Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 30 września 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie II Wydział Cywilny w składzie następującym:

po rozpoznaniu w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2022 r.

sprawy z powództwa (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.

przeciwko Skarbowi Państwa - reprezentowanemu przez Ministra Zdrowia oraz Radę Ministrów reprezentowaną przez Prezesa Rady Ministrów

o zapłatę

I.  oddala powództwo,

II.  nie obciąża powoda obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz pozwanego.

SSO Katarzyna Waseńczuk

Sygn. akt II C 520/21

UZASADNIENIE

Pozwem złożonym 10 lutego 2021 r. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Zdrowia i Radę Ministrów kwoty 100 000 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia doręczenia pozwanemu pozwu do dnia zapłaty , z tytułu uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od 14 marca do 5 czerwca 2020 r. oraz kosztów procesu, w tym uiszczonej opłaty od pozwu, a także opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że wprowadzone przez pozwanego w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 przepisy, ograniczające konstytucyjne prawa i wolności zostały wprowadzone w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, przepisami w randze rozporządzenia, które zawierały regulacje materii ustawowej, a nadto z pomięciem wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Stwierdziła, że wydane przez pozwanego rozporządzenia wprowadziły całkowity zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, w tym działalności prowadzonej przez Powódkę bez upoważnienia ustawowego. Wskazała, że przepisy ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej: u.z.z.z.) nie przewidywały możliwości wprowadzenia całkowitego zakazu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. Podkreśliła, że opisane w pozwie działania normodawcze, pozwanego, zostały podjęte z naruszeniem podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej i stanowią przejaw tzw. bezprawia legislacyjnego uzasadniającego odpowiedzialność Skarbu Państwa. Jako podstawę roszczenia wskazała art. 417 ¹ § 1 k.c. i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Podniosła, że obecne realia polityczne i ustrojowe sprawiają, że należy odmiennie spoglądać na art. 417 ¹ § 1 k.c. w zestawieniu z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Stwierdziła, że dowolność Trybunału Konstytucyjnego w wyborze spraw poddawanych pod rozpoznanie, jak i zaległości orzecznicze sprawiają, że mając na względzie komunikat normatywny płynący z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP słusznym będzie wniosek, że dekodowanie z art. 417 ¹ § 1 k.c. normy prawnej sprężającej możliwość orzekania o odszkodowaniu za bezprawnie legislacyjne z wcześniejszym uzyskaniem prejudykatu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym kreuje sytuację, w której ustawa de facto może zamykać uzyskanie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej, łamiąc normę prawną rangi konstytucyjnej. Stwierdziła także, że z uwagi na art. 8 Konstytucji Sądy są uprawnione do kontroli konstytucyjności norm prawnych znajdujących zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji postępowaniem, o którym w art. 417 ¹ § 1 k.c., może być także postępowanie przed sądem powszechnym, orzekającym o odszkodowaniu. Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uznania powyższego stanowiska podniosła, że odpowiedzialność pozwanego można również wyprowadzić bezpośrednio z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odnośnie wysokości dochodzonej szkody wskazała, że dochodzona suma obejmuje jedynie część przysługującego jej roszczenia procesowego, gdyż dla ostatecznego zdeterminowania wysokości poniesionej przez nią w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia działalności wprowadzonego przez Pozwanych szkody, składającej się z zarówno damnum emergens jak i lucrum cessans, niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny przedsiębiorstw ( pozew k. 3-15).

