Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 września 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 20 września 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania M. R.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania M. R. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 01 czerwca 2017 r. Nr (...)

1.  oddala odwołanie;

2.  zasądza od M. R. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) z tytułu zwrotu kosztów procesu.

Sędzia SO Andrzej Turliński

Sygn. akt XVII AmE 284/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r. Nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE, pozwany) na podstawie art. 56 ust. 2 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. po przeprowadzeniu postepowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej M. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą M. R. P.P.T.H.U. (...) w L. (powód) posiadającemu koncesję na obrót paliwami ciekłymi, udzieloną decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 22 września 2009 r. Nr (...) (zmienioną późniejszymi decyzjami) wymierzył powodowi karę pieniężną w wysokości 5000 zł stanowiącą (...) przychodu z działalności koncesjonowanej osiągniętego w 2016 r., za naruszenie przez koncesjonariusza warunku 2.2.1. ww. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, w ten sposób, że prowadził on obrót gazem ciekłym propan – butan za pomocą odmierzacza (nr fabryczny (...)) bez poddania go prawnej kontroli metrologicznej (nieaktualna legalizacja) w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 listopada 2016 r., czym wypełnił dyspozycję przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne.

Od ww. powód wniósł odwołanie zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 56 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne polegające na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie i nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za działania niebędące naruszeniem obowiązków wynikających z posiadanej przez niego koncesji, udzielonej decyzją Prezesa URE z dnia 22 września 2009 r., bowiem obowiązek legalizacji odmierzacza gazu ciekłego propan – butan wynika z prawa, a nie z koncesji udzielonej skarżącemu, zatem skoro skarżący został już ukarany mandatem karnym za brak kontroli metrologicznej odmierzacza gazu ciekłego propan – butan w dniu 16 października 2016 r., to brak jest podstaw do obciążania go jeszcze pieniężną karą administracyjną,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia w sprawie podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe w całości,

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, do czego doszło wskutek pominięcia stanowiska skarżącego oraz złożonych przez niego wyjaśnień, w szczególności oświadczenia kierownika stacji, z którego wynika, że brak legalizacji jednego odmierzacza jest wynikiem ludzkiego błędu i przeoczenia,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie i brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów wskutek niedoręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zaskarżonej decyzji powód zarzucił naruszenie art. 56 ust. 6a ustawy Prawo energetyczne poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek z tego artykułu, gdyż stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot niezwłocznie zaprzestał naruszenia prawa i dokonał legalizacji odmierzacza w dniu 7 listopada 2016 r., a nadto poprzez niedostateczne uwzględnienie przy wymiarze kary stopnia społecznej szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i dotychczasowej niekaralności skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego kary nieproporcjonalnej i zbyt uciążliwej.

Mając powyższe na uwadze powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Prezesa URE na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych ewentualnie zmianę decyzji poprzez odstąpienie od wymierzenia kary w trybie art. 56 ust. 6a ustawy Prawo energetyczne, ewentualnie o jej obniżenie.

W dniu 29 czerwca 2017 r. powód wniósł uzupełnienie odwołania, w którym poinformował, że w dniu 20 czerwca 2017 r. w sprawie toczącej się pod sygn. P 124/15 zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z którym stosowanie wobec tej samej osoby odpowiedzialności karnej oraz o charakterze administracyjnym za załamanie przepisów ustawy o transporcie drogowym jest niezgodne z ustawą zasadniczą. Stanowi nieproporcjonalną represję i złamanie zasady ne bis in idem, zakazującej karania dwa razy za ten sam czyn.

Powód podał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem, bowiem zastosowano względem tej samej osoby dwie kary realizujące w istocie ten sam cel – doszło do ukarania grzywną za brak legalizacji odmierzacza i jednocześnie ten sam czyn uznano za niewypełnienie warunków koncesji. Skoro już raz skarżący został ukarany mandatem karnym to nie ma podstaw, aby nakładać na niego także administracyjną karę pieniężną.

W odpowiedzi na odwołanie Prezes URE wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie od powoda na swoja rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. nie stawił się pełnomocnik powoda – zawiadomienie o rozprawie doręczone prawidłowo.

