Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 6 lipca 2001 r.
III RN 16/01
Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach
publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.), który sta-
nowi, że zamawiający może udzielić tzw. zamówienia z wolnej ręki tylko wtedy,
gdy zachodzi jedna z wymienionych w tym przepisie okoliczności, powinien
być interpretowany w sposób ścisły, jako wyjątek od zasady udzielania zamó-
wień publicznych w trybie przetargu.
Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Kazimierz Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2001 r. sprawy ze skargi Kie-
rownika Biura Wyborczego na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z
dnia 1 sierpnia 2000 r. [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia trybu zamówienia
publicznego z wolnej ręki na druk kart do głosowania i innych druków stosowanych w
wyborach, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11
września 2000 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Kierownik Krajowego Biura Wyborczego wystąpił do Prezesa Urzędu Zamó-
wień Publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie na podstawie art.
71 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.) trybu tzw. zamówienia z
wolnej ręki „na druk kart do głosowania i innych druków stosowanych w wyborach,
jak również broszur (aktów prawnych) dla potrzeb komisji wyborczych”. W uzasad-
nieniu tego wniosku podniesiono, że realizację tego zamówienia zamierza powierzyć
Wydawnictwom Akcydensowym S.A. w W., które są w stanie „w krótkim terminie za-
2
pewnić wymaganą przez zamawiającego jakość i wielkość nakładu, jak też zapewnić
pozostałe wymagania zamawiającego, takie jak pełne zabezpieczenie procesu druku
i magazynowania, mające na celu wyeliminowanie możliwości wydostania się kart i
druków poza zakłady poligraficzne”. Ponadto podkreślono również, że wskazany wy-
konawca ma osiem oddziałów terenowych nadzorujących druk, system łączności
kurierskiej niezbędnej do dystrybucji materiałów drukarskich i dostarczania ich do
scentralizowanej korekty druku, a także dysponuje własną bazą magazynową i sor-
townią, co gwarantuje prawidłową dystrybucję materiałów wyborczych do poszcze-
gólnych okręgowych komisji wyborczych.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia 20 lipca 2000 r. wydaną
na podstawie art. 71 ust. 1a w związku z art. 71 ust. 1, odmówił Kierownikowi Krajo-
wego Biura Wyborczego zatwierdzenia tzw. trybu zamówienia z wolnej ręki na druk
kart do głosowania i innych druków stosowanych w wyborach, jak również broszur
(aktów prawnych) dla potrzeb komisji wyborczych. W uzasadnieniu tego rozstrzyg-
nięcia stwierdził, że w danym wypadku nie została spełniona przesłanka prawna
określona w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych, na którą powo-
łał się wnioskodawca, a która ma miejsce wówczas, gdy na rynku istnieje faktyczny
monopol lub specyficzne cechy zamówienia powodują, że z góry znany jest jedyny
dostawca, przy czym sytuacja taka musi mieć charakter trwały i obiektywny. Tymcza-
sem wnioskodawca argumentował, iż w danym wypadku za wyborem trybu zamó-
wienia z wolnej ręki przemawia to, że wskazany we wniosku wykonawca dysponuje
odpowiednią siecią terenowych oddziałów nadzorujących druk oraz własnym syste-
mem łączności kurierskiej, bazą magazynową i sortownią. Twierdzenia te, w opinii
organu rozstrzygającego, mają znamiona subiektywnej i niemiarodajnej oceny kon-
kurencyjności rynku, bowiem nie zostały one oparte na uprzednim formalnym i prak-
tycznym rozeznaniu rynku, które możliwe jest dopiero w wyniku przeprowadzenia
postępowania przetargowego. Organ ten zakwestionował także podstawę prawną
wniosku, albowiem art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych może
stanowić podstawę decyzji w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim wa-
runków, tzn. wystąpienia takich okoliczności gospodarczych lub społecznych, które
powodują konieczność natychmiastowego udzielenia zamówienia. Tymczasem ana-
liza stanu faktycznego nie daje podstaw do stwierdzenia, że przesłanki te zostały
spełnione.