Pozwany Skarb Państwa reprezentowanego przez Ministra Zdrowia i Radę Ministrów wniósł o oddalenie powództwa i zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego Skarbu Państwa kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, według norm prawem przepisanych. Zwrócił uwagę na wadliwe oznaczenie statio fisci Skarbu Państwa wskazując, że przepisy ustawy o działach administracji rządowej nie przewidują natomiast kompetencji Rady Ministrów w zakresie dotyczącym jakiegokolwiek działu administracji rządowej, a nadto że jest ona kolegialnym organem władzy wykonawczej. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zdarzenie szkodzące polegające wydania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, a szkoda nie została udowodniona ani co do zasady, ani co do wysokości. Podkreślił, że zachowanie władzy państwowej miało na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego i była to jedyna motywacja działań Państwa Polskiego. Wskazał, że działania władzy publicznej były podejmowane w trakcie narastającego zagrożenia i bez uprzednich doświadczeń w tym zakresie. Zaznaczył, że ochrona życia i zdrowia ludzkiego ma nadrzędny charakter nad obowiązkami Państwa Polskiego w zakresie ochrony innych dóbr. Stwierdził, że na ocenę prawa do indywidualnej rekompensaty za uszczerbek o charakterze majątkowym związany z prowadzoną działalnością gospodarczą powinny mieć również wpływ działania Państwa Polskiego mające na celu ograniczenie negatywnych skutków ekonomicznych i gospodarczych pandemii w postaci programu tarczy antykryzysowej. Zaznaczył, że powód powinien wykazać, że wydanie wskazanych w pozwie rozporządzeń było bezprawne, a nadto, że została stwierdzona we właściwym postępowaniu niezgodność tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Zaznaczył, że kwalifikowany sposób stwierdzenia bezprawności polega na tym, że nie czyni tego samodzielnie sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie, tylko - ze względu na treść art. 188 pkt 3 Konstytucji - konieczne jest postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pozwany podkreślił, że powód nie kwestionuje w ogóle zasadności, przydatności i konieczności ustanowienia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej i ogranicza się wyłącznie do zarzutów formalnych dot. nieprawidłowości przy wprowadzaniu tych ograniczeń. Wskazał także, że kwestię zakresu wprowadzenia ograniczeń dotyczących swobody działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, a nie stricte ustawy, należy rozpatrywać z punktu widzenia art. 22, a nie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zwrócił uwagę, że art. 22 Konstytucji wymaga, aby ewentualne ograniczenie wolności i działalności gospodarczej było wprowadzone „w drodze ustawy”, a nie „w ustawie”, jak to przewiduje art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że nie jest trafne twierdzenie powoda, że w drodze kwestionowanych rozporządzeń miało dojść do przeniesienia całości ograniczeń wolności i praw z ustawy do rozporządzenia a także że zostały one wydane bez upoważnienia ustawowego. Dodatkowo pozwany zwrócił uwagę, że powód ani nie określa, na czym miałaby polegać jego szkoda majątkowa, a w szczególności, czy stanowi ona damnum emergens czy lucrum cessans, ani nie określa sposobu jej wyliczenia, ani też nie przedstawia żadnych dowodów, w tym dokumentów, na poparcie zarówno samego faktu zaistnienia szkody, jak i jej wysokości (w tym wcześniejszych zysków i późniejszych strat).

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

(...) Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność związaną ze sportem, polegającą w znacznej mierze na prowadzeniu (...) klubów fitness. W związku z wprowadzonym przez pozwanego zakazem działalności gospodarczej przez kluby fitness wszystkie powyższe placówki pozostawały zamknięte w okresie od 14 marca do 5 czerwca 2020 r. ( okoliczności bezsporne).

Z przedstawionego przez powoda sprawozdania finansowego za 2020 rok wynika, że w 2020 roku powód poniósł stratę w wysokości netto (...) zł, podczas gdy w roku 2019 uzyskał zysk w wysokości netto (...) zł.

W lipcu i sierpniu 2020 roku powód otrzymał pomoc w łącznej wysokości (...) zł z tytułu dotacji, innych świadczeń bezzwrotnych oraz dofinansowania z Funduszu Pracy i został zwolniona z opłacania należności wobec ZUS w łącznej kwocie (...) zł. Ponadto powód otrzymał zwrotną zaliczkę w wysokości (...) zł w ramach pomocy rekompensującej negatywne konsekwencje związane z COV1D-19 udzielaną w ramach limitu 800 000 euro na przedsiębiorcę (z akt nie wynika jaką część tej kwoty i na jakich zasadach będzie zobowiązany zwrócić).

