Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I PK 189/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 marca 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z powództwa M. K.
przeciwko Urzędowi Skarbowemu w N.
o ustalenie nieważności odwołania, nieważności decyzji o przeniesieniu na inne
stanowisko albo o zobowiązanie pozwanego do mianowania na stanowisko
kierownika działu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz wynagrodzenie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 marca 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w N.
z dnia 25 czerwca 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przekazuje sprawę w
tym zakresie Sądowi Okręgowemu - Sądowi Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w N. pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
W pozwie skierowanym przeciwko Urzędowi Skarbowemu w N. powódka M. K.
domagała się uznania za bezskuteczne aktu odwołania jej ze stanowiska
naczelnika tegoż Urzędu, uznania za bezskuteczne przeniesienia jej na stanowisko
starszego komisarza skarbowego w dziale podatku dochodowego od osób
fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, nakazania pozwanemu
dopuszczenie powódki do pracy na stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego w
N. i ustalenia, że od daty odwołania przysługuje jej wynagrodzenie zasadnicze w
wysokości obowiązującej przed otrzymaniem aktu odwołania. W razie ustalenia, że
powyższe żądania pozwu nie znajdują podstawy prawnej, wniosła o niezwłoczne
mianowanie jej na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem zajmowanym przed
powołaniem na stanowisko zastępcy a następnie naczelnika Urzędu Skarbowego,
tj. na stanowisko kierownika działu podatku dochodowego od osób fizycznych.
Sąd Rejonowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w N. wyrokiem z dnia
17 października 2006 r. oddalił powództwo o ustalenie nieważności odwołania
powódki ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego, ustalenie nieważności
decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko albo o zobowiązanie pozwanego do
mianowania na stanowisko kierownika działu podatku dochodowego od osób
fizycznych.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że powódka M. K. jest zatrudniona w pozwanym
Urzędzie Skarbowym w N. od kwietnia 1987 r. Z dniem 1 października 1991 r.
została mianowana na stanowisko kierownika referatu podatku obrotowego i
dochodowego od osób fizycznych, który wskutek reorganizacji przekształcił się w
dział podatku dochodowego od osób fizycznych. W dacie 1 lutego 1999 r. powołano
powódkę na stanowisko zastępcy naczelnika Urzędu Skarbowego w N., a w dacie 1
lipca 2002 r. – na stanowisko naczelnika tego Urzędu, z którego odwołano ją z
dniem 26 kwietnia 2006 r.
W ocenie Sądu Rejonowego stosunek pracy powódki został nawiązany na
podstawie mianowania zgodnie z art. 4 ustawy o pracownikach urzędów
państwowych. W myśl art. 137 ustawy o służbie cywilnej stosunki pracy nawiązane
w urzędach, o których mowa w art. 2 tego aktu, przed wejściem w życie ustawy, na
3
podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o pracownikach
urzędów państwowych, pozostają w mocy nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010 r.,
chyba że wcześniej w sposób określony w tej ustawie zostały przekształcone,
rozwiązane lub wygasły. Z art. 138 ustawy o służbie cywilnej wynika, iż do
pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania, zgodnie z przepisami
ustawy o pracownikach urzędów państwowych, stosuje się art. 10 ust. 1a, 1b, 5,
art. 13 – 16 oraz art. 27 ust. 3 tej ustawy, tj. przepisy dotyczące ochrony stosunku
pracy. W niniejszym przypadku nie mamy jednak do czynienia z rozwiązaniem
stosunku pracy, a z odwołaniem z funkcji na podstawie art. 5 ustawy o urzędach i
izbach skarbowych w ramach istniejącego stosunku pracy. Organem właściwym do
powołania i odwołania naczelnika urzędu skarbowego jest Minister Finansów, a
jego decyzja w tej materii nie podlega ocenie sądu. Stąd żądanie pozwu w
przedmiocie ustalenia nieważności aktu odwołania powódki ze stanowiska
naczelnika Urzędu Skarbowego w N. podlega oddaleniu.
W kwestii ustalenia nowych warunków pracy i płacy powódki, Sąd pierwszej
instancji wskazał, że pracodawca zaproponował takie warunki w piśmie z daty 16
maja 2006 r., przy czym niepotrzebnie zastosował tryb postępowania z art. 50 ust.
1 ustawy o służbie cywilnej, skoro nie zachodziły żadne szczególne potrzeby
urzędu uzasadniające przeniesienie M. K. na nowe stanowisko, gdyż zmiana na
stanowisku naczelnika urzędu jest typową sytuacją związaną z funkcjonowaniem
instytucji.
