III SZP 1/10
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:14-11-2012
Pełny tekst orzeczenia
Uchwała z dnia 8 kwietnia 2010 r.
III SZP 1/10
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Halina Kiryło,
Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r.
sprawy z powództwa W. Ceramika Budowlana Spółki z o.o. z siedzibą w W. prze-
ciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie o ogra-
niczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, na skutek zagadnienia prawnego
przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia
2009 r. [...]
„Czy określone w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie
konkurencji i konsumentów (Dz.U . z 2007 roku nr 50, poz. 331 z późń. zm.) upraw-
nienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do ograniczenia w dro-
dze postanowienia w niezbędnym zakresie prawa wglądu do materiału dowodowego
załączonego do akt sprawy - jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnie-
niem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochro-
nie na podstawie odrębnych przepisów - odnosi się również do postępowania wyja-
śniającego przed Prezesem?”
p o d j ą ł uchwałę:
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosek o ograni-
czenie prawa wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy,
który złożył przedsiębiorca w związku z przekazaniem na żądanie Prezesa
Urzędu informacji i dokumentów w toku postępowania wyjaśniającego, rozpo-
znaje jednocześnie z załączeniem przekazanego materiału do akt sprawy po-
stępowania antymonopolowego (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów, Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).
2
U z a s a d n i e n i e
Sformułowane w sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z
dnia 10 grudnia 2009 r. [...] zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu
sprawy z zażalenia strony powodowej W. Ceramika Budowlana Spółki z o.o. w W. na
postanowienie Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w
Warszawie z 9 lipca 2009 r. [...], którym odrzucono zażalenie strony powodowej wy-
dane w sprawie o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego.
Zagadnienie to powstało w następujących okolicznościach faktycznych. Peł-
nomocnik W. Ceramika Budowlana Sp. z o.o. pismem z dnia 19 sierpnia 2008 r.
wniósł o ograniczenie prawa wglądu sdo informacji zawartych w „Kwestionariuszu
dotyczącego badania rynku pokryć dachówki ceramicznej Formularz A (CER)” oraz
Załączniku nr 1 do przedmiotowego Kwestionariusza, przygotowanych w odpowiedzi
na wezwanie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 27
czerwca 2008 r., wystosowane na podstawie art. 50 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331, dalej jako ustawa) w
związku z wszczęciem postępowania wyjaśniającego w sprawie badania rynku po-
kryć dachowych. Pismem z dnia 18 września 2008 r. dyrektor Departamentu Analiz
Rynku Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów poinformował pełnomocnika
skarżącego, że wniosek o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego na
etapie postępowania wyjaśniającego jest bezprzedmiotowy, ponieważ Prezes
Urzędu może ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do
akt sprawy dopiero po wszczęciu postępowania właściwego (w niniejszej sprawie
postępowania antymonopolowego). Skarżący uznał powyższe pismo za postanowie-
nie odmawiające ograniczenia prawa wglądu, w związku z czym wniósł zażalenie do
Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie (dalej
jako: Sąd Okręgowy lub SOKiK), zarzucając naruszenie art. 69 w związku z art. 47
ustawy, art. 124 § 1 k.p.a.
Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. [...] odrzucił zażalenie
skarżącego uznając, że art. 69 ust. 3 ustawy odnosi się wyłącznie do postanowień w
zakresie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego określonym stronom
postępowania antymonopolowego, nie obejmuje zaś przypadków odmowy ograni-
czenia prawa wglądu, gdy stosowny wniosek został złożony w toku postępowania
wyjaśniającego.
3
Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie zażaleniem, wskazując jako jego
podstawę prawną art. 394 § 1 pkt 11 k.p.c., podnosząc zarzut naruszenia art. 69 ust.
1 w związku z art. 69 ust. 5 ustawy przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu,
że ograniczenia prawa wglądu dokonuje się wyłącznie w postępowaniu antymono-
polowym względem podmiotów w nim występujących oraz zarzut naruszenia art. 69
ust. 3 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy, przez błędną interpretację polegająca na
uznaniu, że z uwagi na to, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie ma podstaw
do wydawania postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu, nie ma
również podstaw do wniesienia zażalenia, zaś instytucja ograniczenia prawa wglądu
odnosi się wyłącznie do stron postępowania antymonopolowego.
Rozpoznając zażalenie skarżącego na kończące postępowanie w sprawie po-
stanowienie Sądu Okręgowego z dnia 9 lipca 2009 r. w przedmiocie odrzucenia za-
żalenia, Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości co do przedstawionego na
podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia
prawnego o treści określonej w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2009 r. W uzasad-
nieniu przedstawiono, że zgodnie z art. 83 ustawy w sprawach nieuregulowanych w
ustawie do postępowania przed Prezesem Urzędu stosuje się przepisy Kodeksu po-
stępowania administracyjnego z zastrzeżeniem postępowania dotyczącego dowo-
dów. Zastosowaniu podlega art. 10 § 1 k.p.a. określający obowiązek zapewnienia
stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz art. 9 k.p.a. ustala-
jący obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które
mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postę-
powania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 73 k.p.a. w każdym stadium
postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie prze-
glądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać
uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z
akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem
strony. Z przepisów tych Sąd Apelacyjny wywodzi, że ograniczenie czynnego udziału
stron w postępowaniu oraz prawa informacji i jawności postępowania mogą wynikać
z ustawowo określonych wyjątków od zasady. Za takie dozwolone ograniczenie Sąd
Apelacyjny uznaje art. 69 ust. 1 ustawy.