Pełnomocnik pozwanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołał się na treść art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego i podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na odwołanie. Wskazał, że w dniu 09 lipca 2019 r. wydała została przez Sąd Najwyższy uchwała, że jako obowiązek koncesyjny może być do koncesji wprowadzona treść obowiązującego przepisu prawa. Powołał się na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości: TSUE C 596/16, C 524/15, C 597/16, w świetle których przy zachowaniu zasady proporcjonalności nie ma przeszkód do stosowania do tego samego zdarzenia odpowiedzialności karno – prawnej i administracyjno – prawnej.

W ocenie Prezesa URE kara pieniężna nie została wymierzona w zbyt dotkliwej wysokości i wzięto pod uwagę przy jej nałożeniu na ukaranie powoda mandatem karnym. Ponadto brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary.

Na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. Sąd postanowił dopuścić dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym na okoliczności podnoszone przez strony w pismach procesowych.

Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny.

Decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 22 września 2009 r. nr (...) (k. 10 – 13 akt adm.), zmienioną późniejszymi decyzjami, powodowi została udzielona koncesja na obrót paliwami ciekłymi na okres od dnia 28 września 2009 r. do dnia 28 września 2019 r.

Postanowieniem 2.2.1. tej koncesji powód został zobowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej koncesją z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne w tym metrologiczne, jakościowe i ochrony środowiska oraz do przestrzegania przepisów o bhp, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Z przesłanych przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w O. (Naczelnik OUM) do Urzędu Regulacji Energetyki informacji (k. 1V akt adm.) wynika, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowość na użytkowanej przez powoda stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości P., polegającą na sprzedaży gazu ciekłego propan – butan za pomocą odmierzacza bez poddania go prawnej kontroli metrologicznej (nieaktualna legalizacja) w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 listopada 2016 r. Na poparcie tego przesłano w szczególności kopię protokołu kontroli z dnia 6 października 2016 r. (k. 2 – 3 akt adm.) i protokołu rekontroli z dnia 7 listopada 2016 r. (k. 4 akt adm.).

W dniu 8 grudnia 2016 r. Prezes URE wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia powodowi kary pieniężnej, w związku z przekazaniem przez Naczelnika OUM w O. informacji, iż w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych przez ten organ stwierdzono naruszenie warunków prowadzenia działalności zawartych w koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Polegała ona na prowadzaniu obrotu gazem ciekłym propan-butan za pomocą odmierzacza (nr fabryczny (...)) bez poddania go prawnej kontroli metrologicznej (nieaktualna legalizacja) w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 listopada 2016 r., czym został naruszony przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne. Jednocześnie powód został wezwany do przesłania wyjaśnień w ww. sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego – k. 19 – 20 akt adm.).

Powyższe pismo zostało doręczone powodowi w dniu 15 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. (k. 22 akt adm.), uzupełnionym pismem (k. 26 akt adm.) powód udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Oświadczył, że brak legalizacji odmierzacza gazu ciekłego propan butan wynikał z niedopatrzenia kierowniczki stacji, która nie sprawdziła terminu legalizacji. Po kontroli od razu odmierzacz został zalegalizowany, także podczas rekontroli stwierdzono brak naruszeń. Dystrybutor został zalegalizowany w Obwodowym Urzędzie Miar 02 listopada 2016 r. Taka sytuacja zdarzyła się po raz pierwszy i wynikała tylko i wyłącznie z ludzkiego błędu, niedopatrzenia. Powód dołączył oświadczenie pracownika (k. 25 akt adm.).

Wobec powoda nie są prowadzone jakiekolwiek postępowania sądowe i administracyjne (podatkowe) ani kontrolne. Przychód z prowadzonej przez powoda działalności koncesjonowanej w 2016 r. wyniósł (...) zł.

Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. (k. 68 akt adm.) Prezes URE zawiadomił powoda o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, a także poinformował go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. pisma.

Jednocześnie pouczono powoda, iż niezapoznanie się w powyższym terminie z aktami sprawy uznane będzie za rezygnację z możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazane pismo zostało przesłane na adres przedsiębiorcy wynikający z Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej, tym niemniej zostało ono zwrócone z adnotacją „Mieszkanie
zamknięte" (k. 67V akt adm.). Uprzednio, doręczyciel pozostawił w dniu 21 lutego 2017 r. zawiadomienie o złożeniu przesyłki w placówce (...) oraz o możliwości odebrania pisma w ciągu 7 dni. Siedmiodniowy termin upłynął w dniu 28 lutego 2017 r. W terminie tym przedsiębiorca nie podjął przesyłki z placówki (...). Dlatego też w dniu 1 marca 2017 r. powtórnie pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego powiadomienia. Termin ten upłynął w dniu 7 marca 2017 r. Przedsiębiorca nie podjął przesyłki z placówki (...), a przesyłka została w dniu 13 marca 2017 r. zwrócona Prezesowi URE. Stosownie zaś do przepisu art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu liczonego od dnia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce (...), a pismo pozostawia się w aktach. Zatem Prezes URE przyjął, iż doręczenie wezwania miało miejsce w dniu 7 marca 2017 r., zaś termin do zapoznania się z materiałem dowodowym upłynął w dniu 14 marca 2017 r.