Zdaniem Sądu Rejonowego powódka nie może również skutecznie domagać
się mianowania jej na stanowisko kierownika działu podatku dochodowego,
albowiem posiada ono już akt mianowania na stanowisko urzędnika służby
cywilnej. Do powódki nie mają wreszcie zastosowania przepisy o wypowiadaniu
warunków pracy i płacy, dlatego też bezzasadne są jej roszczenia o przywrócenie
do pracy na poprzednich warunkach oraz o zapłatę wynagrodzenia w wysokości
pobieranej na stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego w N.. W konsekwencji
tegoż powództwo w tej części podlega oddaleniu.
W apelacji od powyższego wyroku powódka zarzuciła Sądowi pierwszej
instancji naruszenie prawa materialnego w postaci: 1/art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 18
grudnia 1998 r. o służbie cywilnej poprzez nieuwzględnienie faktu, iż z dniem 1
4
października 2003 r., a więc „w momencie” pełnienia funkcji naczelnika Urzędu
Skarbowego w N., w wyniku otrzymania wydanego przez szefa służby cywilnej aktu
mianowania, jej stosunek pracy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie
mianowania; 2/ art. 50 ust. 1 oraz art. 50 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 4 ustawy z
dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej poprzez uznanie dopuszczalności
przeniesienia powódki ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego na
stanowisko starszego komisarza skarbowego, pomimo braku przesłanek
niezbędnych do dokonania takiego przeniesienia, w szczególności pomimo braku
wykazania przez pozwanego uzasadnionych potrzeb urzędu, a także z
naruszeniem dyrektywy uwzględnienia przygotowania zawodowego, jak również
poprzez uznanie dopuszczalności przeniesienia na inne stanowisko w trybie art. 50
ust. 1 ustawy o służbie cywilnej naczelnika Urzędu Skarbowego, będącego
dyrektorem generalnym tego urzędu; 3/ art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, art. 18³a
i nast. Kodeksu pracy oraz art. 1 przepisów rozdziału 5 ustawy z
dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnie w związku z art. 5 ustawy o urzędach i
izbach skarbowych poprzez uznanie, iż odwołanie powódki ze stanowiska
naczelnika Urzędu Skarbowego oraz przeniesienie na niższe stanowisko nie
stanowi zmiany treści jej stosunku pracy, która to zmiana może być dokonywana
wyłącznie w przypadkach i w trybie określonych w przepisach rozdziału 5 ustawy o
służbie cywilnej, poprzez uznanie, że odwołanie naczelnika Urzędu Skarbowego
będącego mianowanym urzędnikiem służby cywilnej, jest czynnością stricte
uznaniową, którą Minister Finansów – będący organem o charakterze politycznym
– może w każdej chwili pozbawić mianowanego urzędnika służby cywilnej
posiadanego statusu pracowniczego bez żadnego uzasadnienia; 4/ art. 7 ustawy z
dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej poprzez uznanie, iż zmiana stosunku
pracy mianowanego urzędnika służby cywilnej, poprzez jego przeniesienie ze
stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego na stanowisko starszego komisarza
skarbowego, nie podlega kontroli sądu pracy oraz nie uprawnia zdegradowanego
urzędnika służby cywilnej do jakichkolwiek roszczeń z tego tytułu; 5/ art. 56§1 k. p.
względnie art. 45 § 1 k. p. w związku z art. 42 § 1 k.p. poprzez uznanie, iż
mianowany urzędnik służby cywilnej, który w trybie natychmiastowym, bez
jakiegokolwiek usprawiedliwionej przyczyny został zdegradowany na stanowisko
5
nieodpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu, nie ma roszczenia o
przywrócenie go pracy na poprzednich warunkach, względnie naruszenia art. 58 §
1 k.c. w związku z art. 300 k.p. poprzez uznanie, że sprzeczne z ustawą oraz
zasadami współżycia społecznego czynności prawne, to jest akt odwołania powódki
ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego oraz przeniesienia jej na stanowisko
starszego komisarza skarbowego, nie zasługują na stwierdzenie nieważności, W
przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów z ostrożności procesowej
powódka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia
16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych w związku z art. 138
ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej względnie art. 10 ust.1b
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych w
związku z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
poprzez uznanie, iż nie ma podstaw do przeniesienia powódki na równorzędne
stanowisko ze stanowiskiem, które zajmowała przed powołaniem jej najpierw na
stanowisko zastępcy naczelnika, a potem naczelnika Urzędu Skarbowego, a więc
zajmowanym przez nią do dnia 31 stycznia 1999 r. stanowiskiem kierownika działu
podatku dochodowego od osób fizycznych, za równorzędnym wynagrodzeniem.
