Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 358/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 maja 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Grzegorz Misiurek
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - (...) Parku Narodowego w Z.
przeciwko M. G. i R. B.
o uznanie umowy kupna sprzedaży nieruchomości za nieważną,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 16 maja 2008 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego R. B.
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I ACa (…),
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od R. B. na rzecz Skarbu Państwa - (...) Parku Narodowego w Z.
kwotę 2 700 zł (dwa tysiące siedemset) tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. Sąd Okręgowy w N. uwzględniając powództwo
Skarbu Państwa – (...) Parku Narodowego w Z. stwierdził nieważność umowy sprzedaży
nieruchomości wskazanej w sentencji, zawartej w dniu 30 kwietnia 2004 r. w formie aktu
2
notarialnego między M. G. jako sprzedającym i R. B. jako kupującym, zaś wyrokiem z
dnia 9 maja 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego R. B.
Sądy ustaliły, że powyższa nieruchomość położona jest w granicach (...) Parku
Narodowego, wobec czego, zgodnie z art. 14 ust. 11 ustawy z dnia 16 października
1991 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm., dalej:
„ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.”), Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez
dyrektora (...) Parku Narodowego przysługiwało prawo pierwszeństwa jej zakupu, do
którego, zdaniem Sądów, stosuje się przepisy o prawie pierwokupu zawarte w art. 569-
602 k.c. Prawo to, w ocenie Sądów, przysługiwało w stosunku do każdej sprzedawanej
nieruchomości położonej w granicach parku narodowego, a nie tylko takiej, co do której
nastąpiła zmiana sposobu jej wykorzystania. Zaskarżona umowa zawarta z pominięciem
prawa pierwszeństwa jest nieważna, zgodnie z art. 599 § 2 k.c.
W skardze kasacyjnej pozwanego R. B. opartej na obu podstawach zarzucono
naruszenie art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991r. przez przyjęcie, że prawo
pierwszeństwa przewidziane w tym przepisie jest takim samym prawem jak prawo
pierwokupu przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o
ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i że stosuje się do niego art. 599 § 2
k.c. lub art. 58 § 1 k.c. oraz przez przyjęcie, że prawo pierwszeństwa miało
zastosowanie do każdej sprzedawanej nieruchomości położonej w granicach parku
narodowego, a nie tylko takiej, co do której nastąpiła zmiana sposobu wykorzystania,
naruszenie art. 599 § 2 k.c. w zw. z art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.
przez jego zastosowanie do zakwestionowanej umowy, naruszenie art. 596-602 k.c.
przez niewłaściwe ich zastosowanie do prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 14
ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., naruszenie art. 10 i art. 162 ustawy
o ochronie przyrody z 2004 r. przez ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, choć
ustawa ta weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., a wiec po zawarciu zaskarżonej umowy
z dnia 30 kwietnia 2004 r., a także naruszenie art. 227 k.p.c. przez uznania przez Sąd
Apelacyjny, że nie jest istotne czynienie ustaleń co do tego, czy nastąpiła zmiana
sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu pierwszej
instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona powodowa wnosiła o jej oddalenie i
zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, natomiast Prokurator Generalny
zajmując stanowisko w sprawie wnosił o uwzględnienie skargi stojąc na stanowisku, że
3
przewidziane w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. prawo
pierwszeństwa, do którego zgodnie z art. 596 k.c. miał zastosowanie między innymi art.
599 § 2 k.c., odnosiło się tylko do tych nieruchomości położonych w granicach parku
narodowego, w stosunku do których doszło za zgodą dyrektora parku do zmiany
sposobu ich wykorzystania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Niewątpliwie nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy
o ochronie przyrody z 2004 r., których Sądy nie zastosowały w sprawie, a jedynie
dokonując wykładni określenia „prawo pierwszeństwa”, użytego w art. 14 ust. 11 ustawy
o ochronie przyrody z 1991 r., która miała zastosowanie w sprawie i uznając je za
równoznaczne z prawem pierwokupu, wskazały, jako jeden z argumentów wykładni
celowościowej, obecną regulację w tym przedmiocie.
Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sądy obu
instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z
1991 r.
Przepis ten zawiera dwa zdania. Pierwsze stanowi, że zmiana sposobu
wykorzystania gruntu lub nieruchomości położonej w granicach parku narodowego
wymaga zgody dyrektora parku narodowego, drugie, że dyrektorowi parku narodowego
przysługuje prawo pierwszeństwa przy przejęciu w zarząd lub zakupie tej nieruchomości
na rzecz parku narodowego.
Trafnie Sądy obu instancji przyjęły, że zawarte w zdaniu drugim określenie „tej
nieruchomości” odnosi się do użytego w zdaniu pierwszym określenia „nieruchomości
położonej w granicach parku narodowego”, a zatem ustanowione w zdaniu drugim
omawianego przepisu prawo pierwszeństwa przysługuje w stosunku do „nieruchomości
położonej w granicach parku narodowego”, a nie tylko w odniesieniu do takiej
nieruchomości położonej w granicach parku narodowego, co do której za zgodą dyrektor
parku nastąpiła zmiana sposobu jej wykorzystania.
Wbrew stanowisku skarżącego takiego rozumienia omawianego przepisu nie
wyklucza wykładnia językowa, choć niewątpliwie jego budowa nie jest z tego punktu
widzenia zupełnie jednoznaczna. Niejednoznaczność ta ma jednak skutek tylko taki, że
z językowego punktu widzenia możliwe jest rozumienie omawianego przepisu zarówno
takie jak przedstawia skarżący, jak i takie, jakie przyjęły Sądy obu instancji. To zaś
prowadzi do konieczności sięgnięcia do wykładni systemowej i celowościowej, których
wynik potwierdza prawidłowość stanowiska Sądów w tym przedmiocie.
4
Regulacja dotycząca prawa pierwszeństwa znajduje się w przepisie art. 14, który
w całości poświęcony jest celom parku narodowego oraz ograniczeniom w swobodzie
korzystania z gruntów i nieruchomości położonych na jego obszarze. Zgodnie z art. 14
ust. 2 naczelnym celem parku narodowego jest ochrona przyrody, wszelkie działania na
terenie parku narodowego podporządkowane są ochronie przyrody i mają
pierwszeństwo przed wszystkimi innymi działaniami. Ta zasada stanowić musi także
główną regułę i wskazówkę interpretacyjną wszystkich przepisów zawartych w ustawie,
a w szczególności w art. 14 zawierającym uregulowanie szczególnych praw
przysługujących dyrektorowi parku narodowego i ograniczeń innych użytkowników,
ustanowionych w celu jak najpełniejszej realizacji naczelnego celu i zadania parku
narodowego, którym jest ochrona przyrody. Nie ulega wątpliwości, że najpełniejsze
osiągnięcie tego celu możliwe jest wówczas, gdy własność gruntów położonych na
terenie parku przysługuj jednemu podmiotowi: Skarbowi Państwa, reprezentowanemu
przez park narodowy. Ustawodawca zatem, realizując ten cel przez ustanowienie prawa
pierwszeństwa, przewidział w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.