Według Prezesa Urzędu ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowe-
go może być zastosowane w konkretnym postępowaniu i skierowane do konkretnego
podmiotu. Aby więc można było ograniczyć prawo wglądu postępowanie toczące się
4
przed organem antymonopolowym musi zawierać materiał dowodowy pochodzący,
od co najmniej dwóch przedsiębiorców, tak, aby jednemu z nich można było ograni-
czyć to prawo, co do materiału dowodowego dostarczonego przez drugiego. Wobec
tego organ antymonopolowy ogranicza dostęp do materiału dowodowego konkret-
nemu uprawnionemu do wglądu do akt postępowania antymonopolowego podmio-
towi, to jest stronie lub stronom postępowania na wniosek innej strony, co do mate-
riału od niej pochodzącego, lub też stronie lub stronom na wniosek przedsiębiorcy
niebędącego stroną postępowania antymonopolowego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego
za przyjętą przez Prezesa Urzędu interpretacją przemawia treść art. 69 ust. 5
ustawy, według którego tylko stronom udostępnia się wersję dokumentu niezawie-
rającą informacji objętych stosownym ograniczeniem ze stosowną adnotacją. Skoro,
zatem w postępowaniu wyjaśniającym nie występują strony, nie może w jego trakcie
nastąpić ograniczenie prawa wglądu wskazane w art. 69 ust. 1 ustawy, ponieważ
nikomu nie udostępnia się materiału zgromadzonego w toku takiego postępowania.
Jednakże, według Sądu Apelacyjnego, z taką interpretacją można zgodzić się
jedynie w części, albowiem według art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać
oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, co
oznacza, że może ono stanowić rozstrzygnięcie wniosku przedsiębiorcy zgłoszonego
w trakcie postępowania wyjaśniającego o ograniczenie prawa wglądu do złożonych
przez niego dowodów, gdyż adresatem tego postanowienia będzie tenże przedsię-
biorca, jako „inna osoba biorąca udział w postępowaniu”. Z art. 69 ust. 1 ustawy nie
wynika, że ograniczenie ma dotyczyć konkretnie określonych stron postępowania
oraz że nie jest możliwe określenie zakresu ograniczenia bez wyraźnego wskazania
kręgu podmiotów, do których ono się odnosi, albowiem przepis art. 69 ust. 1 ustawy
nie zawiera takiego podmiotowego kręgu adresatów postanowienia. Powstaje wąt-
pliwość, czy wskazanie w art. 69 ust. 5 ustawy adresatów postępowania związanego
z ograniczeniem prawa wglądu do dokumentów odnosi się do całości postępowania,
w którym od chwili jego podjęcia jego uczestnicy muszą posiadać przymiot strony, co
nie dotyczyłoby postępowania wyjaśniającego, czy też chodzi tylko o czynność udo-
stępnienia dokumentu po dokonaniu ograniczenia dostępu w trybie art. 69 ust. 1
ustawy.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie można odmówić słuszności argumentacji
skarżącego odnoszącej się do kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku
o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego. W art. 69 ust. 4 ustawy
5
mowa jest o składającym wniosek, a więc o podmiocie nieposiadającym statusu
strony, co wskazuje na to, że wniosek może być złożony zarówno przez stronę, jak
też przez każdy inny podmiot. Niewątpliwie uregulowanie takie koresponduje z tym,
że obowiązek udzielenia wszelkich koniecznych informacji może być nałożony nie
tylko na stronę postępowania, ale także i na przedsiębiorców nieposiadających sta-
tusu strony, jak choćby w trakcie postępowania wyjaśniającego. Szeroki krąg pod-
miotów zobowiązanych do udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu wszelkich nie-
zbędnych informacji i podobny krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o
ograniczenie prawa wglądu byłby argumentem za tym, aby uprawnienie Prezesa do
ograniczenia w drodze postanowienia w niezbędnym zakresie prawa wglądu do
materiału dowodowego załączonego do akt sprawy obejmowało również etap postę-
powania wyjaśniającego. Słusznie bowiem podnosi w zażaleniu skarżący, że gdyby
istotnie ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów legitymowanych do składa-
nia wniosku o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego jedynie do stron
postępowania to wprost wyraziłby to w treści art. 69 ust. 4 ustawy, tak jak wskazał w
art. 69 ust. 5 ustawy wyraźnie, komu udostępnia się wersję dokumentu niezawierają-
cą informacji objętych ograniczeniem. Za takim wnioskiem przemawiałaby też wy-
kładnia historyczna omawianej instytucji. Sąd Apelacyjny podnosi również, że możli-
we jest także przyjęcie argumentacji Prezesa Urzędu, że w trakcie postępowania
antymonopolowego Prezes może zwrócić się do przedsiębiorcy na podstawie art. 45
ustawy z żądaniem dostarczenia informacji oraz stosownych wyjaśnień, co uzasad-
niałoby uprawnienie takiego przedsiębiorcy niebędącego stroną postępowania do
wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie prawa wglądu, co z kolei wyjaśniałoby takie,
a nie inne sformułowanie art. 69 ust. 1, 4 i 5 ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu Apela-
cyjnego także umieszczenie art. 69 ustawy w Rozdziale 1 „Przepisy ogólne” Działu
VI ustawy, a nie w Rozdziale 2 „Postępowanie antymonopolowe” tego Działu, wska-
zuje na to, że ograniczenie prawa wglądu odnosi się do wszystkich postępowań
wskazanych w art. 47 ustawy. Za przyjęciem stanowiska skarżącego wskazywałaby
też wykładnia celowościowa przepisu, przemawiająca za umożliwieniem przedsię-
biorcy niebędącemu stroną w trakcie postępowania wyjaśniającego ochrony w po-
staci ograniczenia prawa wglądu w przedłożone przez niego dokumenty. Chociaż w
trakcie postępowania wyjaśniającego brak podmiotów, którym mogłyby te dokumenty
zostać udostępnione, to istnieje możliwość ich wykorzystania w innych postępowa-
niach, jak choćby wskazanych a w art. 73 ust. 2-4 ustawy i brak ograniczenia prawa
6
wglądu pozbawiłby przedsiębiorstwo faktycznego wpływu na ograniczenie prawa
wglądu do dokumentów zawierających tajemnice przedsiębiorstwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Przedstawiona wątpliwość Sądu Apelacyjnego Warszawie czy normatywnie
w art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określona instytucja
ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego dotyczy wyłącznie postępo-
wania antymonopolowego, czy raczej jest instytucją wszystkich postępowań przed
Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynika z dwóch powodów.