3
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Krajowego Biura Wy-
borczego zwrócił uwagę na okoliczności uzasadniające zastosowanie w danym wy-
padku art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, a w szczególności
podniósł: po pierwsze – że zarządzenie druku kart do głosowania następuje dopiero
po sporządzeniu listy kandydatów przez Państwową Komisję Wyborczą i dopiero
wówczas określa ona format i treść kart do głosowania – w praktyce ma to miejsce
na około 12 dni przed dniem wyborów; po drugie – oznacza to, że wyłonienie wyko-
nawcy musiałoby nastąpić w ciągu dwóch dni od zarządzenia druku kart; po trzecie -
należy mieć na uwadze, iż w wyborach prezydenckich przewidziana jest druga tura
głosowania, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu, jeżeli w pierwszym głoso-
waniu nie nastąpi rozstrzygnięcie; po czwarte – dlatego wcześniejsza organizacja
przetargu lub innych form wyłonienia wykonawcy zamówienia nie jest możliwa. Rów-
nocześnie wnioskodawca podniósł, że od ponad dziesięciu lat, we wszystkich wybo-
rach powszechnych drukiem i dystrybucją kart do głosowania zajmuje się wskazane
we wniosku Przedsiębiorstwo Wydawnictwa Akcydensowe w W., które ani razu nie
dopuściło się uchybień, a zdobyte przez nie w tym zakresie doświadczenie należy
oceniać z punktu widzenia przesłanki prawnej „jedynego wykonawcy”, o którym
mowa jest w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych, bowiem żadne
postępowanie przetargowe „nie jest w stanie udowodnić doświadczenia firmy w wy-
konywaniu specyficznego zamówienia, jeśli nigdy go nie wykonywała”. Wnioskodaw-
ca zastrzegł przy tym, że może zrezygnować z ubiegania się o uzyskanie zatwier-
dzenia tzw. trybu zamówienia z wolnej ręki na druk aktów prawnych, protokołów i
innych formularzy wyborczych, ale nie widzi możliwości stosowania przetargu i nego-
cjacji z zachowaniem konkurencji lub zapytania o cenę przy zamawianiu druku i dys-
trybucji kart do głosowania.
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia 1 sierpnia 2000 r.
utrzymał w mocy swą poprzednią negatywną decyzję z dnia 20 lipca 2000 r. w spra-
wie wniosku Kierownika Krajowego Biura Wyborczego, uznając, że brak jest podstaw
do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, tym
bardziej że art. 71 ust. 1 pkt 6 tej ustawy odnosi się do ochrony dóbr osobistych jed-
nostki, tj. zdrowia, życia ludzkiego, a także sytuacji zagrożenia katastrofą, klęską ży-
wiołową lub przypadku wystąpienia poważnej awarii.
W skardze na tę ostatnią decyzję, Kierownik Krajowego Biura Wyborczego za-
rzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy
4
o zamówieniach publicznych – wobec uznania, że przepisy te nie mogą stanowić
podstawy prawnej dla zatwierdzenia w oparciu o art. 71 ust. 1a tej ustawy trybu tzw.
zamówienia publicznego z wolnej ręki na druk kart do głosowania, materiałów i dru-
ków wyborczych w wyborach Prezydenta RP rozpisanych na dzień 8 października
2000 r. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przytoczoną wcześ-
niej we wniosku i podniósł w szczególności, że: po pierwsze - sugerowane przez or-
gan zastosowanie trybu zapytania o cenę nie daje możliwości dokonania wszechs-
tronnej oceny wykonawcy, ponieważ zgodnie z art. 69 ust. 2 ustawy o zamówieniach
publicznych zamawiający ma obowiązek udzielenia zamówienia temu wykonawcy,
który zaoferował najniższą cen, po drugie – wbrew brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 6
ustawy o zamówieniach publicznych, organ bezpodstawnie powołał się w tym kon-
tekście na takie przesłanki, jak ochrona „dóbr osobistych jednostki, tj. zdrowie, życie
ludzkie, a także sytuacja zagrożenia katastrofą, klęską żywiołową lub przypadek wy-
stąpienia poważnej awarii”; po trzecie – skarżący podniósł, iż to, że każde wybory
powszechne w poprzednich latach odbywały się w tym zakresie bez zakłóceń, było
wynikiem stosowania trybu zamówień z wolnej ręki i u tego samego wykonawcy; po
czwarte – skarżący przypomniał także, że w identycznych okolicznościach faktycz-
nych i w tym samym stanie prawnym Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, powo-
łując się na obecnie kwestionowane przepisy art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy z dnia
10 czerwca 1994 r . o zamówieniach publicznych, uprzednio zatwierdzał tzw. zamó-
wienia z wolnej ręki na druk kart do głosowania i innych druków stosowanych w wy-
borach zarówno w 1997 r. (decyzją z dnia 15 lipca 1997 r. [...]), w 1998 r. (decyzją z
dnia 5 sierpnia 1998 r. [....]) jak i w 2000 r. (decyzją z dnia 10 maja 2000 r. [...]).
