Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 29 lipca 1999 r.
II UKN 58/99
Po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 sierp-
nia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), ustała możli-
wość kompensowania długów składkowych w stosunku do Funduszu Ubezpie-
czeń Społecznych z wierzytelnościami wobec budżetu państwa.
Przewodniczący: SSN Beata Gudowska (sprawozdawca), Sędziowie: SN
Maria Tyszel, SA Krystyna Bednarczyk.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 1999 r. sprawy z wniosku
Przedsiębiorstwa Budowlanego „K.-B.” Spółki z o.o. w B. przeciwko Zakładowi Ubez-
pieczeń Społecznych-Oddziałowi w G. o potrącenie należności z tytułu składek na
ubezpieczenie społeczne z wierzytelności posiadanych przez Spółkę wobec pańs-
twowej jednostki budżetowej, na skutek kasacji organu rentowego od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 1998 r. [...]
z m i e n i ł zaskarżony wyrok w ten sposób, że zmienił wyrok Sądu Woje-
wódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu z dnia 22 kwietnia
1998 r. [...] i oddalił odwołanie.
U z a s a d n i e n i e
W decyzji z dnia 5 lutego 1998 r. Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
w G. odmówił uznania za uiszczone przez potrącenie z wierzytelnościami wobec
Skarbu Państwa składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, należnych od
Spółki z o.o., Przedsiębiorstwa Budowlanego K.-B. w B. za grudzień 1997 r. wraz z
odsetkami. Organ ubezpieczeń społecznych stanął na stanowisku, że po dniu wejś-
cia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1998 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137,
poz. 926 ze zm.) ustała możliwość dokonywania takich potrąceń. Stwierdził także, że
zobowiązanie składkowe nie może być spełnione przez potrącenie przy zastosowa-
niu przepisów uchylonej ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podat-
2
kowych (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.), jako znajdującej
zastosowanie tylko do wniosków zgłoszonych przed dniem 1 stycznia 1998 r.
Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu uznał
kompensację długu składkowego z wierzytelnością wobec Skarbu Państwa za do-
puszczalną na podstawie odesłania do art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej, zawartego
w § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie roz-
ciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje
świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakre-
sie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Po ustaleniu, że
ubezpieczony ma wzajemną wierzytelność wobec państwowej jednostki organizacyj-
nej, Zakładu Opieki Zdrowotnej w G.-D., z tytułu robót budowlanych wykonanych na
podstawie zamówienia publicznego, którą należy traktować na równi z zobowiąza-
niem podatkowym, zaskarżoną decyzję zmienił wyrokiem z dnia 24 kwietnia 1998 r.
Wyrokiem z dnia 14 października 1998 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku oddalił
apelację organu ubezpieczeń społecznych. Podzielił pogląd prawny Sądu pierwszej
instancji co do tego, że wniosek o potrącenie wymagalnej i bezspornej wierzytelności
wobec Skarbu Państwa - także zgłoszony po dniu 1 stycznia 1998 r. - Zakład Ubez-
pieczeń Społecznych powinien uwzględnić stosując przepisy działu III Ordynacji po-
datkowej w związku z art. 341 oraz art. 343 § 2 tej ustawy, skoro zachowuje moc
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r., nakazujące stosowanie
poprzednio obowiązującego art. 28 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Pogląd
ten wsparł argumentami wyrażonymi przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycz-
nia 1997 r., II UKN 42/96 (OSNAPiUS 1997 nr 16, poz. 300).
Kasację od jego wyroku Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na
podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej - przez
przyjęcie, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie do składek na Fundusz
Ubezpieczeń Społecznych. Z tej podstawy wywodził żądanie uchylenia wyroków Są-
dów obydwu instancji, podtrzymując prezentowany dotychczas pogląd o utracie, z
wejściem w życie Ordynacji podatkowej, mocy prawnej przez cytowane rozporządze-
nie z dnia 16 lutego 1989 r. oraz braku w Ordynacji upoważnienia do wydania po-
dobnego aktu wykonawczego, rozciągającego jej przepisy na inne niż wymienione w
art. 2 należności, zwłaszcza składki na ubezpieczenie społeczne, nie będące należ-
nościami budżetu państwa.
3
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Ubezpieczony pracodawca, który ma wierzytelność wobec Skarbu Państwa, a
jednocześnie jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, może dokonać zapłaty, przedstawiając do po-
trącenia tylko taką wierzytelność, dla której Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Skarb
Państwa są uznawane za jednolity podmiot zobowiązań publicznoprawnych. Wtedy
tylko możliwe jest zaliczenie na poczet długu jednego z tych podmiotów wierzytelno-
ści przysługującej drugiemu. Dopuszczalność takiego potrącenia wynikała z § 1 pkt
12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia
przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń
pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarza-
nia zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), wydanego na podstawie
delegacji z art. 2 ust. 3 ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatko-
wych (jednolity tekst:Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.). Do niej odwoływał się
Sąd drugiej instancji, dokonując podstawienia w miejsce uchylonej ustawy o
zobowiązaniach podatkowych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja
podatkowa (Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.).
Zgodnie z art. 343 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej utraciła moc ustawa z dnia
19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych. Jej przepisy zostały zastąpione
przepisami zamieszczonymi w dziale III Ordynacji podatkowej (por. art. 341 ustawy),
albo są nadal stosowane według zasad określonych w rozdziale 2 Ordynacji, zawie-
rającym przepisy przejściowe. Przepisy te - jak słusznie zostało dostrzeżone w orze-
czeniu Sądu drugiej instancji - nie dozwalają na stosowanie w stanie faktycznym ni-
niejszego sporu ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Rozstrzygnięcia wymaga,
czy znajduje w nim zastosowanie przepis art. 64 § 2 Ordynacji podatkowej.