Po pierwsze wskazuje się na systematykę ustawy - że art. 69, w którego treści nie
ma wyraźnego wyłączenia zastosowania do postępowania wyjaśniającego, znajduje
się wśród przepisów ogólnych (rozdział 1 działu VI) poświęconych postępowaniu
przed Prezesem Urzędu. Po drugie uważa się, że skoro już na etapie postępowania
wyjaśniającego Prezes Urzędu może zrealizować swą kompetencję określoną w art.
50 ust. 1 ustawy do żądania od przedsiębiorców wszelkich koniecznych informacji i
dokumentów, to przedsiębiorca, tak jak uczestnik postępowania w sprawie niniejszej,
który przekazał Prezesowi Urzędu zażądane materiały ma prawo do ich ochrony,
jeżeli zawierają tajemnice przedsiębiorstwa.
Argument z zakresu wykładni logiczno-systematycznej nie jest przekonujący.
W przepisach ogólnych postępowania przed Prezesem Urzędu są przepisy, które nie
dotyczą postępowania wyjaśniającego bez potrzeby bezpośredniego wprowadzenia
takiego zakresu do brzmienia przepisu, np. art. 55, określający pewne uprawnienia
strony w przeprowadzaniu dowodu z biegłego, czy art. 78-82 dotyczące rozstrzy-
gnięć postępowania w formie decyzji oraz w kwestii kosztów postępowania. Z treści
tych uregulowań wynika, że nie mogą się one odnosić do postępowania, w którym
nie ma stron i których nie kończy decyzja. Podobnie jest z brzmieniem art. 69 ust. 1
ustawy, w którym chodzi o „prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do
akt sprawy”. I „prawo wglądu” i „materiał dowodowy” są pojęciami właściwymi dla
postępowania merytorycznego z udziałem stron (uczestników postępowania).
Druga z powołanych przyczyn wątpliwości Sądu Apelacyjnego jest bardziej
ważka. Należy podzielić ocenę Sądu, iż przedsiębiorca, tak jak w rozpatrywanej
sprawie przekazujący Prezesowi Urzędu w prowadzonym przez jego Urząd postę-
powaniu wyjaśniającym, materiały zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa ma prawo
7
do uzyskania ochrony przewidzianej w art. 69 ust. 1 ustawy. Jednakże realizacja
tego prawa w formie przewidzianej w art. 69 ust. 1 kompetencji Prezesa Urzędu
ograniczenia w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie prawa wglądu do
materiału dowodowego aktualizuje się dopiero - o czym będzie mowa niżej - we wła-
ściwym postępowaniu.
2. Postępowanie wyjaśniające jest specyficzną formą postępowania przed
Prezesem Urzędu Konkurencji i konsumentów, który jest centralnym organem admi-
nistracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów (art.
29 ust. 1 ustawy). Do zakresu działania Prezesa Urzędu należy wydawanie decyzji w
sprawach praktyk ograniczających konkurencję, w sprawach koncentracji przedsię-
biorców oraz w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, a
także innych decyzji przewidzianych w ustawie (art. 31 pkt 2 ustawy). Prezes Urzędu
sprawuje kontrolę przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów ustawy oraz pro-
wadzi badania stanu koncentracji gospodarki oraz zachowań rynkowych przedsię-
biorców (art. 31 pkt 1 i 3 ustawy). Postępowanie wyjaśniające jest „wewnątrzadmini-
stracyjnym” etapem przygotowania przesłanek realizacji zadań z zakresu działania
Prezesa. Może ono - stosowanie do art. 47 ust. 2 ustawy - poprzedzać wszczęcie
postępowania antymonopolowego lub postępowania w sprawie praktyk naruszają-
cych zbiorowe interesy konsumentów. Celem postępowania wyjaśniającego - jak to
stanowi się w art. 48 ust. 2 ustawy - może być w szczególności wstępne ustalenie
czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania
antymonopolowego ale także badanie rynku, w tym określenie jego struktury i stop-
nia koncentracji. Wstępne ustalenia postępowania wyjaśniającego mają charakter
wewnątrzadministracyjny, nie ma nim w szczególności podmiotów uczestniczących w
postępowaniu według statusu przewidzianego w ogólnym postępowaniu administra-
cyjnym dla stron. Zakończenie tego postępowania w drodze postanowienia jest spe-
cyficzne przede wszystkim dlatego, że takie postanowienie nie jest adresowane do
stron, których nie ma, ale jest sposobem przejścia do merytorycznego etapu wyko-
nania określonego działania Prezesa Urzędu, np. wszczęcia postępowania antymo-
nopolowego, może jednakże - w zależności od ustaleń - wchodzić w rachubę zanie-
chanie wszczęcia innego postępowania.
Określona w art. 69 ust. 1 kompetencja Prezesa Urzędu aktualizuje się z
chwilą wszczęcia postępowania merytorycznego (np. postępowania antymonopolo-
wego), bo dopiero w tym postępowaniu mającym charakter administracyjnego postę-
8
powania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyj-
nych stosuje się reguły procesu administracyjnego, w tym prawa strony do wglądu do
przeglądania akt sprawy (por. art. 1 § 1 pkt 1, art. 9 i art. 73 k.p.a. w związku z art. 83
ustawy). Dopiero w prowadzonym „na zewnątrz” Urzędu, w stosunku do określonych
podmiotów i z ich udziałem, uzyskuje praktyczne znaczenie (sens), określone w art.
69 ustawy, działanie Prezesa Urzędu w celu ograniczenia dostępu osób trzecich do
„materiału dowodowego załączonego do akt sprawy”. We wcześniejszej, wstępnej
fazie postępowania wyjaśniającego uzyskane przez Prezesa Urzędu materiały mię-
dzy innymi na podstawie obowiązku przedsiębiorców wynikającego z art. 50 ustawy,
nie są dostępne między innymi dla konkurentów przedsiębiorstwa, które przekazało
Prezesowi Urzędu żądane przez niego informacje i dokumenty zawierające tajemni-
cę przedsiębiorstwa. Nie będąc stronami (uczestnikami) postępowania wyjaśniające-
go nie mają przedsiębiorcy prawa wglądu do materiałów postępowania wyjaśniają-
cego. Ponadto - stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy - pracownicy Urzędu są obowią-
zani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegają-
cych ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w
toku postępowania.