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września
2000 r. [...]) oddalił skargę Kierownika Krajowego Biura Wyborczego na decyzję Pre-
zesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 1 sierpnia 2000 r. w przedmiocie odmowy
zatwierdzenia tzw. trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki na druk kart do gło-
sowania i innych druków stosowanych w wyborach. W uzasadnieniu tego wyroku
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
Po pierwsze, tzw. zamówienie publiczne z wolnej ręki jest szczególnym try-
bem zamówienia publicznego, gdyż w tym trybie zamawiający udziela zamówienia w
wyniku rokowań z jednym tylko dostawcą lub wykonawcą (art. 70 ustawy o zamówie-
niach publicznych), podczas gdy w pozostałych wypadkach określonych w art. 13 pkt
1 – pkt 5 ustawy o zamówieniach publicznych w postępowaniu o udzielenie zamó-
5
wienia publicznego uczestniczy wielu dostawców lub wykonawców. Dlatego w art. 71
ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych sformułowane zostało zastrzeżenie, że
zamawiający może udzielić tzw. zamówienia z wolnej ręki „tylko wtedy”, gdy są speł-
nione przesłanki prawne określone w tym przepisie. Oznacza to także, że przepis ten
powinien być interpretowany w sposób ścisły.
Po drugie, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych
tzw. zamówienie publiczne z wolnej ręki może być udzielone tylko wtedy, gdy speł-
nione są łącznie dwie przesłanki prawne: a) szczególny charakter przedmiotu zamó-
wienia; oraz b) faktyczna możliwość spełnienia tego zamówienia tylko przez jednego
wykonawcę. Należy więc w tym wypadku wykazać obiektywne istnienie monopolu
jednego wykonawcy, czemu nie uczynił zadość skarżący, skoro w swoim wniosku
stwierdził, że „samo wydrukowanie kilkudziesięciu milionów kart do głosowania jest
czynnością prostą i trwa kilka lub kilkanaście godzin”, natomiast istnienia monopolu
wykonawcy – Wydawnictw Akcydensowych S.A. w W. dopatruje się tylko „w zaufaniu
do niezawodności, możliwości organizacyjnych i doświadczenia” tego wykonawcy.
Po trzecie, nie została też spełniona przesłanka prawna określona w art. 71
ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych, wedle której zamawiający może
udzielić tzw. zamówienia publicznego z wolnej ręki tylko wtedy, gdy ze względu na
szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł
przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia. Należy bo-
wiem mieć na uwadze, że: „Wybory Prezydenta RP, których termin został wyznaczo-
ny na dzień 8 października 2000 r., nie są bowiem zdarzeniem (...), którego zama-
wiający (...) nie mógł przewidzieć. Są to bowiem wybory przeprowadzane terminowo,
po upływie 5-letniej kadencji, zarządzone zgodnie z art. 128 ust. 2 Konstytucji RP. W
załączniku do postanowienia Marszałka Sejmu z dnia 16 czerwca 2000 r. o zarzą-
dzeniu wyborów Prezydenta RP (Dz.U. Nr 49, poz. 565) określone zostały terminy
poszczególnych czynności wyborczych w taki sposób, iż nie jest wymagane natych-
miastowe wykonanie zamówienia”.
Po czwarte, „poza tym, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 27 września
1990 r. o wyborze Prezydenta RP (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544)
kandydatów na Prezydenta można zgłaszać najpóźniej w 45 dni przed dniem wybo-
rów. (...) Wcześniejszemu zarządzeniu druku kart do głosowania nie powinna też
stać na przeszkodzie możliwość zmiany listy kandydatów, poprzez dodanie przewi-
6
dzianych prawem skreśleń, gdyż taką sytuację ustawodawca przewidział i w art. 47a
omawianej ustawy ustalił właściwy tryb postępowania”.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł rewizję nad-
zwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warsza-
wie z dnia 11 września 2000 r. [...], zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), a także art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy o zamówie-
niach publicznych w związku z art. 7 KPA, a w konsekwencji na podstawie art. 57
ust. 2 ustawy o NSA, wskazując na rażące naruszenie nie tylko prawa, ale i interesu
Rzeczypospolitej Polskiej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Pre-
zesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 1 sierpnia 2000 r. [...] i poprzedzającej ją
decyzji z dnia 20 lipca 2000 r. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do po-
nownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szcze-
gólności, że:
Po pierwsze, „(...) w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży to, żeby każde
wybory do kadencyjnych władz państwa przebiegały sprawnie i bez zakłóceń. Każde
takie wybory są bacznie obserwowane nie tylko przez społeczeństwo polskie, ale
także przez społeczność międzynarodową (...). Należałoby zatem uznać, że wybór
właściwego wykonawcy kart do głosowania, wykonawcy gwarantującego właściwą
jakość i terminowość wyprodukowania i rozpowszechniania tych dokumentów wybor-
czych, ma ważne znaczenie dla sprawnego przeprowadzenia głosowania. Taki wy-
bór wykonawcy został dokonany przed dziesięcioma laty. Jak podaje Kierownik Kra-
jowego Biura Wyborczego w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez
organ, Wydawnictwa Akcydensowe w W. od ponad 10 lat zajmują się drukiem i dys-
trybucją kart do głosowania we wszystkich wyborach powszechnych, przy czym ani
razu firma ta nie dopuściła się uchybień w druku lub dystrybucji kart. W takich uwa-
runkowaniach kwestia zaufania do wykonawcy przeważa obiektywnie nad dążeniem
do uzyskania najniższej ceny i nie może być pomijana przy rozpatrywaniu sprawy na
gruncie art. 71 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy”.