możliwość nabycia przez Skarb Państwa własności każdej nieruchomości położonej w
obrębie parku narodowego. Uznanie, że prawo pierwszeństwa dotyczyło tylko
nieruchomości, co do których doszło, za zgodą dyrektora parku, do zmiany sposobu
wykorzystania, pozbawiłoby prawo pierwszeństwa jakiegokolwiek praktycznego
znaczenia. Przy takiej wykładni zarówno instytucja prawa pierwszeństwa jak i wymóg
uzyskania zgody dyrektora parku na zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości
straciłyby swój racjonalny sens: w konsekwencji nieruchomość, której zmiana
wykorzystania jest w ogóle niemożliwa oraz nieruchomość, co do której dyrektor parku
nie wyraził zgody na zmianę wykorzystania, mogłaby być sprzedana bez prawa
pierwszeństwa, zaś ta, w odniesieniu do której zgoda taka została wyrażona i zmiana
nastąpiła, podlegałaby przy sprzedaży prawu pierwszeństwa. Nie jest także jasne, czy
prawo to obejmowałoby nieruchomości, co do których nie zmieniono faktycznie sposobu
wykorzystania, mimo wyrażenie na to zgody przez dyrektora parku oraz takie, których
wykorzystanie zmieniono, mimo braku zgody dyrektora. Przy wykładni proponowanej
przez pozwanego nietrudno wyobrazić sobie możliwość obchodzenia przepisu o
pierwszeństwie oraz manipulowania wymogiem uzyskania zgody na zmianę sposobu
wykorzystania nieruchomości, w celu uchylenia lub zachowania prawa pierwszeństwa
przy ewentualnej sprzedaży.
5
Z tych wszystkich względów trzeba podzielić stanowisko Sądów obu instancji, że
przewidziane w art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. prawo
pierwszeństwa dotyczyło każdej nieruchomości położonej w granicach parku
narodowego.
Przechodząc do wyjaśnienia charakteru tego prawa trzeba na wstępie wskazać
na treść art. 569 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa lub czynność prawna zastrzega dla
jednej ze stron pierwszeństwo kupna oznaczonej rzeczy na wypadek, gdyby druga
strona sprzedała rzecz osobie trzeciej (prawo pierwokupu), stosuje się w braku
przepisów szczególnych przepisy kodeksu cywilnego o prawie pierwokupu.
Ustawodawca zatem, definiując przysługujące przy sprzedaży rzeczy „prawo
pierwokupu”, używa określenia „prawo pierwszeństwa” i nakazuje stosowanie przepisów
dotyczących prawa pierwokupu zawsze, gdy ustawa zastrzega prawo pierwszeństwa
przy sprzedaży rzeczy, a nie reguluje bardziej szczegółowo tej kwestii.
W doktrynie nie ma jednolitości poglądów co do tego czym jest prawo
pierwszeństwa oraz czy i czym się różni od prawa pierwokupu. Przyjmuje się, że prawo
pierwszeństwa jest pojęciem ogólnym, szerszym od prawa pierwokupu, które
przysługuje tylko przy sprzedaży rzeczy, podczas gdy prawo pierwszeństwa może
przysługiwać także przy pozostałych czynnościach prawnych zbycia rzeczy lub
przeniesienia innych praw do niej. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że
w naszym ustawodawstwie nie wypracowano jednolitej instytucji prawa pierwszeństwa i
dlatego jego treść i charakter należy ustalać i oceniać in concreto, na gruncie każdej
ustawowej regulacji tego prawa (porównaj między innymi wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 21 marca 2001 r. III CKN 497/00, OSP 2001/11/163). Zatem w przypadku każdej
regulacji ustawowej posługującej się pojęciem prawa pierwszeństwa i nie zawierającej
przepisów szczególnych należy ocenić, czy chodzi w niej o pierwokup, do którego
należy stosować odpowiednio przepisy art. 596-602 k.c., czy też o swoistą instytucję
prawa pierwszeństwa, do której, w braku regulacji szczególnej, stosuje się, w razie jej
naruszenia, art. 58 k.c. albo przepisy ogólne o odszkodowaniu.
Z uwagi na to, że ustawodawca w różnych ustawach w różny sposób reguluje
prawo pierwszeństwa, nie może mieć waloru ogólnego przyjęta przez Sąd Najwyższy
wykładnia tego pojęcia użytego na przykład w art. 23 ust. 4, w art. 21 ust. 7 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn.
tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm., - orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 20
stycznia 1998 r., I CKN 368/97, OSNC 1998/9/143 oraz z dnia 24 lutego 1995 r. III CZP
6
161/94, OSNC 1995/5/71), w art. 36 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm. – wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 25 marca 2004 r. II CK 268/03, nie publ.), w art. 29 ust. 1 pkt 3
ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm. – uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r. III CZP 121/06, OSNC 2007/10/149), czy w art.