Dodać do tego trzeba jeszcze wnioski wynikające z analizy pozostałych okre-
ślonych w art. 69 ust. 1 ustawy przesłanek kompetencji Prezesa Urzędu do ograni-
czenia prawa wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy. Chodzi
przede wszystkim o przesłankę niezbędnego tylko zakresu ograniczenia prawa
wglądu. Rozpoznanie wniosku składanego z zachowaniem określonych wymagań
(por. art. 69 ust. 4 ustawy) następuje w celu zapobieżenia sytuacji zagrożenia ujaw-
nieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających
ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Ustalenie podstaw rozstrzygnięcia o
zasadności wniosku i zakresie niezbędnego ograniczenia prawa wglądu do materiału
dowodowego jest zależne także od podmiotów (stron), wobec których ma nastąpić
ograniczenie ich prawa. Aspektu tego nie można bagatelizować, skoro z ważnych
przyczyn, o których mowa w art. 69 ust. 1, dochodzi jednakże do ograniczenia jed-
nego z podstawowych atrybutów procesu administracyjnego (art. 9 i art. 73 k.p.a.).
Ponadto w art. 69 ust. 1 ustawy chodzi o ograniczenie wglądu do materiału
dowodowego. W związku z tym trzeba mieć na uwadze, że informacje zebrane w
toku postępowania wyjaśniającego ażeby stały się materiałem dowodowym muszą
być do niego zaliczone, co następuje już w innym (merytorycznym) postępowaniu.
9
Wynika to z art. 73 ust. 3 ustawy nakazującego Prezesowi Urzędu zawiadomienie
strony o zaliczeniu w poczet dowodów informacji uzyskanych w trakcie innego pro-
wadzonego przez niego postępowania. Takim innym postępowaniem w rozumieniu
tego przepisu może być postępowanie wyjaśniające, które - o czym była mowa wyżej
- służy uzyskaniu przez Prezesa Urzędu wiedzy pozwalającej na podjęcie proceso-
wej decyzji o wszczęciu postępowania właściwego. W postępowaniu wyjaśniającym
Prezes Urzędu przeprowadza np. analizy ekonomiczne pozwalające zidentyfikować
rynek właściwy, ustala relacje między przedsiębiorstwami pod kątem zachowywania
reguł konkurencji. Badania te mogą dostarczać materiałów, które zostaną następnie,
między innymi z zachowaniem trybu określonego w art. 73 ust. 6 ustawy, zaliczone
„w poczet dowodów” sprawy postępowania antymonopolowego.
3. Przynależna postępowaniu antymonopolowemu (a nie postępowaniu wyja-
śniającemu) natura kompetencji Prezesa Urzędu - określonej w przepisach art. 69
ustawy - nie oznacza jednak, że wniosek przedsiębiorcy o ograniczenie prawa
wglądu do materiałów przekazanych Prezesowi Urzędu na jego żądanie w postępo-
waniu wyjaśniającym - jest bezprzedmiotowy. Prezes Urzędu na podstawie art. 50
ust. 1 i 2 ustawy ma prawo żądać od przedsiębiorców „wszelkich koniecznych infor-
macji i dokumentów” także w postępowaniu wyjaśniającym. Przedsiębiorca, który
podporządkowuje się żądaniu Prezesa Urzędu i przekazuje Prezesowi informacje i
dokumenty, które zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, ma oczywisty interes
prawny w uzyskaniu dostępu do przewidzianego w ustawie mechanizmu ochrony
tajemnicy przedsiębiorstwa. Gdyby przyjąć, że wniosek taki nie jest dopuszczalny w
postępowaniu wyjaśniającym, to mogłaby powstać sytuacja, w której przedsiębiorca
zainteresowany przedmiotową ochroną nie uzyskałby jej w warunkach zapewniają-
cych skuteczność. Sytuacja taka wystąpiłaby w szczególności wobec przedsiębiorcy,
który przekazał informacja wrażliwe, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, ale nie jest
stroną postępowania antymonopolowego. Tymczasem, powołany wyżej art. 73 ust. 6
ustawy nakłada na Prezesa Urzędu obowiązek informowania tylko stron o zaliczeniu
w poczet dowodów informacji uzyskanych w toku innego postępowania. W omawia-
nej sytuacji podmiot, który nie ma statusu strony - według mechanizmu określonego
w ustawie - nie otrzymuje zapewnienia uzyskania informacji o wszczęciu postępowa-
nia antymonopolowego, w którym mogą być albo wręcz są wykorzystane (zaliczone
do materiału dowodowego sprawy) materiały uzyskane w postępowaniu wyjaśniają-
cym. Ponadto nawet przedsiębiorca, który udostępnił Prezesowi Urzędu stosowne
10
informacje w toku postępowania wyjaśniającego i staje się stroną wszczętego na-
stępnie postępowania antymonopolowego, może podjąć formalne działania (wnio-
sek) zmierzające do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa dopiero po otrzymaniu po-
stanowienia o wszczęciu postępowania. Nie można wykluczyć więc, że inna strona
postępowania, która takie zawiadomienie otrzyma wcześniej, zapozna się z materia-
łem dowodowym sprawy zawierającym tajemnicę innego przedsiębiorstwa, zanim
zaktualizuje się możliwość złożenia wniosku o ograniczenie prawa wglądu.
4. Z przedstawionych wyżej względów Sąd Najwyższy uznaje, że zapewnienie
odpowiedniej ochrony przedsiębiorcom udostępniającym na żądanie Prezesa Urzędu
w postępowaniu wyjaśniającym informacji i dokumentów stanowiących tajemnicę
przedsiębiorstwa wymaga takiego wykonania kompetencji Prezesa Urzędu określo-
nej w art. 69 ustawy, że wniosek w tym przedmiocie złożony w postępowaniu wyja-
śniającym podlega rozpoznaniu przed zaistnieniem sytuacji umożliwiającej wgląd
stron do materiałów sprawy, to jest najpóźniej w chwili załączenia, objętych wnio-
skiem informacji i dokumentów do akt sprawy postępowania antymonopolowego, o
czym zainteresowany przedsiębiorstwa powinien zostać poinformowany. Powyższe
ustalenia uwzględniono w treści uchwały Sądu Najwyższego.