Po drugie, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o usługę
szczególnego rodzaju w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach pu-
blicznych, „pozostaje więc jedynie do ustalenia, czy w sprawie można mówić o moż-
7
liwości wykonania tej usługi tylko przez jednego wykonawcę. Nawet jeżeli tę prze-
słankę pojmować literalnie, odpowiedź nie musi być negatywna. (...) obiektywne poj-
mowanie ‘monopolu’ wcale nie musi oznaczać, że na rynku działa tylko jeden wyko-
nawca. (...) może oznaczać także stan, w którym tylko od jednego wykonawcy (spo-
śród wielu) można uzyskać szczególny rodzaj usługi. Akcent interpretacyjny w takim
wypadku przechodzi z przesłanki jednego wykonawcy (monopolu) na ustalenie, czy
rzeczywiście (obiektywnie) w sprawie chodzi o usługę ‘szczególnego rodzaju’. To zaś
w rozpoznawanej sprawie nie powinno – zdaniem rewidującego – być kwestiono-
wane”.
Po trzecie, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych przeciwstawił proponowa-
nemu we wniosku tzw. trybowi zamówienia publicznego z wolnej ręki, zamówienie
publiczne w tzw. trybie zapytania o cenę, jako najskuteczniejszy w tych okoliczno-
ściach sposób rozpoznania i weryfikacji rynku, gwarantujący „najwyższy poziom
usług i najniższą cenę”. Jednakże, jak wywiedziono w rewizji nadzwyczajnej, „przy
tym trybie zawsze jest ryzyko, że jakość wykonania zamówienia (...) wcale nie musi
być na najwyższym poziomie. Takie ryzyko można oczywiście częściowo minimali-
zować przez przeprowadzenie wstępnej kwalifikacji wykonawców, przewidzianej w
art. 23 tej ustawy, taka procedura jednak nie da gwarancji całkowitego wyeliminowa-
nia ryzyka. Trzeba zresztą przypomnieć, że samo zastosowanie tej procedury jest
przy uwarunkowaniach druku kart do głosowania mało prawdopodobne, gdy zważyć,
że informacja o przeprowadzeniu wstępnej kwalifikacji musi być opublikowana w
Biuletynie Zamówień Publicznych ‘nie później niż miesiąc przed wysłaniem zapro-
szeń do wzięcia udziału w postępowaniu o zamówienie’ (art. 23 ust. 2 ustawy), a
więc wydłuża to dodatkowo czas dochodzenia do udzielenia zamówienia. Najważ-
niejsze jednak przy tym jest to, że zamawiający jest związany ofertą najniższej ceny
bez względu na inne uwarunkowania, a to mogłoby doprowadzić do skutków niemoż-
liwych do zaakceptowania (...)”. Ponadto, „powtarzanie procedury wyłaniania wyko-
nawcy takiego zamówienia w trybie zapytania o cenę przy okazji każdych wyborów
mogłoby prowadzić – zważywszy na obligatoryjne brzmienie przepisu art. 69 ust. 2
omawianej ustawy – do tego, że wykonawcą mógłby być każdorazowo inny podmiot
tylko dlatego, że zaoferował najniższą cenę”.
Po czwarte, wyprowadzony został wniosek, że „(...) okoliczności rozpatrywanej
sprawy nakazywały oceniać kryterium jednego wykonawcy nie przez pryzmat najniż-
8
szej ceny, ale przez pryzmat najwyższej jakości i pewności, a więc z uwzględnieniem
zaufania”.
