Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I PK 25/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 2 lipca 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Jerzy Kuźniar
w sprawie z powództwa K. K.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w W.
o przywrócenie do pracy i zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 lipca 2009 r.,
skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w K.
z dnia 2 października 2008 r.,
oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 2 października 2008 r. oddalił apelację
powódki Krystyny K. od wyroku Sądu Rejonowego w O. z 12 czerwca 2008 r.,
którym zasądzono odszkodowanie za rozwiązanie stosunku pracy z powołania z
2
naruszeniem ochrony jaką ma radny na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym i oddalono powództwo o przywrócenie do pracy
na stanowisko dyrektora w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O.
Powódka jest radną Gminy S. i od 1 września 2007 r. została powołana na
stanowisko kierownika Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. 11
grudnia 2007 r. Prezes pozwanego Zakładu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o
samorządzie gminnym zwrócił się do Rady Gminy S. o wyrażenie zgody na
rozwiązanie stosunku pracy z powódką. Wskazał, że po analizie ustawy z 24
sierpnia 2006 r. o Państwowym Zasobie Kadrowym i wysokich stanowiskach osoby
zajmujące kierownicze stanowiska w centrali i w terenowych jednostkach
organizacyjnych należą do Państwowego Zasobu Kadrowego (PZK). Powódka nie
należy do tego Zasobu i nie może zajmować stanowiska kierownika Oddziału.
Zgodnie z art. 15 tej ustawy, osobom powołanym na wysokie stanowiska
państwowe nie wolno łączyć pracy z mandatem radnego. W odpowiedzi
przewodniczący Rady Gminy wskazał, że wniosek będzie przedmiotem obrad w
pierwszym kwartale 2008 r. Pismem z 25 stycznia 2008 r. Prezes Zakładu odwołał
powódkę ze stanowiska z dniem 28 stycznia 2008 r. podając, że rozwiązanie
stosunku pracy nastąpi w trybie ustawowym z zachowaniem okresu
wypowiedzenia. Jednocześnie złożył powódce propozycję dalszego zatrudnienia na
podstawie umowy o pracę na stanowisku głównego specjalisty z wynagrodzeniem
3.300 zł (na stanowisku kierownika pobierała wynagrodzenie zasadnicze 8.000 zł i
dodatek specjalny 400 zł). W dniu 25 lutego 2008 r. przesłana została do
pozwanego uchwała Rady Gminy z 20 lutego 2008 r. o niewyrażeniu zgody na
rozwiązanie stosunku pracy z uzasadnieniem, że stanowisko kierownika Oddziału
ZUS nie podlega przepisom ustawy o PZK. Wniosek pozwanego o wyrażenie
zgody dotarł do Rady Gminy w dniu sesji 14 grudnia 2007 r., a kolejna sesja odbyła
się 20 lutego 2008 r. Po zmianach organizacyjnych Oddziałem ZUS kieruje
dyrektor, poprzednio kierownik. Prezes ZUS w momencie zatrudniania powódki
uważał, że kierownicy oddziałów nie muszą wchodzić do PZK. Od grudnia 2007 r.
zmienił się Prezes ZUS, który powrócił do poprzedniej praktyki zatrudniania
wyłącznie osób z PZK i odwołał kilkunastu kierowników oddziałów.
Sąd Rejonowy uznał, że rozwiązanie stosunku pracy z powołania z
3
naruszeniem art. 25 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia powódkę jedynie do
odszkodowania (wyrok Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 2006 r., III PK 53/06,
OSNP 2007 nr 17-18, poz. 245), jednak w maksymalnej wysokości na podstawie
art. 471
k.p. (trzymiesięcznego wynagrodzenia). Żądanie przywrócenia do pracy
uznał za niezasadne (niemożliwe).
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu oddalenia apelacji powódki wskazał, że
zaskarżyła wyrok tylko w części oddalającej powództwo o przywrócenie do pracy,
zatem w części zasądzającej odszkodowanie wyrok stał się prawomocny. Zgodził
się, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o
samorządzie gminnym. Uznał jednak, że podstawowym roszczeniem
przysługującym powódce jako pracownikowi powołanemu - radnemu w przypadku
odwołania bez zgody rady gminy ze względu na istotę stosunku pracy z powołania,
jest odszkodowanie z art. 45 § 1 k.p. Zauważył, że dopuszcza się możliwość
dochodzenia przez pracownika - radnego odwołanego ze stanowiska bez zgody
rady gminy przywrócenia do pracy na podstawie art. 45 k.p., zwłaszcza gdy
podstawą odwołania były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego
(uchwała z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92, OSNC 1993 nr 7-8, poz. 116). Inna
była sytuacja powódki, gdyż pozwany wyraźnie zastrzegł w piśmie do Rady Gminy
z 11 grudnia 2007 r., że jej odwołanie ze stanowiska kierownika nie ma związku z
wykonywaniem mandatu radnego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym rada gminy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym,
jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.