========================================
III SZP 1/10
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Halina Kiryło,
Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r.
sprawy z powództwa W. Ceramika Budowlana Spółki z o.o. z siedzibą w W. prze-
ciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie o ogra-
niczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, na skutek zagadnienia prawnego
przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia
2009 r. [...]
„Czy określone w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie
konkurencji i konsumentów (Dz.U . z 2007 roku nr 50, poz. 331 z późń. zm.) upraw-
nienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do ograniczenia w dro-
dze postanowienia w niezbędnym zakresie prawa wglądu do materiału dowodowego
załączonego do akt sprawy - jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnie-
niem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochro-
nie na podstawie odrębnych przepisów - odnosi się również do postępowania wyja-
śniającego przed Prezesem?”
p o d j ą ł uchwałę:
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosek o ograni-
czenie prawa wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy,
który złożył przedsiębiorca w związku z przekazaniem na żądanie Prezesa
Urzędu informacji i dokumentów w toku postępowania wyjaśniającego, rozpo-
znaje jednocześnie z załączeniem przekazanego materiału do akt sprawy po-
stępowania antymonopolowego (art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów, Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).
2
U z a s a d n i e n i e
Sformułowane w sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z
dnia 10 grudnia 2009 r. [...] zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu
sprawy z zażalenia strony powodowej W. Ceramika Budowlana Spółki z o.o. w W. na
postanowienie Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w
Warszawie z 9 lipca 2009 r. [...], którym odrzucono zażalenie strony powodowej wy-
dane w sprawie o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego.
Zagadnienie to powstało w następujących okolicznościach faktycznych. Peł-
nomocnik W. Ceramika Budowlana Sp. z o.o. pismem z dnia 19 sierpnia 2008 r.
wniósł o ograniczenie prawa wglądu sdo informacji zawartych w „Kwestionariuszu
dotyczącego badania rynku pokryć dachówki ceramicznej Formularz A (CER)” oraz
Załączniku nr 1 do przedmiotowego Kwestionariusza, przygotowanych w odpowiedzi
na wezwanie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 27
czerwca 2008 r., wystosowane na podstawie art. 50 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331, dalej jako ustawa) w
związku z wszczęciem postępowania wyjaśniającego w sprawie badania rynku po-
kryć dachowych. Pismem z dnia 18 września 2008 r. dyrektor Departamentu Analiz
Rynku Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów poinformował pełnomocnika
skarżącego, że wniosek o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego na
etapie postępowania wyjaśniającego jest bezprzedmiotowy, ponieważ Prezes
Urzędu może ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do
akt sprawy dopiero po wszczęciu postępowania właściwego (w niniejszej sprawie
postępowania antymonopolowego). Skarżący uznał powyższe pismo za postanowie-
nie odmawiające ograniczenia prawa wglądu, w związku z czym wniósł zażalenie do
Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie (dalej
jako: Sąd Okręgowy lub SOKiK), zarzucając naruszenie art. 69 w związku z art. 47
ustawy, art. 124 § 1 k.p.a.
Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. [...] odrzucił zażalenie
skarżącego uznając, że art. 69 ust. 3 ustawy odnosi się wyłącznie do postanowień w
zakresie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego określonym stronom
postępowania antymonopolowego, nie obejmuje zaś przypadków odmowy ograni-
czenia prawa wglądu, gdy stosowny wniosek został złożony w toku postępowania
wyjaśniającego.
3
Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie zażaleniem, wskazując jako jego
podstawę prawną art. 394 § 1 pkt 11 k.p.c., podnosząc zarzut naruszenia art. 69 ust.
1 w związku z art. 69 ust. 5 ustawy przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu,
że ograniczenia prawa wglądu dokonuje się wyłącznie w postępowaniu antymono-
polowym względem podmiotów w nim występujących oraz zarzut naruszenia art. 69
ust. 3 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy, przez błędną interpretację polegająca na
uznaniu, że z uwagi na to, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie ma podstaw
do wydawania postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu, nie ma
również podstaw do wniesienia zażalenia, zaś instytucja ograniczenia prawa wglądu
odnosi się wyłącznie do stron postępowania antymonopolowego.
Rozpoznając zażalenie skarżącego na kończące postępowanie w sprawie po-
stanowienie Sądu Okręgowego z dnia 9 lipca 2009 r. w przedmiocie odrzucenia za-
żalenia, Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości co do przedstawionego na
podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia
prawnego o treści określonej w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2009 r. W uzasad-
nieniu przedstawiono, że zgodnie z art. 83 ustawy w sprawach nieuregulowanych w
ustawie do postępowania przed Prezesem Urzędu stosuje się przepisy Kodeksu po-
stępowania administracyjnego z zastrzeżeniem postępowania dotyczącego dowo-
dów. Zastosowaniu podlega art. 10 § 1 k.p.a. określający obowiązek zapewnienia
stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz art. 9 k.p.a. ustala-
jący obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które
mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postę-
powania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 73 k.p.a. w każdym stadium
postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie prze-
glądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać
uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z
akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem
strony. Z przepisów tych Sąd Apelacyjny wywodzi, że ograniczenie czynnego udziału
stron w postępowaniu oraz prawa informacji i jawności postępowania mogą wynikać
z ustawowo określonych wyjątków od zasady. Za takie dozwolone ograniczenie Sąd
Apelacyjny uznaje art. 69 ust. 1 ustawy.
Według Prezesa Urzędu ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowe-
go może być zastosowane w konkretnym postępowaniu i skierowane do konkretnego
podmiotu. Aby więc można było ograniczyć prawo wglądu postępowanie toczące się
4
przed organem antymonopolowym musi zawierać materiał dowodowy pochodzący,
od co najmniej dwóch przedsiębiorców, tak, aby jednemu z nich można było ograni-
czyć to prawo, co do materiału dowodowego dostarczonego przez drugiego. Wobec
tego organ antymonopolowy ogranicza dostęp do materiału dowodowego konkret-
nemu uprawnionemu do wglądu do akt postępowania antymonopolowego podmio-
towi, to jest stronie lub stronom postępowania na wniosek innej strony, co do mate-
riału od niej pochodzącego, lub też stronie lub stronom na wniosek przedsiębiorcy
niebędącego stroną postępowania antymonopolowego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego
za przyjętą przez Prezesa Urzędu interpretacją przemawia treść art. 69 ust. 5
ustawy, według którego tylko stronom udostępnia się wersję dokumentu niezawie-
rającą informacji objętych stosownym ograniczeniem ze stosowną adnotacją. Skoro,
zatem w postępowaniu wyjaśniającym nie występują strony, nie może w jego trakcie
nastąpić ograniczenie prawa wglądu wskazane w art. 69 ust. 1 ustawy, ponieważ
nikomu nie udostępnia się materiału zgromadzonego w toku takiego postępowania.