Po piąte, Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie ustosunkował się do pod-
niesionego w skardze zarzutu braku konsekwencji Prezesa Urzędu Zamówień Pub-
licznych w sposobie rozstrzygania takich samych spraw, skoro uprzednio w kolejnych
wyborach, przy takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, wydawał po-
zytywne decyzje w sprawie zatwierdzenia tzw. trybu zamówień publicznych z wolnej
ręki. Pominięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii przy podejmowaniu
rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie oceniać należy – w opinii rewizji nadzwy-
czajnej – jako rażące naruszenie zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)
oraz naruszenie zasady równości wobec prawa, które wynika z faktu przekroczenia
przez organy państwa granic uznania administracyjnego, tym bardziej że nie jest
trafna lakonicznie sformułowana ocena w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa
Urzędu Zamówień Publicznych, jakoby „poprzednie decyzje były wydane w innych
okolicznościach”. Przeciwnie, w opinii rewizji nadzwyczajnej, w danym wypadku:
„Należy mówić o tożsamości spraw administracyjnych”.
Po szóste, w rewizji nadzwyczajnej podniesiono także, że w rozpoznawanej
sprawie powinien mieć zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach pu-
blicznych, bowiem – gdy chodzi o druk kart do głosowania i ich dystrybucję – „skutki
nieprawidłowego wykonania takiej usługi, oceniane zarówno w sferze kosztów eko-
nomicznych, jak – tym bardziej – w sferze prawnej, w postaci zagrożenia nieważno-
ścią wyborów, mieszczą się w pojęciu ‘szczególnych okoliczności gospodarczych lub
społecznych’, których zamawiający nie mógł przewidzieć w rozumieniu powyższego
przepisu”.
Po siódme, w rewizji nadzwyczajnej podniesiony został zarzut, że Naczelny
Sąd Administracyjny „przeszedł do porządku nad zgłoszoną w skardze nadinterpre-
tacją omawianego tu przepisu przez organ, polegającą na stwierdzeniu, że ‘przesłan-
ka z pkt 6 ust. 1 art. 71, na którą powołuje się wnioskodawca, odnosi się do ochrony
dóbr osobistych jednostki, tj. zdrowia, życia ludzkie, a także sytuacji zagrożenia kata-
strofą, klęską żywiołową lub w przypadku wystąpienia poważnej awarii’. Powołany
przepis nie daje żadnych podstaw do tak wąskiej jego interpretacji”.
Po ósme wreszcie, w rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że: „zakończenie
wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 8 październi-
ka 2000 r., nie czyni wniesienia niniejszej rewizji nadzwyczajnej bezprzedmiotowym,
9
pozostaje bowiem w mocy wadliwy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wa-
dliwe decyzje centralnego organu administracji rządowej. Konieczne jest zatem wy-
eliminowanie ich z porządku prawnego. Natomiast bezprzedmiotowość mogłaby do-
tyczyć dopiero ponownego postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu
Zamówień Publicznych po uchyleniu kwestionowanych rozstrzygnięć, to jest wyroku i
decyzji”.
W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Prezes Urzędu Zamówień Publicz-
nych wniósł o jej oddalenie, podnosząc w jej uzasadnieniu w szczególności, że:
Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy dla wniesienia
rewizji nadzwyczajnej, bowiem zaskarżony wyrok nie posiada znamion „rażącego
naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 57 ust. 2 ustawy o
NSA), a uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej opiera się wyłącznie na wskazaniu na
potrzebę odmiennej interpretacji przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Po drugie, art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych, wbrew opi-
nii rewizji nadzwyczajnej, wymaga ścisłej interpretacji, która wykluczała możliwość
jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Element zaufania, na jakie powołuje się
rewizja nadzwyczajna i które ma znamiona kryterium subiektywnego, nie może bo-
wiem stanowić przesłanki wystarczającej dla oceny spełnienia obiektywnego warun-
ku prawnego „jedynego wykonawcy”.
Po trzecie, podobnie art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych
także wymaga ścisłej interpretacji i odróżnienia czasu koniecznego na wykonanie
zamówienia od czasu niezbędnego na uruchomienie procedury zamówienia publicz-
nego, czego nie wzięto pod uwagę w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej.
Po czwarte, nietrafny jest również podniesiony w rewizji nadzwyczajnej argu-
ment tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawami decyzji podejmowanych przez
Urząd Zamówień Publicznych w odniesieniu do zamówień publicznych realizowa-
nych w wypadku wcześniejszych wyborów, bowiem każde z wymienionych wyborów
odbywały się w różnych okolicznościach faktycznych i w oparciu o różne uregulowa-
nia prawne.