Wskazując na powyższe zarzuty apelująca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku
poprzez uwzględnienie powództwa, to jest: przywrócenie jej do pracy na
stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego, względnie o ustalenie nieważności
odwołania jej ze stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 21 kwietnia
2006 r., dokonanego przez sekretarza stanu Ministerstwa Finansów, ustalenie
nieważności decyzji z dnia 16 maja 2006 r. o przeniesieniu powódki z dotychczas
zajmowanego stanowiska naczelnika Urzędu Skarbowego na stanowisko starszego
komisarza skarbowego w dziale podatku dochodowego od osób fizycznych
prowadzących działalność gospodarczą, wydanej przez pełniącego obowiązki
naczelnika Urzędu Skarbowego; nakazanie pozwanemu niezwłoczne dopuszczenie
powódki do pracy na stanowisku naczelnika Urzędu Skarbowego oraz ustalenie, że
od dnia odwołania jej z tego stanowiska powódce przysługuje wynagrodzenie
zasadnicze w wysokości otrzymywanej przed dokonaniem aktu odwołania, to jest w
kwocie 7.484,89 złotych, powiększone o należne dodatki obliczone na podstawie
wynagrodzenia zasadniczego.
6
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 17
maja 2007 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i przywrócił powódkę do pracy u
pozwanego na poprzednio zajmowanym stanowisku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Sąd Rejonowy błędnie przyjął, iż
powódka jest nadal mianowanym urzędnikiem państwowym. Skutkiem
przekształcenia w dniu 1 października 2003 r. jej stosunku pracy było wyłączenie
potrzeby zastosowania do niej art. 138 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie
cywilnej w brzmieniu sprzed 27 października 2006 r., gdyż jako urzędnik służby
cywilnej korzystała ona z przywileju stabilizacji zatrudnienia, a przesłanki zmiany
lub rozwiązania stosunku pracy na gruncie ustawy o służbie cywilnej i ustawy o
pracownikach urzędów państwowych są podobne. Do powódki, jako urzędnika
służby cywilnej, powinien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia
1998 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z jego treścią dyrektor generalny urzędu może w
każdym czasie przenieść urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym
samym urzędzie, uwzględniając przygotowanie zawodowe urzędnika, jednakże
decyzja ta musi być uzasadniona potrzebami urzędu. Potrzeby te powinny zaś być
konkretne i usprawiedliwione wyjątkowym stanem faktycznym. W przedmiotowej
sprawie pozwany nie wykazał zaistnienia owych potrzeb przeniesienia powódki na
inne stanowisko. W istocie doszło do zmiany stosunku pracy powódki. Zmiana taka
powinna się odbyć zgodnie z przepisami rozdziału 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998
r. o służbie cywilnej. Zważywszy, że odwołanie powódki z zajmowanego stanowiska
naczelnika Urzędu Skarbowego i przeniesienie jej na stanowisko starszego
komisarza skarbowego było nieuzasadnione, Sąd Okręgowy orzekł o przywróceniu
jej na poprzednie warunki pracy i płacy.
Na skutek skargi kasacyjnej pozwanego, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8
kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu
– Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w N. do ponownego rozpoznania i
orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy wyjaśnił, że powołanie i odwołanie
naczelnika urzędu skarbowego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy o urzędach i izbach
skarbowych nie są aktami nawiązania i rozwiązania stosunku pracy i nie mają doń
zastosowania art. 68 i art. 70 Kodeksu pracy. Akty powołania i odwołania tych osób
7
z zajmowanego stanowiska nie podlegają regulacji art. 50 ustawy o służbie
cywilnej i nie wymagają wykazania określonych w ust. 1 tego artykułu przesłanek w
postaci uzasadnionych potrzeb urzędu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w N. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r. umorzył
postępowanie apelacyjne w przedmiocie ustalenia nieważności odwołania,
ustalenia nieważności decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko albo o
zobowiązanie pozwanego do mianowania na stanowisko kierownika działu podatku
dochodowego od osób fizycznych wobec cofnięcia apelacji w tym zakresie oraz
częściowo zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że ustalił, iż wynagrodzenie
zasadnicze powódki za okres od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 11 lipca 2007 r.
wynosi miesięcznie 7.484,89 złotych przy ustalonym mnożniku kwoty bazowej
4.168, a w pozostałym zakresie oddalił powództwo i wzajemnie zniósł między
stronami koszty postępowania apelacyjnego.