Jednakże, według Sądu Apelacyjnego, z taką interpretacją można zgodzić się
jedynie w części, albowiem według art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać
oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, co
oznacza, że może ono stanowić rozstrzygnięcie wniosku przedsiębiorcy zgłoszonego
w trakcie postępowania wyjaśniającego o ograniczenie prawa wglądu do złożonych
przez niego dowodów, gdyż adresatem tego postanowienia będzie tenże przedsię-
biorca, jako „inna osoba biorąca udział w postępowaniu”. Z art. 69 ust. 1 ustawy nie
wynika, że ograniczenie ma dotyczyć konkretnie określonych stron postępowania
oraz że nie jest możliwe określenie zakresu ograniczenia bez wyraźnego wskazania
kręgu podmiotów, do których ono się odnosi, albowiem przepis art. 69 ust. 1 ustawy
nie zawiera takiego podmiotowego kręgu adresatów postanowienia. Powstaje wąt-
pliwość, czy wskazanie w art. 69 ust. 5 ustawy adresatów postępowania związanego
z ograniczeniem prawa wglądu do dokumentów odnosi się do całości postępowania,
w którym od chwili jego podjęcia jego uczestnicy muszą posiadać przymiot strony, co
nie dotyczyłoby postępowania wyjaśniającego, czy też chodzi tylko o czynność udo-
stępnienia dokumentu po dokonaniu ograniczenia dostępu w trybie art. 69 ust. 1
ustawy.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie można odmówić słuszności argumentacji
skarżącego odnoszącej się do kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku
o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego. W art. 69 ust. 4 ustawy
5
mowa jest o składającym wniosek, a więc o podmiocie nieposiadającym statusu
strony, co wskazuje na to, że wniosek może być złożony zarówno przez stronę, jak
też przez każdy inny podmiot. Niewątpliwie uregulowanie takie koresponduje z tym,
że obowiązek udzielenia wszelkich koniecznych informacji może być nałożony nie
tylko na stronę postępowania, ale także i na przedsiębiorców nieposiadających sta-
tusu strony, jak choćby w trakcie postępowania wyjaśniającego. Szeroki krąg pod-
miotów zobowiązanych do udzielenia na żądanie Prezesa Urzędu wszelkich nie-
zbędnych informacji i podobny krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o
ograniczenie prawa wglądu byłby argumentem za tym, aby uprawnienie Prezesa do
ograniczenia w drodze postanowienia w niezbędnym zakresie prawa wglądu do
materiału dowodowego załączonego do akt sprawy obejmowało również etap postę-
powania wyjaśniającego. Słusznie bowiem podnosi w zażaleniu skarżący, że gdyby
istotnie ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów legitymowanych do składa-
nia wniosku o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego jedynie do stron
postępowania to wprost wyraziłby to w treści art. 69 ust. 4 ustawy, tak jak wskazał w
art. 69 ust. 5 ustawy wyraźnie, komu udostępnia się wersję dokumentu niezawierają-
cą informacji objętych ograniczeniem. Za takim wnioskiem przemawiałaby też wy-
kładnia historyczna omawianej instytucji. Sąd Apelacyjny podnosi również, że możli-
we jest także przyjęcie argumentacji Prezesa Urzędu, że w trakcie postępowania
antymonopolowego Prezes może zwrócić się do przedsiębiorcy na podstawie art. 45
ustawy z żądaniem dostarczenia informacji oraz stosownych wyjaśnień, co uzasad-
niałoby uprawnienie takiego przedsiębiorcy niebędącego stroną postępowania do
wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie prawa wglądu, co z kolei wyjaśniałoby takie,
a nie inne sformułowanie art. 69 ust. 1, 4 i 5 ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu Apela-
cyjnego także umieszczenie art. 69 ustawy w Rozdziale 1 „Przepisy ogólne” Działu
VI ustawy, a nie w Rozdziale 2 „Postępowanie antymonopolowe” tego Działu, wska-
zuje na to, że ograniczenie prawa wglądu odnosi się do wszystkich postępowań
wskazanych w art. 47 ustawy. Za przyjęciem stanowiska skarżącego wskazywałaby
też wykładnia celowościowa przepisu, przemawiająca za umożliwieniem przedsię-
biorcy niebędącemu stroną w trakcie postępowania wyjaśniającego ochrony w po-
staci ograniczenia prawa wglądu w przedłożone przez niego dokumenty. Chociaż w
trakcie postępowania wyjaśniającego brak podmiotów, którym mogłyby te dokumenty
zostać udostępnione, to istnieje możliwość ich wykorzystania w innych postępowa-
niach, jak choćby wskazanych a w art. 73 ust. 2-4 ustawy i brak ograniczenia prawa
6
wglądu pozbawiłby przedsiębiorstwo faktycznego wpływu na ograniczenie prawa
wglądu do dokumentów zawierających tajemnice przedsiębiorstwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Przedstawiona wątpliwość Sądu Apelacyjnego Warszawie czy normatywnie
w art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów określona instytucja
ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego dotyczy wyłącznie postępo-
wania antymonopolowego, czy raczej jest instytucją wszystkich postępowań przed
Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynika z dwóch powodów.
Po pierwsze wskazuje się na systematykę ustawy - że art. 69, w którego treści nie
ma wyraźnego wyłączenia zastosowania do postępowania wyjaśniającego, znajduje
się wśród przepisów ogólnych (rozdział 1 działu VI) poświęconych postępowaniu
przed Prezesem Urzędu. Po drugie uważa się, że skoro już na etapie postępowania
wyjaśniającego Prezes Urzędu może zrealizować swą kompetencję określoną w art.