Po piąte, wbrew stanowisku rewizji nadzwyczajnej jest ona w rozpoznawanej
sprawie bezprzedmiotowa, bowiem wybory, których dotyczyły przedmiotowe decyzje
Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego, już się odbyły. Co więcej, zamówienia publiczne związane z or-
10
ganizacją i przebiegiem tych wyborów zostały udzielone w sposób zgodny z kwestio-
nowanymi w rewizji nadzwyczajnej rozstrzygnięciami Prezesa Urzędu Zamówień Pu-
blicznych, a pomimo to okazało się, że wybory przebiegały sprawnie i bez żadnych
zakłóceń z tej przyczyny.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie jest zasadna. Należy na wstępie podkreślić, że
rozpoznanie rewizji nadzwyczajnej i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie może
mieć znaczenia dla oceny prawnej dotyczącej organizacji i przebiegu zakończonych
już wyborów powszechnych na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, które
odbyły się w dniu 8 października 2000 r.
Konieczną przesłanką prawną uzasadniającą wniesienie rewizji nadzwyczajnej
musi być w każdym wypadku zarzut „rażącego naruszenia prawa lub interesu Rze-
czypospolitej Polskiej” (art. 57 ust. 2 ustawy o NSA). Oznacza to, że wniesienie rewi-
zji nadzwyczajnej dopuszczalne jest tylko w sytuacji szczególnej, uzasadniającej za-
rzut „rażącego” naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zas-
karżone rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym zakazem lub
nakazem prawa, albo niezgodne z jednoznacznie sformułowaną normą prawną,
względnie w oczywisty sposób godzi w interes Rzeczypospolitej Polskiej. Tymcza-
sem w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, skoro zarzuty rewizji
nadzwyczajnej wskazują jedynie na możliwość lub potrzebę innej, aniżeli przyjęta w
zaskarżonym wyroku i utrzymanych nim w mocy rozstrzygnięciach, interpretacji
przepisów art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych i wyłącznie
w tym kontekście podniesiony został argument, że odmienny pogląd prawny w tej
kwestii może narazić na szkodę interes Rzeczypospolitej Polskiej. Interes Rzeczypo-
spolitej Polskiej wymaga oczywiście, aby wybory do kadencyjnych organów władz
państwa polskiego przebiegały zawsze sprawnie i bez zakłóceń, jednakże – na co
słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną – jednym z pods-
tawowych warunków gwarantujących ochronę tego interesu jest także przestrzeganie
obowiązującego porządku prawnego, w tym również przepisów ustawy o zamówie-
niach publicznych, której stosowanie w wypadku zamówień publicznych dotyczących
organizacji i przebiegu wyborów powszechnych do konstytucyjnych organów pańs-
11
twa nie zostało przez ustawodawcę wyłączone (art. 6 ustawy o zamówieniach pub-
licznych – a contrario).
Jest natomiast poza sporem, że druk kart do głosowania i innych druków sto-
sowanych w wyborach powszechnych w Polsce oraz broszur na potrzeby komisji
wyborczych powinien być zlecany w trybie określonym przepisami ustawy o zamó-
wieniach publicznych (art. 1, art. 2 i art. 4 ustawy o zamówieniach publicznych), która
ma na celu z jednej strony – obiektywizację wyboru wykonawcy zamówienia publicz-
nego i zagwarantowanie tym samym równych szans w ubieganiu się o zamówienia
publiczne wszystkim uczestnikom rynku na zasadach wolnej konkurencji, a z drugiej
strony – procedury zamówień publicznych mają równocześnie stworzyć gwarancję
wyboru tego wykonawcy, który przedstawi ofertę najkorzystniejszą dla zamawiające-
go, zarówno z punktu widzenia ceny, jak i jakości oraz czasu realizacji zamówienia.
Natomiast odstąpienie od przetargu, jako podstawowego trybu udzielania zamówień
publicznych, oraz udzielenie zamówienia publicznego w innym trybie, w tym w
szczególności także w trybie tzw. zamówienia z wolnej ręki, jest dopuszczalne jedy-
nie w ustawowo określonych sytuacjach, gdy spełnione są wszystkie prawnie okreś-
lone przesłanki realizacji zamówienia publicznego w tym trybie, mającym znamiona
wyjątku od zasady.