Powód nie skorzystał więc z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Za brak legalizacji odmierzacza powód został ukarany mandatem karnym w wysokości 200,00 zł (k. 12 akt sądowych), który uregulował.

Sąd Okręgowy w Warszawie zważył co następuje.

Rozważania należało zacząć od ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), gdyż jego uwzględnienie skutkowałoby stwierdzeniem, że powód nie dopuścił się deliktu administracyjnego polegającego na nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji i nie mógł być ukarany karą pieniężną z tego tytułu.

Jak już ustalono w postanowieniu 2.2.1. wydanej powodowi koncesji został zobowiązany do utrzymywania stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń zapewniających wysoką efektywność i najlepszą jakość wykonywanej działalności objętej koncesją z uwzględnieniem racjonalnego poziomu kosztów, przy zachowaniu obowiązujących przepisów określających wymogi techniczne w tym metrologiczne, jakościowe i ochrony środowiska oraz do przestrzegania przepisów o bhp, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W postanowieniu tym istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest zapis, że utrzymywanie przez powoda stanu technicznego oraz wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń musi odbywać się przy zachowaniu obowiązujących wymogów m.in. technicznych, w tym metrologicznych.

Przywołane unormowanie koncesji wprowadza autonomiczny w stosunku do obowiązujących przepisów prawa, wynikający bezpośrednio z koncesji, obowiązek określonego zachowania się ze strony koncesjonariusza. Odwołanie się w koncesji do przepisów określających wymogi techniczne, w tym metrologiczne, kreuje po stronie przedsiębiorcy autonomicznie obowiązek określonego zachowania się, to jest powstrzymywania się od prowadzenia działalności koncesjonowanej, w sytuacji gdy stan techniczny wyposażenia obiektów, instalacji i urządzeń nie spełnia wymogów technicznych, w tym metrologicznych, określonych w obowiązujących przepisach. Gdyby w koncesji nie zawarto takiego zastrzeżenia koncesjonariusz wykazując brak po swojej stronie winy nie ponosiłby odpowiedzialności administracyjnej (ani karnej).

Analizowany problem prawny był przedmiotem oceny Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Apelacyjnego w Warszawie o treści: Czy dopuszczalne jest nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 PE) także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej Sąd Najwyższy podjął w dniu 9 lipca 2019 r. uchwałę, w świetle której nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 PE) jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej (sygn. akt I NSZP 1/19 publikacja w Biuletynie Informacji Publicznej SN bez uzasadnienia).

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd Okręgowy w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną w ww. uchwale SN.

Wszystko to prowadzi do wniosku, iż warunek zawarty w postanowieniu 2.2.1 koncesji udzielonej powodowi nie stanowi prostego nakazu przestrzegania przez koncesjonariusza przepisów obowiązującego prawa, ale wprowadza dla niego nowy obowiązek dotyczący przestrzegania wymogów metrologicznych określonych przepisami prawa dla instalacji urządzeń służących do prowadzenia działalności koncesjonowanej (w konkretnym przypadku odmierzaczy paliwa na stacji paliw).

Z powyższego wynika, że, co do zasady, w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 PE, albowiem stwierdzone przez Prezesa URE naruszenie dotyczy obowiązku wynikającego z koncesji.