29 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 147, poz.
713 ze zm. – wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1999 r. III CKN 98/99, OSNC
2000/2/35 i z dnia 21 marca 2001 r. III CKN 497/00, OSP 2001/11/163).
W art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. ustawodawca użył pojęcia
„prawo pierwszeństwa”, a więc szerszego niż prawo pierwokupu dlatego, że przyznał to
prawo Skarbowi Państwa zarówno wtedy, gdy nieruchomość położona w granicach
parku narodowego ma być sprzedana, jak i wtedy, gdy ma być oddana w zarząd. Skoro,
jak wskazano wyżej, prawo pierwokupu może obowiązywać tylko przy sprzedaży, a
omawianym przepisem ustawodawca objął także oddanie nieruchomości w zarząd,
zrozumiałe jest, że posłużył się ogólnym pojęciem prawa pierwszeństwa, a nie prawem
pierwokupu. Jednocześnie nie uregulował w żaden szczególny sposób samej instytucji
ani skutków jej nie zachowania. Oznacza to, że zgodnie z art. 596 k.c., przy sprzedaży
nieruchomości położonej w granicach parku narodowego będą miały zastosowanie
przepisy art. 596-602 k.c., w tym art. 599 § 2 k.c. przewidujący nieważność
bezwarunkowej umowy sprzedaży takiej nieruchomości, natomiast przy przejęciu w
zarząd, gdy przepisy o pierwokupie nie mogą być stosowane nawet odpowiednio,
będzie miał zastosowanie art. 58 § 1 k.c., przewidujący nieważność czynności prawnej
sprzecznej z ustawą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie zachowanie przysługującego
Skarbowi Państwa prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 14 ust. 11 ustawy o
ochronie przyrody z 1991 r., który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, rodzi
przy sprzedaży skutek wskazany w art. 599 § 2 k.c., zaś przy oddaniu w zarząd skutek
przewidziany w art. 58 § 2 k.c. Proponowana przez skarżącego wykładnia, przy której
jedyną ewentualną sankcją niezachowania prawa pierwszeństwa miałoby być prawo
żądania przez Skarb Państwa odszkodowania na zasadach ogólnych, nie tylko nie
znajduje podstaw prawnych i pomija charakter prawa pierwszeństwa oraz regulację art.
596 k.c. i art. 58 § 2 k.c., lecz przede wszystkim pomija sens i cel art. 14 ust. 11, którym
jest zagwarantowanie Skarbowi Państwa możliwości najpełniejszej realizacji celu parku
narodowego: ochrony przyrody i najskuteczniejszej drogi prowadzącej do realizacji tego
7
celu przez nabywanie własności nieruchomości położonych w granicach parku
narodowego. Jeśli zważy się te okoliczności oraz to, że zgodnie z art. 600 § 1 k.c. Skarb
Państwa w wyniku wykonania prawa pierwokupu nabywa nieruchomość na takich
samych warunkach, jak przewidziane przez strony umowy sprzedaży, nie ma podstaw
do oceny, że wykładnia art. 14 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. przyjęta
w zaskarżonym wyroku, narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji, co sugeruje skarżący.
Trafność tej konstatacji potwierdza treść obecnie obowiązującego art. 10 ust. 5 ustawy o
ochronie przyrody z 2004 r., który także przewiduje na rzecz Skarbu Państwa prawo
pierwokupu nieruchomości położonej w granicach parku narodowego.
Biorąc wszystko to pod uwagę Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną i na podstawie art. 108 § 2 w zw. z art. 98
i art. 39821
k.p.c. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.