Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 462/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 kwietnia 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W.
przeciwko Miastu W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 4 kwietnia 2008 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. oddalił powództwo
Skarbu Państwa – zastępowanego przez Prezydenta W. o zasądzenie od Miasta W. kwoty
1.918.190 zł wraz z ustawowymi odsetkami tytułem opłat rocznych za wieczyste
2
użytkowanie nieruchomości przy ul. A. za lata 1998 - 2003, w tym kwoty 994
379,57 zł tytułem skapitalizowanych odsetek na dzień 30 lipca 2006 r. oraz umorzył
postępowanie w części, w jakiej powód cofnął pozew. Przyczyną oddalenia powództwa
było uwzględnienie podniesionego przez pozwanego zarzutu przedawnienia roszczenia.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Miasto W. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości Skarbu Państwa
położonej przy ul. A. w W. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego tej
nieruchomości w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2001 r. wynosiła
165.307,40 zł, a od 1 stycznia 2002 r. - 164.541,67 zł. Jej płatność przypadała do 31
marca roku, którego opłata dotyczyła. W październiku 2002 r. poprzednik prawny
pozwanego - Gmina W. została wezwana przez Starostwo Powiatowe w W. do zapłaty
opłat za lata 1998 - 2002 r., jednak należności nie uiściła. Po wytoczeniu niniejszego
powództwa pozwana podniosła zarzut przedawnienia roszczeń, wskazując na
okresowy charakter dochodzonej opłaty. Powód argumentował, że w okolicznościach
rozpatrywanej sprawy zarzut ten stanowi nadużycie prawa, bowiem Prezydent W.
jednocześnie reprezentował interesy obydwu stron, gdyż łączył w sobie funkcje
starosty powiatu, reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania
nieruchomościami na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art.
1 ust 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), z
uprawnieniami organu gminy mającej status miasta na prawach powiatu (art. 11 a
ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity Dz. U 2001 r. Nr 142,
poz. 1591 ze zm.) i wykorzystał tą sytuację przedkładając interesy gminy nad interes Skarbu
Państwa poprzez dopuszczenie do przedawnienia się roszczeń.
Sąd Okręgowy uznał jednak zarzut przedawnienia za skuteczny i nie dopatrzył
się nadużycia prawa w postępowaniu pozwanego, skoro z przepisów ustaw wynika
ustawowe dopuszczenie do reprezentowania dwóch różnych podmiotów przez ten sam
organ.
Sąd Apelacyjny, rozpatrujący sprawę w wyniku apelacji powoda od części
orzeczenia oddalającej powództwo, zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego i
zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 1.918.189,81 zł z ustawowymi
odsetkami od 1 sierpnia 2006 r. do dnia zapłaty i kosztami procesu za obie instancje.
Sąd II instancji uznał, że wyrok zapadł z naruszeniem art. 5 k.c., które doprowadziło
do błędnego zastosowania art. 117 § 2 k.c. Nadużycie prawa przez stronę pozwaną
3
polegało na tym, że Prezydent W. przedkładając interesy Miasta nad interesy Skarbu
Państwa nie podjął żadnych działań w celu wyegzekwowania należności przysługujących
Skarbowi Państwa z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste i dopuścił do ich
przedawnienia. Odwołując się do poglądów doktrynalnych oraz stanowiska
orzecznictwa Sąd Apelacyjny wskazał, że skorzystanie z prawa powołania się na
przedawnienie roszczenia nie wywołuje skutków prawnych wtedy, gdy pozostaje w
sprzeczności z dotychczasowym zachowaniem dłużnika. Jest tak m. in. wówczas, gdy
dłużnik swoim zachowaniem wstrzymał wierzyciela od wniesienia pozwu, a następnie
podniósł zarzut przedawnienia. Zdaniem tego Sądu do czasu wejścia w życie ustawy z 8
lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.)
wyłącznie Prezydent miasta W. działający jako reprezentant Skarbu Państwa mógł wnieść
pozew przeciwko gminie. W związku z tym wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie
doszło do przedawnienia roszczenia.
Uwzględnienie zarzutu przedawnienia w takiej sytuacji godziłoby w
podstawowe zasady uczciwego, rzetelnego i uczciwego postępowania, co jest
szczególnie istotne, gdy naruszenia zasad dopuszcza się organ państwowy lub
samorządowy.
Wyrok Sądu Apelacyjnego pozwany zaskarżył w całości skargą kasacyjną opartą
na obydwu podstawach z art. 3983
§ 1 k.p.c.
