Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 220/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 września 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa A. M.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Finansów
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 12 września 2007 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 12 stycznia 2007 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz
pozwanego kwotę 3.600 zł tytułem kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa – Ministra Finansów
kwoty 179 719 000 zł z tytułu szkody jaką poniósł na skutek wprowadzenia przez
Ministra Finansów nowych przepisów w zakresie zwolnień podatkowych
i wysokości stawek podatkowych, które nie miały uzasadnienia, naruszały zasadę
wolności gospodarczej i zasadę równości. Podniósł, że w październiku 1991 r.
rozpoczął działalność gospodarczą w zakresie importu, eksportu i sprzedaży paliw
płynnych. W następstwie wprowadzenia nowych przepisów podatkowych poniósł
wymierne straty w latach 1992 - 1996. W szczególności jako prywatny importer
musiał, ze względu na nałożenie akcyzy odsprzedawać paliwo rafineriom, które
korzystały z ulg i zwolnień od podatku akcyzowego. Aby sprzedawać paliwo musiał
ponownie odkupywać je od rafinerii, ponosząc stratę w wysokości różnicy między
ceną zakupu i sprzedaży paliwa.
Wyrokiem z dnia 8.06.2006 r. Sąd Okręgowy powództwo oddalił, czyniąc
w sprawie następujące ustalenia:
A.M. od lat siedemdziesiątych prowadził działalność gospodarczą. W 1991 r.
założył spółkę cywilną i prowadził działalność gospodarczą pod nazwą
Przedsiębiorstwo Handlowe „S.” s.c., której przedmiotem był import, eksport i obrót
paliwami płynnymi. Powód sprowadzał z zagranicy paliwo na podstawie
uzyskiwanych koncesji. W związku z ustaleniami stawek podatku akcyzowego dla
paliw do silników na podstawie kolejnych Zarządzeń Ministra Finansów z dnia 16
listopada 1993 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 544), z dnia 28 października 1994 r. (Dz.U. Nr
59, poz. 514), z dnia 8 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 172) oraz z dnia 6 września
1995 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 512) powód nawiązał współpracę z dwiema rafineriami,
odsprzedając paliwo jeszcze poza granicami kraju i udostępniając własne składy
magazynowe, a następnie odkupując od nich paliwo już na terenie Polski. Taka
współpraca trwała do 1996 r., kiedy powód zakończył swoją działalność
gospodarczą stratą w wysokości 17.000.000 zł. Oddalając to powództwo Sąd
Okręgowy podniósł, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie
3
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692)
do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1.09.2004 r. stosuje się przepisy
dotychczasowe, co oznacza, że stosuje się art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed
1.09.2004 r. Powód wywodził swoje roszczenie z tytułu odpowiedzialności Skarbu
Państwa za działania legislacyjne twierdząc, że zarządzenia Ministra Finansów
były niezgodne z delegacją ustawową i sprzeczne z umowami międzynarodowymi.
Tego rodzaju odpowiedzialności nie regulował art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed
1.09.2004 r. Tą ocenę podzielił Sąd Apelacyjny, który wyrokiem z dnia 12.01.2007
r. oddalił apelację powoda.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez powoda od tego wyroku zarzucono
naruszenie:
- art. 217 k.p.c. w związku z art. 227 i 278 k.p.c. i 278 k.p.c. przez zaniechanie
przeprowadzenia dowodów na okoliczność powstania szkody, jej wysokości
i związku przyczynowego, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy;
- art. 228 § 1 k.p.c. przez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych;
- art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie
- art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed 1.09.2004 r. przez dokonanie niewłaściwej
wykładni.
Wskazując na powyższe powód wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
i orzeczenie co do istoty sprawy względnie przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania przez Sąd Apelacyjny.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. W pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutu naruszenia
przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie
powód zarzucił naruszenie art. 217 k.p.c. w związku z art. 227 i 278 k.p.c. przez
zaniechanie przeprowadzenia dowodów odnośnie do powstania szkody, jej
wysokości i związku przyczynowego. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Sądy orzekające w niniejszej sprawie oddaliły powództwo z braku podstawy prawa
materialnego do zasądzenia odszkodowania związanego z bezprawiem
legislacyjnym zaistniałym przed wejściem w życie Konstytucji RP. Wydano więc
4
orzeczenie co do zasady odpowiedzialności przyjmując, że art. 417 k.c.
w brzmieniu obowiązującym sprzed 1.09.2004 r. nie stanowił podstawy prawnej
za szkody związane z tzw. bezprawiem legislacyjnym. Skoro taka była jedyna
przyczyna oddalenia powództwa, to oczywiście zbędne było prowadzenie
postępowania dowodowego do wykazania przesłanek odpowiedzialności.