Sąd drugiej instancji zauważył, że roszczenie powódki o ustalenie
wynagrodzenia zasadniczego na poziomie wynagrodzenia, jakie otrzymywała na
stanowisku naczelnika urzędu skarbowego, podlega rozpoznaniu w niniejszym
postępowaniu, gdyż od samego początku było ono objęte żądaniem pozwu jako
roszczenie alternatywne na wypadek nieprzywrócenia jej na stanowisko naczelnika
urzędu, zostało omówione w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego i było
przedmiotem apelacji od tegoż orzeczenia. Roszczenie to jest częściowo słuszne.
Sąd Okręgowy uznał że M. K. była pracownikiem mianowanym na podstawie
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr
31, poz. 214 ze zm.) i to już podczas zatrudnienia w urzędzie statystycznym, skąd
przeniesiono ją na stanowisko do urzędu skarbowego. Na mocy art. 5 ust. 5 ustawy
z dnia 21 czerwca 1996 r. została ona powołana z datą 1 lutego na stanowisko
zastępcy naczelnika Urzędu Skarbowego w N., a następnie - na stanowisko
naczelnika tego Urzędu z datą 1 lipca 2002 r. Jeszcze przed powołaniem na te
stanowiska powódka miała status pracownika urzędu państwowego urzędnika
służby cywilnej. Zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie
cywilnej (Dz.U. Nr 49, poz. 483 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie
odwołania ze stanowiska naczelnika urzędu skarbowego, miały doń zastosowanie
8
art. 10 ust. 1a, 1b, art. 5, art. 13 – 16 oraz art. 27 ust. 3 ustawy o pracownikach
urzędów państwowych. Odwołanie M. K. ze stanowiska naczelnika Urzędu
Skarbowego w N. nie zmierzało do rozwiązania stosunku pracy i nie implikowało
zastosowania przepisów dotyczących ochrony trwałości takiego stosunku. Powstała
jednak po stronie pracodawcy sytuacja uzasadniająca przeniesienie jej na inne
stanowisko w trybie art. 10 ust. 1b ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Nie było przy tym możliwe przeniesienie na stanowisko równorzędne z poprzednio
zajmowanym. Powierzone powódce stanowisko odpowiadało wprawdzie jej
kwalifikacjom, lecz odbiegało od dotychczasowego pod względem wysokości
wynagrodzenia. Powódce przysługuje zatem prawo do wynagrodzenia obliczonego
w oparciu o analogiczne zasady (czyli w takiej samej wysokości i z
zastosowaniem tego samego mnożnika, przy pomocy którego ustalono jej
wynagrodzenie zasadnicze), gdyż ten składnik, jakim jest dodatek dla pracownika
służby cywilnej, powódka zachowała w dotychczasowej wysokości. Roszczenia
pozwu są jednak zasadne tylko za okres od dnia 1 sierpnia 2006 r. do dnia 1 lipca
2007 r., czyli za okres od daty zmiany wcześniej ustalonego wynagrodzenia do daty
zakończenia przez powódkę pracy u pozwanego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Okręgowy orzekł z mocy art. 386 § 1, art.
383, art. 391 § 1 oraz art. 100 k.p.c.
Powyższy wyrok w części zmieniającej orzeczenie pierwszoinstancyjne i
uwzględniającej powództwo został zaskarżony skargą kasacyjną pozwanego.
Skargę oparto na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędne
zastosowanie: 1/ art. 10 ust. 1b ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) i
przyjęcie, iż powinien mieć on zastosowanie do ustalenia wynagrodzenia powódki,
podczas gdy nie ma zastosowania po przekształceniu jej stosunku pracy, tj. po
akcie mianowania jej na stanowisko urzędnika służby cywilnej i 2/ art. 138 ustawy z
dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r Nr 49, poz. 483 ze zm.)
