Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 13 września 2001 r., IV CKN 381/00
Umowa w sprawie zamówienia publicznego zawarta z pominięciem
obowiązkowej procedury przetargowej przewidzianej w ustawie z dnia 10
czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 344 ze zm.)
jest nieważna bez względu na to, czy przepisy regulujące ten typ umowy
przewidują skutek nieważności.
Sędzia SN Filomena Barczewska (przewodniczący)
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca)
Sędzia SA Krystyna Bilewicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa BIG Banku Gdańskiego S.A. w W.
przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Zdrowia, Wojewodzie P., Wojewodzie Ł. i
Wojewodzie W.-M., z udziałem interwenienta ubocznego – obecnie Powszechnego
Banku Kredytowego S.A. w W. o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu
13 września 2001 r. na rozprawie kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Gdańsku z dnia 24 czerwca 1998 r.
oddalił kasację i zasądził od strony powodowej na rzecz Skarbu Państwa –
Ministra Zdrowia, Wojewody Ł., Wojewody P. kwotę 6000 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Apelacyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 czerwca 1998 r. oddalił
apelację BIG Banku Gdańskiego S.A. w G. od wyroku Sądu Wojewódzkiego w G. z
dnia 14 listopada 1997 r., oddalającego powództwo tego Banku o zasądzenie od
Skarbu Państwa – reprezentowanego przez wskazane w pozwie jednostki
oganizacyjne kwoty 29 370 908,68 zł. z odsetkami, stanowiącej wartość sprzętu
zakupionego przez te jednostki w 1995 r. od firmy P. AG z siedzibą w Z.
Według dokonanych w sprawie ustaleń, firma P. AG w Z., w następstwie
rozmów przeprowadzonych w 1995 r. przez jej przedstawiciela z dyrektorami
państwowych jednostek służby zdrowia, dostarczyła tym jednostkom sprzęt
medyczny, za który zapłacić miało Ministerstwo Zdrowia. Wierzytelności wynikające
z faktur wystawionych w końcu 1995 r. przez firmę P. AG, co do których dyrektorzy
jednostek służby zdrowia złożyli oświadczenia, że są bezsporne i wymagalne –
nabył Pierwszy Komercyjny Bank S.A. w L. (interwenient uboczny), który z kolei
umowami z dnia 23 lipca i z dnia 11 października 1996 r. przelał je na rzecz Banku
Gdańskiego S.A., którego następcą prawnym jest powód.
Sądy obu instancji uznały, że podmiotowi, z którym poprzednik prawny strony
powodowej zawarł umowy przelewu, nie przysługiwała wierzytelność, będąca
przedmiotem tych umów, bowiem umowy dostawy sprzętu medycznego – jako
zawarte z pomięciem procedury przetargowej – były nieważne. Wprawdzie z
przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr
76, poz. 344 – dalej "u.z.p."), obowiązującej w czasie zawierania przedmiotowych
umów, nie wynika skutek nieważności umów w przypadku gdy zawarte zostały z
pominięciem obowiązkowej procedury przetargowej, to jednak zważywszy na treść
art. 72 tej ustawy, odsyłającego w sprawach nie uregulowanych do przepisów
kodeksu cywilnego, należało – stosując art. 58 § 1 k.c. i podzielając pogląd
wyrażony w doktrynie – przyjąć, że zawarte umowy są nieważne.
W kasacji od powyższego wyroku, opartej na podstawie naruszenia prawa
materialnego, strona powodowa zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 k.c. przez jego
zastosowanie oraz art. 5 k.c. "przez udzielenie ochrony prawnej pozwanemu,
pomimo że ze względu na naruszenie przez pozwanego zasad współżycia
społecznego, ochrona ta mu nie przysługiwała". Według autora kasacji, naruszone
zostały także art. 7 i art. 87 Konstytucji, bowiem Sąd Apelacyjny zamiast działać na
podstawie i w granicach prawa przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia
odosobniony pogląd prawny, wyrażony w literaturze prawniczej. We wniosku
kasacyjnym zawarte jest żądanie zmiany zaskarżonego wyroku i zasądzenie na
rzecz strony powodowej kwoty dochodzonej pozwem.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kasacja nie jest zasadna. Sąd Apelacyjny, zgodnie z art. 7 Konstytucji, wydał
zaskarżony wyrok na podstawie i w granicach prawa. Zastosował przepisy ustaw,
które, jak stanowi art. 87 Konstytucji, są źródłem powszechnie obowiązującego
prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęta w kasacji teza, że Sąd Apelacyjny,
zamiast przepisów prawa, przyjął za podstawę rozstrzygnięcia pogląd prawny
wyrażony w literaturze prawniczej jest więc bezpodstawna i nie może uzasadniać
zarzutu naruszenia powołanych przepisów Konstytucji. Odwołanie się przez Sąd
Apelacyjny do poglądu zaprezentowanego w doktrynie nie oznacza, jak
bezzasadnie przyjął autor kasacji, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku nie ma
oparcia w przepisach obowiązującego prawa, skoro sąd – co skarżący przyznaje –
zastosował przepisy prawa i dokonał ich wykładni. (...)
Według Sądu Apelacyjnego, przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o
zamówieniach publicznych, dotyczące umów w sprawach zamówień publicznych,
mają charakter bezwzględnie obowiązujący. (...)
To czy konkretna norma prawna ma charakter bezwzględnie wiążący,
względnie wiążący, czy też jednostronnie bezwzględnie obowiązujący, może
wynikać z jej brzmienia. W braku wyraźnej wskazówki w treści normy prawnej,
ustalenie jej charakteru jest kwestią wykładni, przy czym dyrektywą interpretacyjną
będzie cel społecznogospodarczy danej normy.