Podstawa naruszenie prawa materialnego obejmuje zarzuty:
- niewłaściwego zastosowania art. 12 w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, polegającego na przyjęciu, że
jest ona reprezentantem Skarbu Państwa zamiast odpowiednich stationes fisci;
- niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) art. 4 pkt 9b1
w zw. z art. 4 pkt 9
w zw. z art. 11 (a następnie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami kolejno w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22
marca 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej ogólnej (Dz. U. Nr
21, poz. 123) obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r.; następnie w związku z
art. 137 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z
reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) obowiązującym od 1
stycznia 1999 r.; w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o
ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 48, poz. 195), obowiązującym od dnia 19 czerwca
1994 r. do dnia 16 października 2002 r. oraz w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z
4
dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361)
obowiązującym od 27 października 2002 r., a w konsekwencji niewłaściwego
zastosowania art. 5 k.c. w zw. z art. 117 § 2 k.c. przez przyjęcie, że Prezydent
miasta W. – jako ustawowy reprezentant jednocześnie pozwanego i powoda
zgłaszając zarzut przedawnienia nadużył prawa podmiotowego;
- błędną wykładnię art. 5 k.c. w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce
nieruchomościami w zw. z art. 117 § 2 k.c., dokonana w oderwaniu od daty
wymagalności poszczególnych roszczeń z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste,
które mogły być również wcześniej dochodzone przez Kierownika Urzędu
Rejonowego a następnie przez Starostę Powiatu X.
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
bowiem doprowadziło, zdaniem skarżącego, do nieważności postępowania (art. 379 § 1
pkt 4 k.p.c.), dotyczy art. 367 § 3 k.p.c. i polega na rozpoznaniu sprawy przez skład
Sądu II instancji sprzeczny z przepisami ustawy – uczestniczył w nim bowiem sędzia
sądu okręgowego, z naruszeniem art. 36 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie
Ministrów (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) delegowany do
orzekania w Sądzie Apelacyjnym przez podsekretarza stanu z upoważnienia Ministra
Sprawiedliwości.
We wnioskach skarżący domagał się uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu
Apelacyjnego w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania;
ewentualnie uchylenia tego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy przez oddalenie
powództwa w całości z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania za wszystkie
instancje. Wnosił także o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów
postępowania przed Sądem Najwyższym według norm przypisanych.
Powód żądał oddalenia skargi kasacyjnej i przyznania mu kosztów postępowania
kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawa naruszenia prawa procesowego, od której skarżący odstąpił zresztą na
rozprawie kasacyjnej, nie była uzasadniona. Skarżący zgłosił zarzut nieważności
postępowania opierając się na wykładni art. 77 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o
ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) dokonanej przez Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 17 lipca 2007 r. (III CZP 81/07, OSNC 2007/10/154).
Następnie jednak w dniu 14 listopada 2007 r. podjęta została przez pełen skład Sądu
Najwyższego uchwała w sprawie BSA I-4110-5/2007 (Biul. SN 2007/11/6), zgodnie z
5
którą ustawowe uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziego do
pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie (art. 77 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001
r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) może być w
jego zastępstwie (art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj.
Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) albo z jego upoważnienia (art. 37 ust. 1 ustawy
z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.)
wykonywane przez sekretarza stanu lub podsekretarza stanu. Uchwała ta ma, na
podstawie art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U.
Nr 240, poz. 2052 ze zm.) moc wiążącą zasady prawnej. Wiąże także skład orzekający
w niniejszej sprawie. W konsekwencji zarzut nieważności postępowania okazał się więc
nieuzasadniony.
Natomiast częściowo zasadne okazały się zarzuty podnoszące naruszenie prawa
materialnego przez Sąd II instancji.
Trafnie skarżący podnosi, że skupiając się na zbiegu kompetencji Prezydenta
miasta W. jako podmiotu zastępującego Skarb Państwa w dochodzeniu roszczeń, Sąd
Apelacyjny nie rozważył należycie czasowego aspektu tego stanu. Sytuacja
interpretowana przez powoda jako umożliwiająca wpływ pozwanego na dochodzenie
roszczeń przez powoda powstała dopiero od dnia 27 listopada 2002 r., kiedy weszła w
życie ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. Ustawa ta w art. 1 ust. 1
uczyniła W. gminą mającą status miasta na prawach powiatu, znosząc jednocześnie
powiat X. (art. 16 ust. 1). Poprzednio, zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 25 marca 1994 r., W. była związkiem komunalnym, tworzonym przez
gminy-dzielnice.
Wprowadzona zmiana, wbrew wątpliwościom podnoszonym przez skarżącego,
spowodowała, że Prezydent miasta W., jako starosta powiatu stał się z mocy art. 11 ust.