50 ust. 1 ustawy do żądania od przedsiębiorców wszelkich koniecznych informacji i
dokumentów, to przedsiębiorca, tak jak uczestnik postępowania w sprawie niniejszej,
który przekazał Prezesowi Urzędu zażądane materiały ma prawo do ich ochrony,
jeżeli zawierają tajemnice przedsiębiorstwa.
Argument z zakresu wykładni logiczno-systematycznej nie jest przekonujący.
W przepisach ogólnych postępowania przed Prezesem Urzędu są przepisy, które nie
dotyczą postępowania wyjaśniającego bez potrzeby bezpośredniego wprowadzenia
takiego zakresu do brzmienia przepisu, np. art. 55, określający pewne uprawnienia
strony w przeprowadzaniu dowodu z biegłego, czy art. 78-82 dotyczące rozstrzy-
gnięć postępowania w formie decyzji oraz w kwestii kosztów postępowania. Z treści
tych uregulowań wynika, że nie mogą się one odnosić do postępowania, w którym
nie ma stron i których nie kończy decyzja. Podobnie jest z brzmieniem art. 69 ust. 1
ustawy, w którym chodzi o „prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do
akt sprawy”. I „prawo wglądu” i „materiał dowodowy” są pojęciami właściwymi dla
postępowania merytorycznego z udziałem stron (uczestników postępowania).
Druga z powołanych przyczyn wątpliwości Sądu Apelacyjnego jest bardziej
ważka. Należy podzielić ocenę Sądu, iż przedsiębiorca, tak jak w rozpatrywanej
sprawie przekazujący Prezesowi Urzędu w prowadzonym przez jego Urząd postę-
powaniu wyjaśniającym, materiały zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa ma prawo
7
do uzyskania ochrony przewidzianej w art. 69 ust. 1 ustawy. Jednakże realizacja
tego prawa w formie przewidzianej w art. 69 ust. 1 kompetencji Prezesa Urzędu
ograniczenia w drodze postanowienia, w niezbędnym zakresie prawa wglądu do
materiału dowodowego aktualizuje się dopiero - o czym będzie mowa niżej - we wła-
ściwym postępowaniu.
2. Postępowanie wyjaśniające jest specyficzną formą postępowania przed
Prezesem Urzędu Konkurencji i konsumentów, który jest centralnym organem admi-
nistracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów (art.
29 ust. 1 ustawy). Do zakresu działania Prezesa Urzędu należy wydawanie decyzji w
sprawach praktyk ograniczających konkurencję, w sprawach koncentracji przedsię-
biorców oraz w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, a
także innych decyzji przewidzianych w ustawie (art. 31 pkt 2 ustawy). Prezes Urzędu
sprawuje kontrolę przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów ustawy oraz pro-
wadzi badania stanu koncentracji gospodarki oraz zachowań rynkowych przedsię-
biorców (art. 31 pkt 1 i 3 ustawy). Postępowanie wyjaśniające jest „wewnątrzadmini-
stracyjnym” etapem przygotowania przesłanek realizacji zadań z zakresu działania
Prezesa. Może ono - stosowanie do art. 47 ust. 2 ustawy - poprzedzać wszczęcie
postępowania antymonopolowego lub postępowania w sprawie praktyk naruszają-
cych zbiorowe interesy konsumentów. Celem postępowania wyjaśniającego - jak to
stanowi się w art. 48 ust. 2 ustawy - może być w szczególności wstępne ustalenie
czy nastąpiło naruszenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania
antymonopolowego ale także badanie rynku, w tym określenie jego struktury i stop-
nia koncentracji. Wstępne ustalenia postępowania wyjaśniającego mają charakter
wewnątrzadministracyjny, nie ma nim w szczególności podmiotów uczestniczących w
postępowaniu według statusu przewidzianego w ogólnym postępowaniu administra-
cyjnym dla stron. Zakończenie tego postępowania w drodze postanowienia jest spe-
cyficzne przede wszystkim dlatego, że takie postanowienie nie jest adresowane do
stron, których nie ma, ale jest sposobem przejścia do merytorycznego etapu wyko-
nania określonego działania Prezesa Urzędu, np. wszczęcia postępowania antymo-
nopolowego, może jednakże - w zależności od ustaleń - wchodzić w rachubę zanie-
chanie wszczęcia innego postępowania.
Określona w art. 69 ust. 1 kompetencja Prezesa Urzędu aktualizuje się z
chwilą wszczęcia postępowania merytorycznego (np. postępowania antymonopolo-
wego), bo dopiero w tym postępowaniu mającym charakter administracyjnego postę-
8
powania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyj-
nych stosuje się reguły procesu administracyjnego, w tym prawa strony do wglądu do
przeglądania akt sprawy (por. art. 1 § 1 pkt 1, art. 9 i art. 73 k.p.a. w związku z art. 83
ustawy). Dopiero w prowadzonym „na zewnątrz” Urzędu, w stosunku do określonych
podmiotów i z ich udziałem, uzyskuje praktyczne znaczenie (sens), określone w art.
69 ustawy, działanie Prezesa Urzędu w celu ograniczenia dostępu osób trzecich do
„materiału dowodowego załączonego do akt sprawy”. We wcześniejszej, wstępnej
fazie postępowania wyjaśniającego uzyskane przez Prezesa Urzędu materiały mię-
dzy innymi na podstawie obowiązku przedsiębiorców wynikającego z art. 50 ustawy,
nie są dostępne między innymi dla konkurentów przedsiębiorstwa, które przekazało
Prezesowi Urzędu żądane przez niego informacje i dokumenty zawierające tajemni-
cę przedsiębiorstwa. Nie będąc stronami (uczestnikami) postępowania wyjaśniające-
go nie mają przedsiębiorcy prawa wglądu do materiałów postępowania wyjaśniają-
cego. Ponadto - stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy - pracownicy Urzędu są obowią-
zani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegają-
cych ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w
toku postępowania.