W okresie pandemii Spółka podjęła działania mające na celu ograniczenie ryzyka i zminimalizowanie ponoszonych strat oraz kontynuowanie prowadzonej działalności operacyjnej poprzez oferowanie posiadaczom aktywnych kart sportowych usług dostępnych w formule on line, uruchomienie wypożyczalni sprzętu sportowego oraz inne usługi możliwe do zrealizowania w warunkach pandemii COVID-19, a także szereg sług dodatkowych oferowanych z wykorzystaniem platformy internetowej takich jak sportowe, rekreacyjne i zdrowotne zajęcia on line, platforma treningowa poradniki, diety, wycieczki rowerowe i inne.

W trzecim kwartale 2020 roku widoczna była poprawa sytuacji spółki, spółka odnotowała wzrost przychodów oraz zysk brutto względem poprzedniego kwartału prezentowanego okresu ( sprawozdanie finansowe k. 92-115).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o okoliczności bezsporne oraz o dokumenty przedłożone przez strony, w tym w szczególności sprawozdanie finansowe powoda za 2020 rok.

Sąd pominął wnioskowany przez powoda dowód z opinii biegłego sądowego z dwóch przyczyn. Po pierwsze zdaniem Sądu dowód ten był zbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż - z przyczyn opisanych w dalszej części uzasadnienia - brak było podstaw do badania, czy pozwany poniósł straty w okresie zamknięcia prowadzonych klubów. Po drugie Sąd pominął ten dowód podzielając stanowisko pozwanego, że w przedmiotowej sprawie nie jest on możliwy do przeprowadzenia, gdyż powód nie przedstawił żadnego materiału dowodowego, w oparciu o który biegły mógłby sporządzić opinię i ustalić jaka część straty powoda była związana z wprowadzonym zakazem działalności prowadzenia działalności gospodarczej, czy zyski powoda nie spadłyby również przy braku formalnego zakazu już tylko z tego powodu, że część klientów obawiałaby się brać udział w zajęciach. Powód nie zaoferował na te okoliczności żadnego materiału dowodowego (złożenie sprawozdania finansowego za jeden rok trudno uznać za wystarczający materiał dowodowy), a w konsekwencji biegły nie ma danych w oparciu, o które mógłby dokonać jakichkolwiek wyliczeń. Dodatkowo należy wskazać, że w sposób nieprawidłowy sformułowana została teza dowodowa dla biegłego, co również uzasadniało pominięcie tego dowodu. Biegły nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego określenia na czym polega poniesiona przez powoda szkoda. To powód powinien w tezie dowodowej określić co konkretnie miałby wyliczyć biegły, tj. na czym jego zdaniem, poniesiona przez niego szkoda polega. Przykładowo powód mógłby domagać się sporządzenia przez biegłego opinii na okoliczność ustalenia o ile niższy zysk uzyskał w okresie zamknięcia działalności w porównaniu do tego samego okresu roku poprzedniego.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i stanowiskami stron Sąd uznał, że roszczenie powoda nie jest uzasadnione.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu nieprawidłowej reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszej sprawie. Powód dochodził od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę spowodowaną rozporządzeń, które czasowo zakazały powodowi prowadzenia działalności gospodarczej. Rozporządzenia te zostały wydane przez Ministra Zdrowia i Radę Ministrów, a zatem w niniejszej sprawie Skarb Państwa posiada legitymację bierną, zaś zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., stationes fisci reprezentującymi go są organy państwa, które wydały wspomniane akty prawne, czyli właśnie Minister Zdrowia i Rada Ministrów wraz z reprezentującym ją (zgodnie z art. 148 pkt 1 Konstytucji RP) Prezesem Rady Ministrów.

Powód dochodził od pozwanego odszkodowania w pierwszej kolejności na podstawie art. 417 ¹ § 1 k.c., zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Z przepisu tego wynika, że przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417 ¹ § 1 k.c. jest łączne wystąpienie następujących przesłanek: wydanie aktu normatywnego, powstanie szkody, związek przyczynowy pomiędzy wydaniem aktu normatywnego a powstaniem szkody oraz stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Minister Zdrowia i Rada Ministrów wydali akty normatywne (rozporządzenia), z których wynikał zakaz prowadzenia przez powoda działalności gospodarczej w okresie od 14 marca 2020 r. do 5 czerwca 2020 r. Zakaz ten wynikał z następujących aktów normatywnych:

- § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433),

- § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii,

- § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566),

- § 8 ust. 1 pkt 1 lit. j w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 658),

- § 8 ust. 1 pkt 1 lit. j w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 697),

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. j w zw. z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 792),

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. f w zw. z § 8 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 878).