Jest oczywiste, że badanie przesłanek odpowiedzialności aktualizuje się wówczas,
gdy sama zasada odpowiedzialności nie budzi zastrzeżeń. W tym kontekście
należy również ocenić zarzut naruszenia art. 228 k.p.c.
2. Przechodząc do zagadnień prawa materialnego i zarzutów
sformułowanych w tym zakresie przez powoda w skardze kasacyjnej należy
wstępnie zauważyć, że stan prawny regulujący odpowiedzialność Skarbu Państwa
za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonej
czynności, uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Można tu wyróżnić trzy
okresy. Pierwszy można określić mianem „przedkonstytucyjnego", który zamyka się
datą 17.10.1997 r.; drugi - to swoisty okres przejściowy określony datą początkową
17.10.1997 r. i datą końcową 1.09.2004 r.; trzeci - to obecny stan prawny
obowiązujący od dnia 1.09.2004 r.
Z art. 3 k.c. i art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy - kodeks
cywilny i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) wynika podstawowa
wskazówka odnośnie do tego, jaki stan prawny należy stosować przy ocenie
zdarzeń zaistniałych w poszczególnych okresach. Najogólniej biorąc należy
stosować stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego
szkodę. Stosując więc tę regułę stwierdzić należy, że do oceny odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed
dniem 17.10.1997 r należy stosować przepisy art. 417 - 421 k.c., a także przepisy
szczególne, o których stanowił art. 421 k.c., a przede wszystkim art. 153, 160 i 161
k.p.a. (ustawa z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa weszła w życie dnia
1.01.1998 r.). Wskazane przepisy należy stosować bez jakichkolwiek modyfikacji,
gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK
18/00, OTK-A 2001, nr 8, poz. 256 (dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c.
i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c.), jak i orzeczenia z dnia
23.09.2003 r. K 20/02 OTK-A 2003, nr 7, poz. 76 (dotyczącego niekonstytucyjności
5
art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej
odszkodowanie do rzeczywistej szkody) można odnieść jedynie do szkód
powstałych po dniu 17.10.1997 r.
Taki pogląd sformułował wyraźnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
23.09.2003 r. i te same racje przemawiają za odniesieniem skutków czasowych
wyroku Trybunału z dnia 4.12.2001 r. do daty wejścia w życie Konstytucji.
Takie stanowisko prezentuje też Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia
20.05.2000 r., II CKN 293/00 (OSNC 2000, nr 11, poz. 209) stwierdził,
że „konstytucyjna zasada niedziałania prawa wstecz wyłącza w sprawie
o odszkodowanie uwzględnienia przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji do oceny
zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie". Taki też kierunek przyjęto
w innych orzeczeniach, (por. przykładowo: wyrok z dnia 6.10.2004 r., l CK 447/03,
niepublikowany; wyrok z dnia 20.10.2004 r. IV CK 96/04, niepublikowany; wyrok
z dnia 8.12.2004 r. I CK 303/04, niepublikowany). Jako odosobnione należy uznać
stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 10.10.2003 r. II CK 36/02 oraz w wyroku
z dnia 18.12.2003 r. l CK 39 5/02, (niepublikowane) w których uznano, że także do
oceny zdarzeń przed dniem 17.10.1997 r. nie znajduje zastosowania art. 418 k.c.,
gdyż jego ewidentna niekonstytucyjność uzasadnia wyeliminowanie wszelkich
skutków płynących z tej regulacji. Gdyby nawet podzielić ten pogląd to oznacza,
że podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa byłby art. 417 k.c. w brzmieniu
obowiązującym sprzed 1.09.2004 r. Zagadnienie związane z odpowiedzialnością
Skarbu Państwa z tytułu tzw. bezprawia legislacyjnego podjął Sąd Najwyższy
w uchwale z dnia 6.07.2006 r. III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56) oraz
w uchwale z dnia 24.11.2005 r. III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148).
W pierwszej z tych uchwał dotyczącej odpowiedzialności Skarbu Państwa za
zaniechanie legislacyjne w czasie od wejścia w życie Konstytucji RP do dnia
1.09.2004 r. stwierdził, że podstawą prawną tej odpowiedzialności jest art. 417 § 1
k.c. w brzmieniu obowiązującym do 1.09.2004 r., ale w rozumieniu jakie wynika
z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00. Jest to
stanowisko uzasadnione i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Druga
z powołanych wyżej uchwał dotyczy natomiast odpowiedzialności Skarbu Państwa
za zaniechanie legislacyjne w czasie przed wejściem w życie Konstytucji RP.