Otóż obowiązujące od dnia 1 stycznia 1998 r. przepisy Ordynacji podatkowej
normują wyłącznie zobowiązania podatkowe w zamkniętym zakresie regulacji okreś-
lonym w art. 2 § 1 i 2, a więc podatki, opłaty oraz inne niepodatkowe należności bu-
dżetu państwa lub gmin, do których ustalenia lub określenia właściwe są organy po-
datkowe lub inne organy. W ustawie nie zawarto przepisu analogicznego do art. 2
ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, przewidują-
cego upoważnienie dla Rady Ministrów do rozciągnięcia, w drodze rozporządzenia,
przepisów ustawy w całości lub w części na inne rodzaje świadczeń pieniężnych.
4
Wobec tego, w braku odpowiedniego upoważnienia, po dniu wejścia w życie Ordyna-
cji podatkowej, a więc po dniu 1 stycznia 1998 r., żaden organ stanowiący prawo nie
może wydać przepisu pozwalającego stosować Ordynację do świadczeń pieniężnych
innych niż objęte wyliczeniem ujętym w art. 2 § 1 i 2.
W tym stanie prawa nie jest uzasadnione twierdzenie o zachowaniu mocy
przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie
rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje
świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakre-
sie umarzania zaległości podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), realizujących
delegację ustawową z art. 2 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych także
dlatego, że ich dalsze obowiązywanie było możliwe tylko do czasu zastąpienia no-
wymi przepisami (nie dłużej niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie Ordynacji podat-
kowej). Poza tym należy podkreślić, że akty prawne wydawane przez Radę Ministrów
lub jej członków mogą czerpać moc normatywną tylko z upoważnienia ustawy.
Uchylenie ustawy lub cofnięcie tego upoważnienia powoduje ich unicestwienie (por.
art. 92 Konstytucji; także np. uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego
1994 r., II UZP 1/94, OSNCP 1994 z. 7-8, poz. 156 oraz z dnia 27 czerwca 1995 r.,
III CZP 78/95, OSNC 1995 z. 11, poz. 157).
W tej sytuacji kompensacja długów wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
z wierzytelnościami wobec Skarbu Państwa jest współcześnie wyłączona.
Brak przepisu dozwalającego na stosowanie Ordynacji podatkowej do należ-
ności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych staje się tym bardziej oczywisty, gdy
weźmie się pod uwagę, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne
nie można utożsamiać ze zobowiązaniem podatkowym ani z zaległością podatkową
w opłatach stanowiących dochód budżetu państwa, o których mowa w art. 2 § 1 i 2
Ordynacji podatkowej. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych utworzony na podstawie
art. 25 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń
społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) został wyodręb-
niony z budżetu państwa z mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. -
Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344) . Art. 3 ust. 1 tego Prawa, wśród
dochodów budżetu, nie wymienia składek na ubezpieczenie społeczne. Dochody
Funduszu (zobowiązania składkowe) nie są więc - od czasu uregulowania ich ustawą
z dnia 25 listopada 1986 r. - "podobne" do podatku. Ustawa ta zerwała bowiem z
trwającym od 1 stycznia 1951 r., wprowadzonym uchwałą Rady Ministrów z dnia 14
5
kwietnia 1950 r. w sprawie wstępnych wytycznych do zasad budżetu państwa na rok
1951 (M.P. A-55, poz. 631), zintegrowaniem funduszu ubezpieczeń z budżetem
państwa pełnymi sumami dochodów i wydatków. Fundusz ubezpieczeń społecznych,
który wchodzi do ustawy budżetowej w formie planu finansowego i jest corocznie
uchwalany przez Sejm wraz z budżetem, jest obecnie funduszem parabudżetowym,
powiązanym z budżetem "netto", tj. wyłącznie dotacjami na rzecz Funduszu (art. 26
pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r.). Dysponentem Funduszu, także jego
nadwyżek nad ustawowymi wydatkami, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który
może lokować w bankach lub w udziałach. Nie istnieje zatem droga przepływu
składek na ubezpieczenie społeczne do budżetu państwa, co czyni oczywistym brak
możliwości kompensowania jakichkolwiek zobowiązań budżetu składkami, gdyż po-
wodowałoby to uszczuplenie Funduszu.
Reasumując, należy stwierdzić, że w związku z utratą mocy przez rozporzą-
dzenie Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów
ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych
oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości
podatkowych (Dz.U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie istnieje możliwość rozciągnięcia jej prze-
pisów na inne zobowiązania niż te, które zostały wymienione w art. 2 § 1 i 2 tej
ustawy. Nie istnieje także możliwość kompensowania długów składkowych w stosun-
ku do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z wierzytelnościami wobec budżetu
państwa, którą przewidywał art. 28 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiąza-
niach podatkowych.
Wyłączenie możliwości stosowania przepisów podatkowych do należności
składkowych powoduje, że zacytowany przez Sąd Apelacyjny pogląd, wyrażony
przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1997 r. na gruncie uchylonej
ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, obecnie traci swe
znaczenie.
W konsekwencji, Sąd Najwyższy uznał podniesioną w kasacji podstawę za
usprawiedliwioną, co doprowadziło do zmiany zaskarżonego wyroku w kierunku
wskazanym w sentencji (art. 39315
KPC).
========================================