W sprawie sporne było, czy powód poniósł szkodę w związku z brakiem możliwości prowadzenia w okresie od 14 marca do 5 czerwca 2020 r. działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że ocena twierdzenia o poniesieniu szkody spowodowanej „bezprawiem legislacyjnym” wymaga wykazania przesłanki odpowiedzialności deliktowej w postaci szkody rozumianej jako różnica pomiędzy stanem majątkowym sprzed i po zaistnieniu zdarzenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 2013 r., ICSK 726/12, (...) numer 924876). Jakkolwiek oczywiste wydaje się być, że nakaz zamknięcia działalności gospodarczej co do zasady powoduje utratę dochodów z takiej działalności, to zwrócić trzeba uwagę na trzy kwestię. Po pierwsze zamknięcie działalności w tym wypadku nie spowodowało całkowitego zaprzestania przez powoda działalności. Jak wynika ze sprawozdania finansowego powód nadal mógł prowadzić sprzedaż różnego rodzaju towarów, częściowo mógł prowadzić zajęcia on line, a nadto uruchomił wypożyczalnię sprzętu sportowego oraz inne usługi możliwe do zrealizowania w warunkach pandemii COVID-19, w tym szereg sług dodatkowych oferowanych z wykorzystaniem platformy internetowej takich jak sportowe, rekreacyjne i zdrowotne zajęcia on line, platformę treningową, poradniki, diety, wycieczki rowerowe i inne. Powód zatem uzyskiwał dochody również w okresie zamknięcia działalności. Po drugie powód otrzymał w okresie zamknięcia działalności pomoc ze środków publicznych, z czego jedynie część miała charakter pomocy zwrotnej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że są podejmowane działania żeby - przy spełnieniu przez przedsiębiorcę określonych warunków - całość lub część należności wynikającej z obowiązku zwrotu pomocy została umorzona. Powód nie przedstawił żadnych informacji w tym zakresie, w tym nie wskazał czy i jaką część pomocy był zobowiązany zwrócić, i na jakich warunkach. Po trzecie w związku z zamknięciem placówek powód co prawda nie osiągał zysków, ale z pewnością spadły koszty prowadzonej przez niego działalności. Na tę okoliczność powód również nie przedstawił żadnych dowodów. Po czwarte zauważyć należy, że powód nie złożył żadnych wniosków dowodowych (np. w postaci zeznań świadków, oświadczeń klientów) na okoliczność wykazania, czy w spornym okresie zainteresowanie udziałem w zajęciach utrzymywało się na podobnym poziomie czy też spadło w związku tym, że ludzie obawiali się zarażenia i sami rezygnowali z zajęć grupowych.

Ponadto - jak już powyżej zaznaczono - powód nie złożył żadnych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia o ile niższy zysk powód uzyskał w okresie zamknięcia działalności, w porównaniu te tego samego okresu np. z roku poprzedniego.

W związku z powyższym zdaniem Sądu, chociaż poniesienie przez powoda szkody w związku z koniecznością zamknięcia działalności jest oczywiste, to powód nie wykazał wysokości poniesionej szkody.

Jeżeli chodzi o przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci związku przyczynowego pomiędzy wydaniem aktu normatywnego a powstaniem szkody, to zdaniem Sądu niewątpliwie osiągnięcie przez powoda mniejszych zysków było m. in. konsekwencją wprowadzonego w okresie od 14 marca do 5 czerwca 2020 r. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Kolejną niezbędną przesłanką ustalenia odpowiedzialności pozwanego za poniesioną przez powoda szkodę, jest w przedmiotowej sprawie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jak wskazuje się w orzecznictwie Sąd odszkodowawczy nie może samodzielnie stwierdzić wadliwości aktu normatywnego lub niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji, ale musi oprzeć swe rozstrzygnięcie w tym zakresie na uprzednim ustaleniu tej okoliczności w odpowiednim postępowaniu. W przypadku odpowiedzialności z tytułu tzw. bezprawia normatywnego (art. 417 ^! § 1 k.c.) naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową, lub ustawą. Do wydawania orzeczeń mających charakter tzw. przedsądu powołany jest Trybunał Konstytucyjny, który zgodnie z art. 188 Konstytucji orzeka m.in. w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 lutego 2017 r., I ACa 2286/15, (...) numer 1720100).