6
W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy – po dokonaniu szczegółowej analizy
prawnej postanowień Konstytucji RP z dnia 17.03.1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267),
ustawy konstytucyjnej z dnia 19.12.1947 r. (Dz.U. Nr 18, poz. 71 ze zm.);
Konstytucji z dnia 22.07.1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232); ustawy z dnia
15.11.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez
funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. Nr 54, poz. 243 ze zm.), a także przepisów
kodeksu cywilnego obowiązujących od 1.01.1965 r. uznał, że przed wejściem
w życie Konstytucji z 1997 r. państwo nie odpowiadało na zasadach prawa
cywilnego za następstwa bezczynności prawotwórczej. Jak podkreślono, brało się
to z ugruntowanego przekonania o suwerenności władzy, emanującej
stanowieniem prawa i naturze jej sprawowania. To stanowisko wynikało też
z ugruntowanej praktyki orzeczniczej na tle art. 417 i 418 k.c., który ukształtowała
uchwała Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 15.02.1971 r.
III CZP 33/70 (OSNCP 1971 nr 4, poz. 59), w której znalazło się stwierdzenie, iż art.
418 k.c. nie rozciąga się na zarządzenie o charakterze aktów normatywnych.
To stanowisko należy nie tylko podzielić, lecz odnieść je wprost do innego
przejawu bezprawności legislacyjnej w postaci wydania aktu normatywnego
sprzecznego z Konstytucją, ratyfikowaną umowę międzynarodową lub ustawę.
Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro – jak twierdzi
powód - szkoda jaką poniósł wynikła z wydania przez Ministra Finansów zarządzeń
podatkowych sprzecznych z ustawą i umowami międzynarodowymi. Należy przy
tym zauważyć, że gdyby nawet uznać, że art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu
obowiązującym do 1.09.2004 r. stanowi podstawę prawną odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody związane z wydaniem przez Ministra Finansów
zarządzeń podatkowych sprzecznych z ustawą, to przecież owa sprzeczność
musiałaby być wykazaną stosownym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.
Nie sposób przecież przyjąć, aby sąd powszechny – w indywidualnej sprawie
odszkodowawczej – mógł oceniać zgodność zarządzenia wykonawczego Ministra
Finansów z ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową. Łatwo sobie
wyobrazić sytuację, iż w innej sprawie odszkodowawczej, inny sąd powszechny
zająłby odmienne stanowisko w tej kwestii. Badanie zgodności aktu normatywnego
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą zastrzeżone jest
7
konstytucyjnie dla Trybunału. Także więc z tego względu uzasadnione jest
ugruntowane stanowisko Sądu Najwyższego, iż nowe zasady odpowiedzialności
Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działania władzy publicznej mają
zastosowanie do działań podejmowanych od dnia 17.10.1997 r. (por. wyrok z dnia
26.10.2004 r. IV CK 96/04, niepublik.; wyrok z dnia 6.10.2004 r. I CK 447/03,
niepublik., wyrok z dnia 18.02.2005 r. V CK 461/04 niepublik. i wiele innych).
To stanowisko jest także powszechnie akceptowane w piśmiennictwie. Wbrew
stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w orzecznictwie Sądu
Najwyższego dominuje pogląd wyłączający retroakcję art. 77 ust. 1 Konstytucji RP
i skład orzekający ten pogląd podziela. Jeżeli nawet przyjąć, że zakaz retroakcji nie
ma charakteru absolutnego i jest wyjątkowo dopuszczalne, to przecież
w okolicznościach niniejszej sprawy nie zmienia to przedstawionej oceny prawnej
roszczenia powoda. Art. 77 ust. 1 Konstytucji zastosowany retroaktywnie mógłby
oznaczać tyle, iż obowiązujący art. 417 § 1 k.c. należałoby ujmować – także
w odniesieniu do zdarzeń przed wejściem w życie Konstytucji – tak, jak to wynika
z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. Oznacza to tylko tyle,
że zbędne byłoby wykazywanie winy funkcjonariusza. Konieczne byłoby natomiast
wykazanie bezprawności działania, co w przypadku bezprawia legislacyjnego
w postaci wydania aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawa
wymaga przedłożenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Tego wymagania nie
spełniono. Z tych względów skargę kasacyjną należało oddalić (art. 3984
k.p.c.).