Nieskutecznym okazał się zarzut odwołania wskazujący na naruszenie przez pozwanego art. 56 ust. 6a PE. Według tego przepisu Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że szkodliwość czynu była znikoma. Zachowanie powoda było działaniem naruszającym prawa konsumentów i narażało ich na nieuzasadnione ryzyko nabywania paliwa w ilości niezgodnej ze stanem podanym przez odmierzacz. Kontrola przyrządów pomiarowych, w konkretnym przypadku odmierzacza paliwa ciekłego ma na celu wyeliminowanie możliwości błędnych wskazań takiego urządzenia i zapobieżenia wprowadzania w błąd konsumentów. Ponadto udzielając koncesji Państwo udziela w istocie gwarancji, że działalność koncesjonowana prowadzona będzie zgodnie z przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie gwarancja ta została przez powoda złamana. Możliwość wprowadzenia w błąd konsumentów i niedotrzymanie ze strony powoda wymogu postępowania nakazanego treścią koncesji daje podstawy do oceny, że stopień szkodliwości czynu był wyższy niż znikomy. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania wobec powoda instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określonej w unormowaniu art. 56 ust. 6a PE.

Wydając zaskarżoną decyzję Prezes URE nie naruszył też zasady ne bis in idem przez zastosowanie do tego samego sprawcy dwóch kar realizujących ten sam cel w postaci mandatu karnego i administracyjnej kary pieniężnej. Co do samej zasady odpowiedzialność karna i odpowiedzialność administracyjna nie są karaniem za to samo. Należy zgodzić się z Prezesem URE podkreślającym w odpowiedzi na odwołanie, że sankcja karna i administracyjna są różnymi skutkami danego czynu naruszającego różne dobra prawnie chronione. Z tego względu uzasadnionym jest zastosowanie różnych sankcji (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12). Różne są też funkcje obu sankcji powiązane z celami ich stosowania. Celem sankcji karnej jest osądzenie niegodziwości, odpłata oraz osiągnięcie efektu odstraszającego. Natomiast celem sankcji administracyjnej z art. 56 ust. 1 pkt 12 PE jest ochrona zdrowia ludzkiego, środowiska oraz interesu użytkowników pojazdów mechanicznych, a zasadniczą jej funkcją nie jest represja tylko prewencja i profilaktyka. Inne są również zasady odpowiedzialności karnej i administracyjnej. O ile ta pierwsza oparta jest na winie sprawcy to druga jest zasadniczo odpowiedzialnością obiektywną za sam skutek, a wiec oderwaną od winy sprawcy.

Dla zastosowania do tego samego zdarzenia odpowiedzialności karnej i administracyjnej niezbędne jest jednak zachowanie zasady proporcjonalności (vide przykładowo orzeczenia TSUE C 596/16, C 524/15). Zasada została uwzględniona w wydanej decyzji, ponieważ nałożona na powoda sankcja karna i administracyjna w łącznej kwocie 5200 zł nie jest nieproporcjonalnie wysoka w odniesieniu do stwierdzonego czynu i towarzyszących mu okoliczności.

Ponadto kara ta nie pogorszy sytuacji finansowej powoda, gdyż pozostaje we właściwej proporcji do uzyskanego przez niego przychodu z działalności koncesjonowanej za 2016 r. stanowiąc (...) tego przychodu. Niższa kara miałaby w ocenie Sądu charakter symboliczny i nie realizowałaby przypisanych jej funkcji prewencyjnej, edukacyjnej i posiłkowej represyjnej.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut niewyczerpującego rozpatrzenia przez pozwanego materiału dowodowego, albowiem Sąd nie dopatrzył się w sprawie tego uchybienia, a ponadto tego rodzaju błędy mogą być poprawione w postępowaniu przed SOKiK, który rozpoznaje sprawę od nowa przy zastosowaniu zasad k.p.c.

Z poczynionych wyżej rozważań Sądu wynika również, że Prezes URE nie miał podstaw do umorzenia postępowania skoro wydana decyzja jest prawidłowa.

Nie jest też prawdą, że powodowi nie przedłożono zawiadomienia (k. 68 akt adm.) o zakończeniu postępowania dowodowego wraz z informacją o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym w wyznaczonym terminie. Jak wynika z adnotacji na kopercie przesyłki z ww. zawiadomieniem (k. 67 akt adm.) doszło do jej doręczenia zastępczego, w pełni skutecznego w świetle unormowania art. 44 § 4 k.p.a. W związku z tym w sprawie nie został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy odwołanie podlegało oddaleniu na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c., gdyż nie było podstaw do jego uwzględnienia.

O kosztach procesu ograniczonych do wysokości wynagrodzenia dla radcy prawnego reprezentującego pozwanego orzeczono na podstawie art. 98 § 1 i 3, art. 99 k.p.c. oraz § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia odwołania tj. 14 czerwca 2017 r.

Sędzia SO Andrzej Turliński