Sąd Okręgowy w całości podziela powyższy pogląd i przyjmuje go za własny. Co więcej, powyższe stanowisko jest jednolicie prezentowane nie tylko w orzecznictwie, ale także w doktrynie prawa cywilnego. Powód ma świadomość tej okoliczności, o czym świadczy pkt 45 pozwu. Argumenty powoda, które mają przemawiać za odstąpieniem od dotychczasowego, ugruntowanego i powszechnie przyjętego sposobu wykładni art. 417 ¹ § 1 k.c., nie są przekonujące.

Przede wszystkim już sama wykładnia literalna wspomnianego przepisu wskazuje jednoznacznie, że przesłanką odszkodowawczą jest wydanie stosownego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Ustawodawca nie bez powodu w art. 417 ¹ § 1 k.c. użył sformułowania „we właściwym postępowaniu". Gdyby przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej miało być wyłącznie stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego przez Sąd cywilny rozpoznający pozew odszkodowawczy, to zastosowanie powyższego sformułowania byłoby zbyteczne, a art. 417 ¹ § 1 k.c. miałby zapewne treść: „jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”. Tym samym wykładnia wskazanego przepisu, która pomija wymóg konieczności stwierdzenia sprzeczności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą „we właściwym postępowaniu” należy uznać za wykładnię contra legem (tak też Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt I C 1047/21).

Nie można uznać - jak chce tego strona powodowa - że „właściwym postępowaniem ^” w rozumieniu powyższego przepisu może też być postępowanie przed Sądem rozpoznającym powództwo odszkodowawcze. Taka wykładnia pomija art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP, zgodnie z którym wyłącznie właściwy w tych sprawach pozostaje Trybunał Konstytucyjny.

Kompetencja Sądów powszechnych do badania zgodności z Konstytucją RP aktów prawnych niższego rzędu (w tym ustaw i rozporządzeń) - tzw. rozproszona kontrola konstytucyjności - jest zupełnie innym instrumentem niż stwierdzenie niezgodności tych aktów normatywnych z Konstytucją RP „we właściwym postępowaniu” w rozumieniu art. 417 ¹ § 1 k.c. Sąd powszechny może stwierdzić sprzeczność z Konstytucją przepisu ustawy lub rozporządzenia i wobec tego odstąpić od jego zastosowania w określonej sprawie. Kontrola oparta na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji prowadzi zatem do niezastosowania danego przepisu w określonym stanie faktycznym. Takie rozstrzygnięcie ma skutki prawne ograniczone do konkretnie rozpoznawanej sprawy. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu mające charakter przesłankowy dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania za wprowadzenie tego przepisu, ma moc wiążącą wynikającą z art. 365 § 1 k.p.c. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma skutek erga omnes powodujący powszechne uchylenie mocy wiążącej określonego przepisu w zakresie wynikającym z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że zarówno Sądy powszechne, jak i Trybunał Konstytucyjny są upoważnione do kontroli zgodności z Konstytucją RP ustaw i rozporządzeń, niemniej jednak zakres tych kompetencji i skutków rozstrzygnięć jest od siebie różny. Dokonana przez Sąd powszechny kontrola oparta o art. 8 ust. 2 Konstytucji nie może prowadzić do wydania, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji, rozstrzygnięcia przyznającego odszkodowanie za wprowadzenie przepisu, który miał wyrządzić szkodę, a który został oceniony jako niezgodny z Konstytucją. Wobec tego nie tylko zasady wykładni literalnej, ale także zasady wykładni funkcjonalnej skłaniają do wniosku, że przez „właściwe postępowanie” w rozumieniu art. 417 ¹ § 1 k.c. należy rozumieć wyłącznie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie również postępowanie przed Sądem powszechnym.