Art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych (in principio) stanowi, że
zamawiający może udzielić tzw. zamówienia z wolnej ręki „tylko wtedy” (!), gdy za-
chodzi jedna z wymienionych w tym przepisie okoliczności, co oznacza, że przepis
ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, ponieważ wskazuje na sytuacje
wyjątkowe w stosunku do ogólnej zasady udzielania zamówień publicznych w trybie
przetargu (exceptiones non sunt extendendae). Jeżeli więc w art. 71 ust. 1 pkt 3 do-
puszczona została możliwość udzielenia zamówienia z wolnej ręki tylko w sytuacji,
gdy „ze względu na szczególny rodzaj dostaw, usług lub robót budowlanych można
je uzyskać tylko od jednego dostawcy lub wykonawcy”, to oznacza to, że skorzysta-
nie z tej możliwości jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy okoliczność, iż zamó-
wienie może wykonać tylko jeden wykonawca, ma charakter obiektywny, a nie opiera
się wyłącznie na subiektywnym przekonaniu zamawiającego, który ma zaufanie do
jednego tylko, znanego mu już wcześniej, wykonawcy. Nie jest przeto trafna przyto-
czona w rewizji nadzwyczajnej w tym kontekście argumentacja, wedle której wybór
jedynego „właściwego wykonawcy kart do głosowania, wykonawcy gwarantującego
właściwą jakość i terminowość wyprodukowania i rozpowszechnienia tych doku-
12
mentów wyborczych (...) został dokonany przed dziesięcioma laty”, bowiem „Wydaw-
nictwa Akcydensowe w W. od ponad 10 lat zajmują się drukiem i dystrybucją kart do
głosowania we wszystkich wyborach powszechnych, przy czym ani razu ta firma nie
dopuściła się uchybień w druku i dystrybucji kart”, co prowadzić ma do konkluzji, że:
„W takich warunkach kwestia zaufania do wykonawcy przeważa obiektywnie nad
dążeniem do uzyskania najniższej ceny i nie może być pomijana przy rozpatrywaniu
sprawy na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy”. W konsekwencji, jak wy-
wiedziono w rewizji nadzwyczajnej, „Akcent interpretacyjny w takim wypadku prze-
chodzi z przesłanki jednego wykonawcy (monopolu) na ustalenie, czy rzeczywiście
(obiektywnie) w sprawie chodzi o usługę ‘szczególnego rodzaju’ ”. Tego poglądu
prawnego nie można podzielić. Należy mieć bowiem na uwadze to, że: po pierwsze –
z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o zamówieniach publicznych wynika jednoznacznie, że
przesłanka prawna „jednego wykonawcy”, warunkująca dopuszczalność udzielania
tzw. zamówienia z wolnej ręki na podstawie tego przepisu ustawy, ma charakter
obiektywny i dotyczy sytuacji faktycznej, w której w danym miejscu i czasie na rynku
występuje tylko jeden wykonawca – monopolista świadczący tego rodzaju szczegól-
ne usługi; przepis ten nie dotyczy natomiast sytuacji, w której – obiektywnie rzecz
biorąc – w danym miejscu i czasie na rynku istnieje dwu lub więcej wykonawców
mogących świadczyć tego rodzaju szczególne usługi; ponieważ w tym ostatnim wy-
padku, decyzja o tym, któremu z nich należy udzielić zamówienia publicznego, po-
winna być podjęta w innym trybie przewidzianym ustawą o zamówieniach publicz-
nych, zasadniczo w trybie przetargu; po drugie – udzielenia zamówienia publicznego
dotyczyć musi w każdym wypadku jedynie konkretnie określonej usługi, która jest
przedmiotem danego postępowania, a umowa w sprawie zamówienia publicznego
nie może być zawierana na czas nieokreślony (art. 73 ustawy o zamówieniach pub-
licznych); dlatego już z tej przyczyny niedopuszczalne jest przyjęcie, że w rozpozna-
wanej sprawie wybór wykonawcy dokonany został już przed dziesięciu laty, gdy Wy-
dawnictwom Akcydensowym w W. zlecono wykonanie tego rodzaju usług w związku
z organizacją i przebiegiem innych wyborów powszechnych.