1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w
sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jego uprawnienie do reprezentacji w
zakresie wskazanych spraw ma charakter generalny, ograniczony jedynie przepisami
szczególnymi (jak np. art. 60 ustawy). Taki wniosek potwierdza treść art. 4 pkt 9 i 9b1
omawianej ustawy, które już na poziomie słownika ustawowego wyjaśniają, że pod
pojęciem organu właściwego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność
Skarbu Państwa należy rozumieć starostę, którym jest także prezydent miasta na
prawach powiatu. W zestawieniu z omawianymi normami ogólnymi art. 23 ust. 1 pkt 8
ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwany powołuje jako uzasadnienie
6
wątpliwości co do zakresu uprawnień Prezydenta W., stanowi jedynie normę
precyzującą jedną z kompetencji starosty, jaką jest jego niepodlegające przekazaniu
zarządcom nieruchomości (art. 23 ust. 2 ustawy) uprawnienie do reprezentowania
Skarbu Państwa w sprawach dotyczących nieruchomości należących zasobu
nieruchomości Skarbu Państwa. Przepis ten nie upoważnia natomiast do formułowania
wniosku o ograniczeniu prawa reprezentowania Skarbu Państwa przez starostę w
sprawach sądowych wyłącznie do spraw w nim wymienionych i wyłączeniu z jego
uprawnień występowania w sprawach dotyczących innych nieruchomości państwowych.
Ograniczenie uprawnień starosty w sprawach z zakresu gospodarowania
nieruchomościami państwowymi stanowi wyjątek (art. 4 ust. 9 i art. 11 ust. 1 ustawy o
gospodarce nieruchomościami), który wymaga wyraźnego postanowienia ustawowego i
nie może być domniemywany w drodze rozszerzającej wykładni przepisów regulujących
inne zagadnienia. Dlatego też zgodzić się należy z Sądami obydwu instancji, że w
zakresie zadań z administracji rządowej do Prezydenta miasta W. należały,
wykonywane poprzednio przez Starostę Powiatu X., obowiązki wynikające z
gospodarowania nieruchomościami skarbowymi. Do obowiązków tych należy
niewątpliwie dopilnowywanie, aby wieczyści użytkownicy regulowali należne opłaty
roczne, a w przypadku stwierdzenia zaległości, występowanie na drogę sądową i
przymusowe realizowanie wierzytelności z tego tytułu. Niedopilnowanie tego obowiązku
w szczególnej sytuacji, jaką przepisy stworzyły w W., polegającej na zderzeniu się w
osobie Prezydenta W. sprzecznych interesów - obowiązku dochodzenia na rzecz
Skarbu Państwa niebagatelnych opłat za użytkowanie wieczyste od gminy, z interesem
gminy, zainteresowanej w zaoszczędzeniu tego wydatku - której Prezydent jest
organem, uprawniało do zastosowania wyjątkowych środków, eliminujących możliwość
uzyskania nieuzasadnionych korzyści z postępowania sprzecznego z zasadami
rzetelnego działania. Podnoszona przez pozwanego okoliczność, że aktywność
w dochodzeniu roszczeń mogły podjąć także inne organy administracji państwowej nie
ma znaczenia, skoro impuls, w postaci informacji o istnieniu zaległości, musiałby wyjść
od Prezydenta W.
Nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia mogło jednak odnosić się jedynie do tej
części przedawnionego roszczenia, którego powód mógł i powinien skutecznie
dochodzić w okresie, gdy nastąpiło zlanie się kompetencji. Na pewno natomiast nie było
uzasadnione stosowanie art. 5 k.c. przy ocenie zarzutu przedawnienia skierowanego do
roszczeń, które uległy przedawnieniu przed 27 listopada 2002 r. W tym wypadku
7
zaniechanie dochodzenia we właściwym czasie zaległych opłat od użytkownika
wieczystego nie było wynikiem niedopuszczalnego nadużycia szczególnych powiązań
personalnych starosty i organu gminy, lecz konsekwencją zaniedbań strony powodowej
z okresu zanim powiązania te powstały. Bezsporne jest bowiem, że opłaty za
poszczególne lata miały różne terminy przedawnienia, a część tych terminów upłynęła
się przed dniem wejścia w życie ustawy z 15 marca 2002 r.
Z uwagi na to, że Sąd Apelacyjny nie uwzględnił tego aspektu sprawy
i w rezultacie przy rozstrzyganiu sprawy naruszył art. 5 k.c. w zw. z art. 71 ust. 4 ustawy
o gospodarce nieruchomościami i art. 117 § 2 k.c., konieczne było uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi
na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c.
Natomiast zarzut naruszenia art. 12 w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa, mimo że słuszny, nie jest istotny w rozpatrywanej sprawie.
Wprawdzie Sąd Apelacyjny błędnie uznał powstanie Prokuratorii Generalnej za
zdarzenie ustanawiające nowy organ, który mógł wystąpić z rozpatrywanym
roszczeniem, gdyż Prokuratoria ma jedynie uprawnienia ustawowego pełnomocnika
Skarbu Państwa, a nie charakter jego organu. Jednak z tej usterki nie wynikają żadne
konsekwencje dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z treści art. 39821
k.p.c.
w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c.