Przedstawiony sposób wykładni art. 417 ¹ § 1 k.c. potwierdzają reguły wykładni systemowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że podobnie jak przepis ten wymaga stwierdzenia sprzeczności aktu normatywnego z aktami prawnymi wyższego rzędu „we właściwym postępowaniu ^”, tak analogiczne regulacje zawierają art. 417 ¹ § 2 i 3 k.c. Przepisy te wymagają stwierdzenia sprzeczności z prawem wydania albo niewydania orzeczenia lub decyzji „we właściwym postępowaniu”. W każdym wypadku chodzi o osobne, szczegółowo uregulowane postępowanie, nie zaś postępowanie przed Sądem rozpoznającym roszczenie odszkodowawcze. Tym samym zwrot dotyczący „stwierdzenia niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu” ma analogiczne znaczenie w art. 417 ¹ § 1 k.c., art. 417 ¹ § 2 k.c. i art. 417 ¹ § 3 k.c. Potwierdzeniem prawidłowości takiego rozumienia analizowanego zwrotu jest brzmienie art. 417 ¹ § 4 k.c., który przewiduje, że „jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Z powyższego jednoznacznie wynika, że właściwe postępowania przewidziane w § 1-3 to odpowiednie, uregulowane odrębnymi przepisami postępowania przewidziane do rozstrzygnięcia danej kwestii, zaś kompetencje sądu rozpoznającego sprawę o naprawienie szkody zostały na gruncie art. 417 ¹ ograniczone do badania czy szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa.

Powyższej oceny nie zmienia odniesienie do „obecnych realiów politycznych i ustrojowych”, na które wskazuje powód w pkt 50 pozwu. Powód zwraca uwagę na dowolność Trybunału Konstytucyjnego w wyborze spraw poddanych pod rozpoznanie i zaległości orzecznicze, które mają sięgać jeszcze 2015 roku. Okoliczności te nie mogą jednak powodować rozszerzenia kompetencji Sądu powszechnego badającego sprawę o odszkodowanie i nie dają temu Sądowi prawa do oceny konstytucyjności danego aktu prawnego,

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do zastosowania art. 417 ¹ § 1 k.c., tj. nie została stwierdzona we właściwym postępowaniu niezgodności przepisów wskazanych powyżej rozporządzeń z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Jako alternatywną w stosunku do art. 417 ¹ § 1 k.c. podstawę prawną dochodzonego pozwem odszkodowania powód wskazał art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w tym składzie podziela stanowisko, że „ze względu przede wszystkim na zbyt duży stopień ogólności, art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.” ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2006 r., ICSK 125/06, (...) numer 304540).

Nawet jednak gdyby przyjąć, że wskazany przepis Konstytucji RP może stanowić samodzielną podstawę roszczenia odszkodowawczego, w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu. Przepis ten przewiduje bowiem następujące przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej: działanie organu władzy publicznej, niezgodność tego działania z prawem, powstanie szkody i związek przyczynowy pomiędzy wspomnianym działaniem organu władzy publicznej a powstaniem szkody.

W niniejszej sprawie miało miejsce określone działanie organów władzy publicznej, które przejawiało się w wydaniu wskazanych powyżej rozporządzeń przez Radę Ministrów i Ministra Zdrowia. Działanie to spowodowało powstanie (nieudowodnionej w tej sprawie co do wysokości) szkody po stronie powoda, która pozostawała z nim w związku przyczynowym. W sprawie nie zachodziła jednak ostatnia z przesłanek do zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, to jest brak podstaw do stwierdzenia, że wskazane działanie organów władzy publicznej było niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie bowiem za „działanie niezgodne z prawem” należałoby bowiem uznać wydanie rozporządzeń, które były sprzeczne z Konstytucją lub ustawą - a zatem przesłanka ta powinna być rozumiana w sposób jednakowy jak wydanie aktu normatywnego, którego niezgodność z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą stwierdzono we właściwym postępowaniu w rozumieniu art. 417 ¹ § 1 k.c. Jak już powyżej wyjaśniono Sąd powszechny nie posiada kompetencji do stwierdzenia takiej sprzeczności, gdyż kompetencje te są zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego.

