zob. M. Prawn. 2008, nr 10, poz. 507, a także wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 10 maja 2013 r., I CSK 522/12, nie publ.).
Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.gm. przez przyjęcie, że prowadzenie
działalności oświatowej jest działalnością gospodarczą, trzeba więc uznać za
uzasadniony. Poza tym - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
7 maja 2001 r., K 19/00 (OTK 2001, nr 4, poz. 82) - zasada wolności gospodarczej
nie odnosi się do jednostek samorządu terytorialnego oraz do innych podmiotów
prawa publicznego. Na zasadę tę nie może powoływać się tym samym spółka
komunalna, będąca emanacją jednostki samorządu terytorialnego.
Z tych względów, skoro Sąd Apelacyjny wyszedł z odmiennych założeń i pod
tym kątem sprawy nie rozważył, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1 oraz art.
108 § 2 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c. orzekł, jak w sentencji.
eb