Zatem tylko w tym przypadku rada gminy może nie wyrazić zgody, pozostałe
przypadki zależą od uznania rady gminy. Szczególna ochrona trwałości stosunku
pracy radnego przyznana została dla jednoczesnego realizowania stosunku pracy,
a w sytuacji kiedy jest to niemożliwe ze względu na zakaz łączenia stanowiska z
mandatem radnego, to roszczenie o przywrócenie do pracy nie może być
uwzględnione na podstawie art. 45 § 1 k.p. Uchwała rady gminy powinna
uwzględniać, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy legły zdarzenia, które
obiektywnie uzasadniają konieczność odwołania pracownika z zajmowanego
stanowiska z uwagi na obowiązujący porządek prawny. Kompetencja rady gminy
do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do
4
odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby
nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, wówczas nie miałaby oparcia w
stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Dlatego zasądzenie
powódce odszkodowania znajduje uzasadnienie w treści art. 45 § 2 k.p.
Uwzględnienie roszczenia o przywrócenie do pracy nie jest możliwe ze względu na
stawiane kierownikom Oddziałów ZUS wymogi przynależności do PZK. Oddalenie
powództwa o przywrócenie do pracy nie było też sprzeczne z art. 8 k.p. Odwołanie
ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania (art. 70 k.p.)
pozostawione jest swobodnej ocenie uprawnionego organu, stąd nie podlega
ocenie i kontroli sądu pracy. Kontroli podlegają jedynie motywy zawarte w
uzasadnieniu uchwały rady gminy, odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku
pracy z radnym. Powódka godząc się na zatrudnienie z powołania musiała zdawać
sobie sprawę, że odwołanie ze stanowiska pozostawione jest swobodnej ocenie
organu uprawnionego do odwołania.
Skarga kasacyjna zaskarżyła wyrok w całości na podstawie naruszenia
przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 k.p. w związku z art. 69 k.p. oraz w związku
z art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym”,
polegającym na przyjęciu, iż pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska,
ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady
gminy, nie przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 § 1 k.p., tj.
przywrócenie do pracy. We wniosku o przyjęcie skargi wskazano na istotne
zagadnienie prawne - czy art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie
„terytorialnym” jest przepisem szczególnym do art. 69 k.p., zatem czy odmienna
jest sytuacja prawna pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, który jest
radnym, czy też pozostaje to bez znaczenia w sytuacji odwołania takiego
pracownika i domagania się przywrócenia do pracy, a także ustalenie jakie
roszczenia przysługują pracownikowi zatrudnionemu na podstawie powołania oraz
w jakim zakresie pracownikowi pełniącemu funkcję radnego przysługują
uprawnienia z art. 45 k.p., w sytuacji kiedy zostaje wypowiedziany stosunek pracy z
naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie „terytorialnym”.
Nadto istotne zagadnienie prawne ma dotyczyć ustalenia czy brak przynależności
do Państwowego Zasobu Kadrowego ma wpływ na skutki wypowiedzenia przez
5
pracodawcę sprzecznego z art. 25 ust. 2 ustawy i ograniczenia żądań pracownika z
art. 45 k.p. tylko do odszkodowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego
wyroku.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oddalona, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo
błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
1. Wstępnie, choć skarga tego nie porusza, nie można było nie ocenić
negatywnie, początkowego stwierdzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że
skoro powódka zaskarżyła wyrok tylko w części oddalającej powództwo o
przywrócenie do pracy, to wyrok pierwszej instancji stał się prawomocny w części
zasądzającej odszkodowanie. Myśl ta dalej nie została rozwinięta, jednak nie jest
do zaakceptowania, gdyż pomija regułę, że Kodeks pracy określa roszczenia
związane z rozwiązaniem stosunku pracy jako alternatywne. Oznacza to, że
alternatywne roszczenia przywrócenia do pracy albo odszkodowania z art. 45 § 1
k.p. wynikają z bezprawności lub niezasadności tego samego wypowiedzenia,
obejmują więc ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Zaskarżenie zatem apelacją
wyroku oddalającego jedno z tych roszczeń nie powoduje uprawomocnienia się
orzeczenia uwzględniającego drugie roszczenie (zob. postanowienie Sądu
Najwyższego z 9 maja 2008 r., II PK 319/07, LEX 490343).
2. Sąd zastosował art. 45 § 2 k.p. i uczynił to błędnie, gdyż przy ochronie
stosunku pracy z mocy przepisu szczególnego miał zastosowanie przepis art. 45 §
3 k.p., który w ogóle eliminował zastosowanie przepisu art. 45 § 2 k.p., w
konsekwencji również ocenę „niecelowości” przywrócenia do pracy.