W rezultacie brak wystąpienia tej przesłanki powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności z prawem działań organów władzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że cywilna odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za naruszenie prawa przez organy władzy publicznej została kompleksowo uregulowana w art. 417 k.c. i 417 ¹ k.c., a wobec tego przesłanki zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji RP należy oceniać przez pryzmat spełnienia przesłanek powyższych przepisów. Odmienne rozumowanie prowadziłoby w istocie do pozbawienia w art. 417 k.c. i 417 ¹ k.c. jakiejkolwiek wartości normatywnej.

Mając powyższe na uwadze. Sąd Okręgowy nie dokonywał samodzielnej oceny zgodności kwestionowanych przepisów rozporządzeń z przepisami ustawy i Konstytucji. Ocena taka byłaby zresztą pozbawiona znaczenia, skoro przesłanką konieczną do zasądzenia na rzecz powoda odszkodowania musiałoby być stwierdzenie braku takiej zgodności „we właściwym postępowaniu”, czyli przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do rozważań powoda w zakresie istnienia podstaw do wprowadzenia w związku z epidemią SARS-CoV-2 stanu klęski żywiołowej wskazać należy, że zgodnie z art. 228 ust. 1 i 232 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, stan klęski żywiołowej może zostać wprowadzony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wprowadzenie stanu klęski żywiołowej jest fakultatywne. Nie można w oparciu o wskazane przepisy uznać, że w przypadku zaistnienia określonych zdarzeń, po stronie organów Państwa powstaje obowiązek ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. W konsekwencji należy uznać, że podstawy odpowiedzialności pozwanego nie mógłby stanowić również art. 417 ¹ § 4 k.c., gdyż przepis ten przewiduje odpowiedzialność za szkodę, która została wyrządzona „przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa”. Tymczasem żaden przepis prawa nie przewidywał i nie przewiduje obowiązku wydania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w tym wypadku (gdyby uznać, że pozwany miał obowiązek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej) powód musiałby wykazać jakie odszkodowanie mógłby od pozwanego uzyskać w oparciu o przepisy regulujące naprawienia szkody w związku z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej, a jakie otrzymał w sytuacji niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej, na podstawie uchwalonych tarcz antykryzysowych.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy do Skarbu Państwa roszczenie o odszkodowanie, przy czym odszkodowanie to obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała (art. 2 i 3 ustawy). Biorąc zatem pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie - jak się wydaje - powód łączy swoją szkodę z zyskami których nie osiągnął z powodu zakazu prowadzenia działalności, to należy stwierdzić, że tak rozumiana szkoda nie podlegałaby naprawieniu w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, gdyż wartość odpowiadająca utraconemu zyskowi nie pozostaje w związku przyczynowym z zaniechaniem legislacyjnym polegającym na braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, a szkoda odpowiadająca tej wartości nie będzie mogła być naprawiona na podstawie art. 417 ^{( 1)} § 4 k.c. ( tak: Strugała Radosław, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wynikające z zakazów prowadzenia działalności gospodarczej w okresie pandemii COVID-19).

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 102 k.p.c. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do odstąpienia od obciążenia powoda kosztami procesu na podstawie wskazanego przepisu. Niniejsza sprawa ma niewątpliwie charakter szczególny, gdyż niewątpliwie powód poniósł szkodę w wyniku ograniczenia jego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Sytuacja pandemii, w której zmuszeni byliśmy wszyscy funkcjonować była czasem bardzo trudnym i nie może budzić wątpliwości, że podmioty, które w związku z nakładanymi ograniczeniami poniosły szkodę, czują się pokrzywdzone i oczekują, że poniesione straty zostaną wyrównane. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że powód subiektywnie mógł być przekonany o słuszności swoich roszczeń, a także biorąc pod uwagę fakt, że po rzeczywistości pandemicznej i konieczności znacznego ograniczenia działalności powód znalazł się w trudnej sytuacji i niewątpliwie poniósł znaczne straty, dodatkowe obciążanie powoda obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz pozwanego Skarbu Państwa kłóciłoby się z zasadami współżycia społecznego.

SSO Katarzyna Waseńczuk

ZARZĄDZENIE

(...)