Podobnie rzecz się ma w sytuacji, gdy podstawą prawną tzw. zamówienia z
wolnej ręki jest art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, który do-
puszcza ten wyjątkowy tryb dla zamówienia publicznego: „ze względu na szczególne
okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć”,
mając przy tym na uwadze to, że „wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamó-
13
wienia”. Wykładnia i stosowanie tego przepisu ustawy musi mieć przeto na wzglę-
dzie, że: po pierwsze - także i w tym wypadku chodzi naturalnie o okoliczności
obiektywnie (!) nieprzewidywalne, tzn. takie, których zamawiający nie mógł przewi-
dzieć przy dołożeniu należytej staranności, a których zaistnienie stwarza równocze-
śnie konieczność niezwłocznego udzielenia zamówienia publicznego na realizację
określonej usługi; tymczasem w wypadku każdych wyborów powszechnych w pańs-
twie, w tym także w wypadku wyborów na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Pols-
kiej, chodzi o przedsięwzięcie organizacyjne z góry przez ustawodawcę przewidziane
(por. w danym wypadku w szczególności art. 127 – art. 128 Konstytucji RP oraz
ustawę z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta RP - jednolity tekst: Dz.U. z
2000 r. Nr 47, poz. 544), którego szczegółowy harmonogram (terminarz) realizacji
jest każdorazowo prawnie określany stosownymi aktami prawnymi (w wypadku wy-
borów, organizacji których dotyczyła rozpoznawana sprawa, harmonogram taki zo-
stał określony w załączniku do postanowienia Marszałka Sejmu RP z dnia 16
czerwca 2000 r. o zarządzeniu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej –
Dz.U. Nr 49, poz. 565); po drugie – w tej sytuacji, organ odpowiedzialny za prawidło-
wą organizację wyborów, może i powinien odpowiednio wcześniej (nawet przed
dniem wydania przez Marszałka Sejmu RP stosownego zarządzenia o wyborach)
wszcząć postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w celu wyłonienia ta-
kiego wykonawcy, który przedstawi „najkorzystniejszą ofertę” realizacji zamówienia
(art. 2 pkt 8 ustawy o zamówieniach publicznych), tzn. ofertę z najniższą ceną przy
takiej samej jakości przedmiotu zamówienia, w tym gwarancji zadośćuczynienia
także innym kryteriom opisanym w specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia
publicznego (nota bene, wskazane kryteria oceny „najkorzystniejszej oferty” dotyczą
także zamówień publicznych udzielanych w trybie tzw. zapytania o cenę – art. 67
ustawy o zamówieniach publicznych). Tymczasem, rewizja nadzwyczajna opiera się
na błędnym założeniu, jakoby w rozpoznawanej sprawie skarżący – zamawiający nie
mógł wcześniej uruchomić postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w
celu wyłonienia najlepszego wykonawcy, a w odniesieniu do udzielenia zamówienia
w trybie tzw. zapytania o cenę, błędnie sugeruje się, jakoby zamawiający był w tym
wypadku związany ofertą najniższej ceny „bez względu na inne uwarunkowania”.
Trafny jest natomiast zarzut rewizji nadzwyczajnej, iż nie jest uprawniona taka inter-
pretacja art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o zamówieniach publicznych, która z góry ograni-
czałaby jego stosowanie jedynie do sytuacji, w których w grę wchodzi „ochrona dóbr
14
osobistych jednostki, tj. zdrowia, życia ludzkiego, a także sytuacja zagrożenia kata-
strofą, klęską żywiołową lub przypadku wystąpienia poważnej awarii”.
Z kolei, podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut, że w rozpoznawanej
sprawie doszło do rażącego naruszenia zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji
RP), a zwłaszcza zasady równości, bowiem Prezes Urzędu Zamówień Publicznych
nie wyraził w tym wypadku zgody na tzw. zamówienie z wolnej ręki, pomimo że
uprzednio, „przy takich samych okolicznościach faktycznych i stanie prawnym”, skar-
żący uzyskiwał jego zgodę na udzielanie zamówienia z wolnej ręki na druk kart do
głosowania i innych druków stosowanych w wyborach do Sejmu i Senatu (decyzja
Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 15 lipca 1997 r.), w wyborach samo-
rządowych (decyzja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 5 sierpnia 1998
r.) oraz w wyborach uzupełniających do Senatu (decyzja Prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych z dnia 10 maja 2000 r.), jest chybiony z tej przyczyny, że: po pierwsze –
w każdym z wymienionych wypadków oraz w rozpoznawanej sprawie chodziło o
różne, choć porównywalne sytuacje („okoliczności faktyczne i stan prawny”); a po
drugie – z samego faktu, że uprzednio Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w sy-
tuacjach porównywalnych (dotyczących innych wyborów powszechnych) wydawał
decyzje zezwalające na przeprowadzenie tzw. zamówienia z wolnej ręki, nie wynika
jeszcze, że decyzje te były prawidłowe w świetle istniejącej ówcześnie sytuacji na
rynku (zmieniającej się przecież z biegiem lat) i zgodne z obowiązującym porządkiem
prawnym, w tym w szczególności także z przepisami ustawy o zamówieniach pub-
licznych. Natomiast, w świetle przedstawionej wyżej wykładni obowiązujących prze-
pisów ustawy o zamówieniach publicznych nie ulega wątpliwości, że kwestionowane
w rewizji nadzwyczajnej decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 20
lipca 2000 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2000 r., mocą których odmówił on zatwierdzenia
trybu zamówienia z wolnej ręki na druk kart do głosowania i innych druków stosowa-
nych w wyborach w związku z organizacją i przebiegiem wyborów na urząd Prezy-
denta RP w 2000 r., były zgodne z obowiązującym prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39312
KPC w
związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
15
========================================