3. Odpowiedź na pytanie postawione w skardze, czy przepis art. 25 ust. 2
ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym wobec art. 69 k.p. nie
jest w tej sprawie tak oczywista, iżby można było poprzestać na powtórzeniu
stanowiska uchwały powiększonego składu Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992
r., I PZP 55/92 (OSNCP z 1993 nr 7-8, poz. 116) stwierdzającej, że art. 25 ust. 2
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95
ze zm.) ma zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na
podstawie powołania, a pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska ze
skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady
6
gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 k.p. W tej
sprawie ujawniła się bowiem bezpośrednia kolizja ochrony stosunku pracy
wynikającej z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie z inną normą, która nie pozwalała
zatrudniać pracownika na stanowisku z powołania z uwagi na szczególną
przesłankę negatywną wynikającą z innej ustawy. Chodzi tu o ustawę z 24 sierpnia
2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach kadrowych
(Dz.U. Nr 170, poz. 1217 ze zm.). Zgodnie z nią przyjęto, że stanowisko kierownika
oddziału ZUS zajmowane przez powódkę należało do stanowisk objętych tą
ustawą. Dla oceny wskazanej ochrony z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie
mniejsze znaczenie miało to, że powołany pracownik nie był w państwowym
zasobie kadrowym, od tego, że ustawa z 24 sierpnia 2006 r. jednoznacznie
stwierdzała, iż osoby powołane na wysokie stanowiska państwowe (wymienione w
art. 4 ustawy) nie mogą łączyć pracy z mandatem radnego (art. 15). Nie można nie
zauważyć, że zachodzi wówczas szczególna sytuacja wykluczająca możliwość
zatrudnienia radnego, skoro stanowiska nie można łączyć z mandatem radnego.
Uprawnione byłoby więc stwierdzenie, że w takiej sytuacji brak zgody rady gminy
na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie byłby zgodny z prawem, skoro zakaz z
art. 15 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. jest jednoznaczny i dlatego jako przepis
szczególny wyłączał ochronę z art. 25 ust. 2 ustawy samorządowej. Skarga
kasacyjna nie kwestionuje - brak jest takiego zarzutu (art. 39813
§ 1 w związku z art.
3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) - że stanowisko powódki objęte było ustawą o państwowym
zasobie kadrowym. Zarzuciła jedynie, iż pierwotnie pozwany inaczej interpretował
tę ustawę i nie stawiał powódce takiego wymagania. Nie oznacza to jednak, iż
pozwany nie mógł zmienić stanowiska co do stosowania ustawy. Nie ma również
znaczenia zarzut skargi, iż ustawa z 24 sierpnia 2006 r. już nie obowiązuje, gdyż
utraciła moc zgodnie z ustawą o służbie cywilnej z 21 listopada 2008 r. (art. 214).
Dla sprawy znaczenie miał bowiem stan prawny z chwili odwołania i rozwiązania
stosunku pracy powódki z pozwanym.
4. Niezależnie jednak od powyższej oceny (pkt 3), rozpoznając sprawę w
granicach skargi trzeba stwierdzić, że rada gminy przekroczyła ustawowy termin 30
dni do wyrażenia stanowiska na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym. Zastosowanie ma art. 89 tej ustawy, zgodnie z którym brak takiego
7
stanowiska rady gminy w terminie 30 dni jest równoznaczny z wyrażeniem zgody
na rozwiązanie stosunku pracy. W sprawie ustalono, że Prezes ZUS wystąpił do
Rady Gminy 14 grudnia 2007 r. i otrzymał odpowiedź, iż sprawa będzie
przedmiotem obrad w pierwszym kwartale następnego roku. Odwołanie powódki
nastąpiło z dniem 28 stycznia 2008 r. i dopiero 25 lutego 2008 r. została przesłana
do pozwanego uchwała Rady Gminy z 20 lutego 2008 r. o braku zgody na
rozwiązanie stosunku pracy. Innymi słowy rada gminy winna zająć stanowisko w
terminie 30 dni od otrzymania pisma pracodawcy występującego o zgodę o której
mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak stanowiska rady gminy
w ustawowym terminie (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym) oznacza
wyrażenie zgody - zatem rozwiązanie stosunku pracy w tym zakresie nie było
niezgodne z prawem. Takie stanowisko Sąd Najwyższy wyraził wcześniej w wyroku
z 19 kwietnia 2006 r. (II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100 z aprobującą
glosą A. Rzeteckiej-Gil; zob. również jej glosa do wyroku z 11 grudnia 2007 r., I PK
152/07, M.P.Pr. 2008/5/255). W wyroku z 19 kwietnia 2006 r. stwierdzono, że
niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na
odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia
przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest
równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu
art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skład
rozpoznający skargę kasacyjną aprobuje takie stanowisko i przyjmuje za podstawę
rozstrzygania w obecnej sprawy, gdyż Rada Gminy nie zajęła stanowiska w
określonym terminie. Wymaga jedynie powtórzenia za uzasadnieniem
wyroku z 19 kwietnia 2006 r., że nie narusza to ani zasady
samodzielności i samorządności gminy, ani też nie osłabia ochrony
prawnej radnej pozostającego w stosunku pracy. Natomiast przyczyni się do
racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu
niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie
rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego
pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego. W tej
sprawie trudno też było wymagać aby pracodawca musiał oczekiwać dłużej, wszak
chodziło o stanowisko z powołania.
8
Z tych motywów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, stosownie do art.
39814
k.p.c.
/tp/