Dodać do tego trzeba jeszcze wnioski wynikające z analizy pozostałych okre-
ślonych w art. 69 ust. 1 ustawy przesłanek kompetencji Prezesa Urzędu do ograni-
czenia prawa wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt sprawy. Chodzi
przede wszystkim o przesłankę niezbędnego tylko zakresu ograniczenia prawa
wglądu. Rozpoznanie wniosku składanego z zachowaniem określonych wymagań
(por. art. 69 ust. 4 ustawy) następuje w celu zapobieżenia sytuacji zagrożenia ujaw-
nieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających
ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Ustalenie podstaw rozstrzygnięcia o
zasadności wniosku i zakresie niezbędnego ograniczenia prawa wglądu do materiału
dowodowego jest zależne także od podmiotów (stron), wobec których ma nastąpić
ograniczenie ich prawa. Aspektu tego nie można bagatelizować, skoro z ważnych
przyczyn, o których mowa w art. 69 ust. 1, dochodzi jednakże do ograniczenia jed-
nego z podstawowych atrybutów procesu administracyjnego (art. 9 i art. 73 k.p.a.).
Ponadto w art. 69 ust. 1 ustawy chodzi o ograniczenie wglądu do materiału
dowodowego. W związku z tym trzeba mieć na uwadze, że informacje zebrane w
toku postępowania wyjaśniającego ażeby stały się materiałem dowodowym muszą
być do niego zaliczone, co następuje już w innym (merytorycznym) postępowaniu.
9
Wynika to z art. 73 ust. 3 ustawy nakazującego Prezesowi Urzędu zawiadomienie
strony o zaliczeniu w poczet dowodów informacji uzyskanych w trakcie innego pro-
wadzonego przez niego postępowania. Takim innym postępowaniem w rozumieniu
tego przepisu może być postępowanie wyjaśniające, które - o czym była mowa wyżej
- służy uzyskaniu przez Prezesa Urzędu wiedzy pozwalającej na podjęcie proceso-
wej decyzji o wszczęciu postępowania właściwego. W postępowaniu wyjaśniającym
Prezes Urzędu przeprowadza np. analizy ekonomiczne pozwalające zidentyfikować
rynek właściwy, ustala relacje między przedsiębiorstwami pod kątem zachowywania
reguł konkurencji. Badania te mogą dostarczać materiałów, które zostaną następnie,
między innymi z zachowaniem trybu określonego w art. 73 ust. 6 ustawy, zaliczone
„w poczet dowodów” sprawy postępowania antymonopolowego.
3. Przynależna postępowaniu antymonopolowemu (a nie postępowaniu wyja-
śniającemu) natura kompetencji Prezesa Urzędu - określonej w przepisach art. 69
ustawy - nie oznacza jednak, że wniosek przedsiębiorcy o ograniczenie prawa
wglądu do materiałów przekazanych Prezesowi Urzędu na jego żądanie w postępo-
waniu wyjaśniającym - jest bezprzedmiotowy. Prezes Urzędu na podstawie art. 50
ust. 1 i 2 ustawy ma prawo żądać od przedsiębiorców „wszelkich koniecznych infor-
macji i dokumentów” także w postępowaniu wyjaśniającym. Przedsiębiorca, który
podporządkowuje się żądaniu Prezesa Urzędu i przekazuje Prezesowi informacje i
dokumenty, które zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, ma oczywisty interes
prawny w uzyskaniu dostępu do przewidzianego w ustawie mechanizmu ochrony
tajemnicy przedsiębiorstwa. Gdyby przyjąć, że wniosek taki nie jest dopuszczalny w
postępowaniu wyjaśniającym, to mogłaby powstać sytuacja, w której przedsiębiorca
zainteresowany przedmiotową ochroną nie uzyskałby jej w warunkach zapewniają-
cych skuteczność. Sytuacja taka wystąpiłaby w szczególności wobec przedsiębiorcy,
który przekazał informacja wrażliwe, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, ale nie jest
stroną postępowania antymonopolowego. Tymczasem, powołany wyżej art. 73 ust. 6
ustawy nakłada na Prezesa Urzędu obowiązek informowania tylko stron o zaliczeniu
w poczet dowodów informacji uzyskanych w toku innego postępowania. W omawia-
nej sytuacji podmiot, który nie ma statusu strony - według mechanizmu określonego
w ustawie - nie otrzymuje zapewnienia uzyskania informacji o wszczęciu postępowa-
nia antymonopolowego, w którym mogą być albo wręcz są wykorzystane (zaliczone
do materiału dowodowego sprawy) materiały uzyskane w postępowaniu wyjaśniają-
cym. Ponadto nawet przedsiębiorca, który udostępnił Prezesowi Urzędu stosowne
10
informacje w toku postępowania wyjaśniającego i staje się stroną wszczętego na-
stępnie postępowania antymonopolowego, może podjąć formalne działania (wnio-
sek) zmierzające do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa dopiero po otrzymaniu po-
stanowienia o wszczęciu postępowania. Nie można wykluczyć więc, że inna strona
postępowania, która takie zawiadomienie otrzyma wcześniej, zapozna się z materia-
łem dowodowym sprawy zawierającym tajemnicę innego przedsiębiorstwa, zanim
zaktualizuje się możliwość złożenia wniosku o ograniczenie prawa wglądu.
4. Z przedstawionych wyżej względów Sąd Najwyższy uznaje, że zapewnienie
odpowiedniej ochrony przedsiębiorcom udostępniającym na żądanie Prezesa Urzędu
w postępowaniu wyjaśniającym informacji i dokumentów stanowiących tajemnicę
przedsiębiorstwa wymaga takiego wykonania kompetencji Prezesa Urzędu określo-
nej w art. 69 ustawy, że wniosek w tym przedmiocie złożony w postępowaniu wyja-
śniającym podlega rozpoznaniu przed zaistnieniem sytuacji umożliwiającej wgląd
stron do materiałów sprawy, to jest najpóźniej w chwili załączenia, objętych wnio-
skiem informacji i dokumentów do akt sprawy postępowania antymonopolowego, o
czym zainteresowany przedsiębiorstwa powinien zostać poinformowany. Powyższe
ustalenia uwzględniono w treści uchwały Sądu Najwyższego.
========================================