Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r.
III RN 124/00
Przepisy § 11 i § 13 zarządzenia Ministra Administracji i Spraw Wew-
nętrznych z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przy-
działu, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych
kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr 76, poz. 707), ustanawiające
tryb odmowy wyrażenia zgody na nabycie przez funkcjonariusza lub uprawnio-
nych członków jego rodziny, wcześniej przydzielonego lokalu mieszkalnego na
własność, nie mają mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą stanowić
podstawy decyzji administracyjnej.
Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi
Ireny R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r.
[...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji w O. z dnia 2 lutego
1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie lokalu mieszkalne-
go, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we
Wrocławiu z dnia 3 grudnia 1999 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok;
stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji
w O. z dnia 27 lutego 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowe-
go Policji w O. z dnia 2 lutego 1998 r.
U z a s a d n i e n i e
Komendant Rejonowy Policji w O. decyzją z dnia 2 lutego 1998 r odmówił Ire-
nie R. - wdowie po policjancie zmarłym w dniu 22 marca 1996 r., wyrażenia zgody na
wykupienie lokalu mieszkalnego przydzielonego jej mężowi w 1960 r., a decyzję tę
2
Komendant Wojewódzki w O. w dniu 27 lutego 1998 r. utrzymał w mocy. Sprawę tę
organy Policji w obu instancjach rozpoznały na podstawie przepisów § 11 i 13 zarzą-
dzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w
sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali
mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. Nr
76, poz. 707), przy czym w motywach takiego rozstrzygnięcia twierdziły, że zrzecze-
nie się prawa do dysponowania lokalem przeznaczonym na zaspokajanie mieszka-
niowych potrzeb policjantów ma wyjątkowy charakter i może nastąpić jedynie w
sytuacji niekolidowania z zasadami gospodarki mieszkaniowej prowadzonej przez
dany organ policyjny. Takich szczególnych okoliczności nie dopatrzono się jednak w
rozpoznawanej sprawie.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena R. powołała
się na fakt otrzymania przez męża w 1990 r. zgody organów Policji na nabycie przy-
dzielonego mu mieszkania. Ponadto podniosła, że innym policjantom często umożli-
wia się wykupienie ich mieszkań.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem
z dnia 3 grudnia 1999 r. [...] uchylił decyzje organów policyjnych obu instancji, gdyż
uznał, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 KPA nie wyjaśniły okoliczności
udzielenia w przeszłości mężowi skarżącej zgody na wykupienie przydzielonego lo-
kalu mieszkalnego i nie wykazały dużej dotkliwości, jaką dla organu i dla policjantów
miałaby spowodować utrata mieszkania, ograniczając się do ogólnikowego podnie-
sienia tego argumentu w uzasadnieniu decyzji.
Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie prawa przez oparcie roz-
strzygnięcia sprawy na przepisach § 11 i 13 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrz-
nych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. pomimo wydania tych przepisów z
przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia
6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na tej podstawie wnoszą-
cy rewizję nadzwyczajną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia
na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA nieważności decyzji Komendanta Wojewódz-
kiego Policji w O. z dnia 27 lutego 1998 r. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie analizował granic ustawowego upo-
ważnienia do zamieszczenia w przedmiotowym akcie wykonawczym przepisów,
które stały się podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia. Trybunał Konstytu-
3
cyjny wielokrotnie bowiem podkreślał, że warunkiem legalności rozporządzenia (
zarządzenia) jest wydanie go przez uprawniony organ w granicach udzielonego
przez ustawodawcę upoważnienia, z równoczesnym wskazaniem choćby najogól-
niejszego kierunku regulacji, w celu wykonania ustawy i bez popadania w sprzeczno-
ści z aktem ustawowym będącym źródłem upoważnienia. Przepis art. 97 ust. 1
ustawy o Policji upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określe-
nia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali
mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, a także szczegółowych zasad przy-
działu i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W zarzą-
dzeniu z 30 września 1997 r. wspomniany Minister zamieścił też przepisy § 11, 12 i
13, ustanawiające decyzyjny tryb dla odmowy wyrażenia przez organ Policji zgody
na sprzedaż lokalu mieszkalnego przydzielonego policjantowi. Przytoczone przepisy
nie mieszczą się więc w przedmiotowym zakresie upoważnienia z art. 97 ust. 1
ustawy, która w ogóle nie zajmuje się sprawą sprzedaży mieszkań wymienionych w
art. 90. Podobna transakcja ma cywilnoprawny charakter. Tylko zatem na podstawie
przepisów prawa cywilnego może być oceniana skuteczność oświadczenia woli or-
ganów policyjnych w sprawie udzielenia albo odmowy udzielenia zgody na nabycie
mieszkania przydzielonego w związku ze służbą policyjną przez osobę uprawnioną
do zajmowania danego lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien więc rozstrzygać na podstawie
przepisów zawartych w aktach podustawowych, które wydano z przekroczeniem gra-
nic ustawowego upoważnienia. Co prawda wadliwe decyzje zostały przez NSA
uchylone, lecz wniesienie rewizji nadzwyczajnej z wnioskiem o stwierdzenie nieważ-
ności przedmiotowych decyzji było konieczne. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368
ze zm.) organ administracji i Sąd byłyby w toku ponownego rozpoznawania sprawy
związane oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w sprawie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, gdyż usprawiedliwiona
jest jej podstawa. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-
stracji do szczegółowego określenia zasad przydziału i opróżniania oraz norm zalud-
4
nienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 tej ustawy, a także szczegóło-
wych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater. Powołana ustawa nie
zawiera przy tym uregulowania, które ustalałoby w najogólniejszy choćby sposób
zasady zbywania funkcjonariuszom lub uprawnionym członkom ich rodziny przy-
dzielonych wcześniej mieszkań, więc tym samym nie mogła upoważnić Ministra do
określenia szczegółowych zasad takiej sprzedaży. Tymczasem w wykonaniu tego
upoważnienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dniu 30 września
1997 r. zarządzenie w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm
zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater (M.P. Nr 76, poz. 707), w
którym zamieścił między innymi przepis § 11 stanowiący, że policjant może do wła-
ściwego organu złożyć wniosek o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu
mieszkalnego, przy czym odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decy-
zji administracyjnej, a także § 13 stanowiący, iż § 11 stosuje się odpowiednio również
do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia lokalowe
wynikające z poprzednich przepisów. Przepis § 11 zarządzenia, podobnie jak przepis
§ 13 w części nakazującej również odpowiednie stosowanie § 11, zostały zatem wy-
dane bez ustawowego upoważnienia, a więc nie mają powszechnie obowiązującej
mocy i jako przepisy o instrukcyjnym charakterze nie mogą być podstawą wydania
decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej jest zresztą nieadekwatna
do cywilnoprawnego charakteru stosunków, w jakich funkcjonariusz Policji, względnie
uprawnieni członkowie jego rodziny, mogą czynić zabiegi o nabycie własności przy-
dzielonego wcześniej lokalu mieszkalnego.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konsty-
tucji RP i art. 393 15
KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr
43, poz. 189 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.
========================================