Nie budzi wątpliwości, że celem rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach
ogólnych ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych jest
zagwarantowanie równego traktowania wszystkich uczestników postępowania w
sprawie udzielenia zamówienia publicznego, wyeliminowanie zjawisk o charakterze
korupcyjnym i w konsekwencji ochronę rynku, który powinien być zorganizowany
przy zachowaniu zasady równości wszystkich uczestniczących w nim podmiotów.
Celem norm zawartych w ustawie o zamówieniach publicznych jest zatem
zapewnienie ochrony interesu publicznego, mają one więc charakter
publicznoprawny. W prawie publicznym podział norm na imperatywne,
dyspozytywne i semidyspozytywne z oczywistych względów nie występuje.
Analizowanie zatem norm tego prawa z punktu widzenia wskazanego podziału – jak
to uczynił skarżący – jest bezcelowe. (...)
Dokonana przez Sąd Apelacyjny trafna ocena, według której przepisy ustawy
o zamówieniach publicznych w części dotyczącej umów (rozdział 7) mają charakter
iuris cogentis również nie wyjaśnia występującego w sprawie zagadnienia, skoro w
rozdziale 7 ustawy brak normy prawnej, określającej skutki zawarcia umowy bez
zachowania obowiązkowego trybu przetargowego.
Istota zagadnienia występującego w sprawie tkwi w tym, czy i jakie znaczenie
dla oceny ważności umowy dotyczącej zamówienia publicznego ma okoliczność, że
naruszone zostały, mające charakter publicznoprawny, przepisy określające
postępowanie poprzedzające zawarcie takiej umowy.
Rozważając tę kwestię trzeba zauważyć, że powstanie i realizacja zamówienia
publicznego następuje przy wykorzystaniu instrumentów cywilnoprawnych. Umowę
o zamówienie publiczne – mimo występujących zastrzeżeń, na które zwraca się
uwagę w piśmiennictwie prawniczym – uznać należy za pozakodeksowy typ umowy
nazwanej. Zgodnie z art. 72 u.z.p., do umów w sprawach zamówień publicznych
stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Umowy w sprawach zamówień publicznych wymagają formy pisemnej pod rygorem
nieważności, chyba że przepisy szczególne wymagają innej formy szczególnej;
zawarte zostają z chwilą podpisania przez obie strony (art. 73 i 74 u.z.p.). Przepisy
rozdziału 7 zatytułowanego "Umowy w sprawach zamówień publicznych" nie
zawierają – jak już zaznaczono – rygoru nieważności umowy w przypadku
pominięcia obowiązkowej procedury przetargowej. Brak takiego unormowania nie
oznacza, że zaniechanie obowiązku przeprowadzenia przetargu nie rodzi skutku w
postaci nieważności umowy dotyczącej zamówienia publicznego.
Nieważnością, o jakiej stanowi art. 58 § 1 i 2 k.c., dotknięta jest czynność
prawna sprzeczna z nakazem lub zakazem zawartym w każdym bezwzględnie
obowiązującym przepisie prawnym. Badając zatem – przy zastosowaniu przesłanek
z art. 58 § 1 i 2 k.c. – ważność umowy dotyczącej zamówienia publicznego
uwzględnić trzeba nie tylko bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa
prywatnego, ale także nakazy i zakazy zamieszczone w normach prawa
publicznego, regulującego postępowanie poprzedzające zawarcie takiej umowy.
Umowa w sprawie zamówienia publicznego zawarta z pominięciem
obowiązkowej procedury przetargowej niweczy wskazany wyżej cel i charakter
zamówienia publicznego. Celem takiej wadliwie zawartej umowy jest obejście
ustawy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że jest nieważna (art. 58 § 1 i 2 k.c. w
związku z art. 71 u.z.p.). Okoliczność, że dopiero ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.
o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 778)
wprowadziła skutek nieważności umowy (jeżeli w postępowaniu o zamówienie
publiczne, poprzedzającym jej zawarcie doszło do naruszenia przepisów
określonych w ustawie lub aktach wykonawczych), nie może oznaczać – wbrew
stanowisku zaprezentowanemu w kasacji – że umowy zawarte przed wejściem w
życie tej noweli, pomimo że dotknięte są wskazaną wadą, nie można kwalifikować
jako nieważne. W świetle przedstawionych argumentów umowa w sprawie
zamówienia publicznego, zawarta z pominięciem obowiązkowej procedury
przetargowej jest nieważna bez względu na to, czy przepisy regulujące ten typ
umowy przewidują skutek nieważności.
Z dokonanych ustaleń, nie zakwestionowanych w kasacji, którymi Sąd
Najwyższy jest związany, wynika, że sprzęt medyczny dostarczony został w
następstwie rozmów przeprowadzonych przez przedstawiciela firmy P. AG z
dyrektorami państwowych jednostek opieki zdrowotnej. W świetle takich ustaleń
uznać należało, że nie została zachowana forma pisemna umowy. Niezachowanie
tej formy powoduje, co uszło uwagi Sądu Apelacyjnego, że umowy są nieważne
(art. 74 u.z.p.).
Wobec tego, że umowy dostawy sprzętu medycznego były nieważne z
powodu pominięcia obowiązkowego przetargu oraz niezachowania formy pisemnej,
wierzytelności z tytułu ceny za dostarczony sprzęt, jako nieistniejące, nie mogły być
– jak trafnie uznał Sąd Apelacyjny – skutecznie zbyte w drodze przelewu.
Z przytoczonych względów należało kasację, jako pozbawioną
usprawiedliwionych podstaw, oddalić na podstawie art. 39312
k.p.c. O kosztach
postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 98 § 1 i 3, art. 108 § 1 k.p.c. w
związku z art. 39319
k.p.c.