poprzez przyjęcie, iż do powódki ma zastosowanie art. 10 ust. 1a 1b i5, art. 13 – 16
oraz art. 27 ust.3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów
państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) jako
mianowanego pracownika urzędu państwowego, podczas gdy zastosowanie
9
powinien mieć art. 137 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z
1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym do stosunków pracy, które uległy
przekształceniu przed upływem terminu w nim wskazanego stosuje się jedynie
przepisy ustawy o służbie cywilnej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o
uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie
powództwa i zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego kosztów postępowania
ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi
Okręgowemu – Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w N. do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach sądowych. Jako przesłankę przyjęcia
skargi kasacyjnej do rozpoznania powołano występowanie w sprawie istotnego
zagadnienia prawnego wyrażającego się w pytaniu, czy art. 10 ust. 1b ustawy o
pracownikach urzędów państwowych ma zastosowanie do pracowników
zatrudnionych przed wejściem w życie ustawy o służbie cywilnej na podstawie
przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, którzy po zdaniu
egzaminu na podstawie ustawy o służbie cywilnej stali się urzędnikami służby
cywilnej i ich dotychczasowy stosunek pracy przekształcił się z mocy art. 37 ust. 4
ustawy o służbie cywilnej z dniem mianowania w stosunek pracy z mianowania. W
ocenie pozwanego art. 137 ustawy o służbie cywilnej wyraźnie stanowi, iż stosunki
pracy przekształcone w sposób określony w niniejszej ustawie są regulowane
wyłącznie przepisami tej ustawy, a nie ustawy o pracownikach urzędów
państwowych. Skarżący wskazał również tę przesłankę przedsądu, jaką jest
potrzeba wykładni przepisów prawa, a to art. 138 ustawy o pracownikach urzędów
państwowych, budzącego poważne wątpliwości w zakresie ustalenia, czy do
mianowanych urzędników służby cywilnej można stosować przepisy tej ustawy, a w
szczególności jej art. 10 ust. 1b. Zdaniem pozwanego przepis ten nie mógł być
zastosowany wobec powódki po dniu 1 października 2003 r., tj. po dacie
otrzymania przez nią aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej. W
uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, iż z chwilą otrzymania aktu
mianowania na stanowisko urzędnika służby cywilnej dotychczasowy stosunek
pracy powódki oparty na przepisach ustawy o pracownikach urzędów państwowych
przekształcił się w stosunek pracy z mianowania na urzędnika służby cywilnej i po
tej dacie nie miały do niej zastosowania żadne przepisy ustawy o pracownikach
10
urzędów państwowych ,w tym art. 10 ust. 1b tego aktu. W świetle orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K52/02, art. 137
ustawy o służbie cywilnej nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
również w zakresie, w jakim reguluje przekształcenie z mocy prawa
dotychczasowych stosunków pracy powstałych na gruncie ustawy o pracownikach
urzędów państwowych na stosunki pracy oparte wyłącznie na przepisach ustawy o
służbie cywilnej, co skutkuje pozbawieniem pracowników części uprawnień
wynikających z przepisów pierwszej z powołanych ustaw.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem w pełni uzasadnione
są sformułowane w ramach podstawy z art. 398³ § 1 pkt 1 k.p.c. zarzuty naruszenia
prawa materialnego przy ferowaniu zaskarżonego wyroku.
W sprawie nie budzą wątpliwości poczynione przez Sąd drugiej instancji i w
świetle art. 398¹³ § 2 k.p.c. wiążące dla Sądu Najwyższego ustalenia istotnych dla
rozstrzygnięcia sporu okoliczności, a mianowicie faktu zatrudnienia M. K. w
Urzędzie Skarbowym w N. od dnia 1 kwietnia 1987 r. na podstawie mianowania
kolejno na stanowiska inspektora, starszego inspektora i – począwszy od daty 1
października 1991 r. – kierownika referatu podatku obrotowego i dochodowego od
osób fizycznych oraz powołania powódki przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. z
dniem 1 lutego 1999 r. na stanowisko zastępcy naczelnika, a następnie przez
Ministra Finansów z datą 1 lipca 2002 r. na stanowisko naczelnika pozwanego
Urzędu Skarbowego i odwołania jej przez Ministra Finansów z tegoż stanowiska z
dniem 26 kwietnia 2006 r. oraz przeniesienia przez p.o. naczelnika Urzędu
Skarbowego na stanowisko starszego komisarza skarbowego w dziale podatku
dochodowego od osób fizycznych. Istota niniejszego problemu sprowadza się do
właściwej kwalifikacji powyższego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących
unormowań prawnych i oceny trafności zapadłego rozstrzygnięcia o roszczeniach
płacowych powódki.
Rację ma Sąd Okręgowy zauważając, iż stosunek pracy M. K. z Urzędem
Skarbowym w N. został nawiązany przez mianowanie dokonane w trybie przepisów
11
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.). Powódka zachowała status
pracownika mianowanego również po nowelizacji ustawy aktem zmieniającym z
dnia 2 grudnia 1994 r. (Dz.U. Nr 136, poz. 704), mocą którego zniesiono
mianowanie jako źródło stosunku pracy, ale utrzymano dotychczasowy charakter
tak nawiązanych stosunków zatrudnienia w urzędach państwowych przez okres
przejściowy do dnia 31 grudnia 2007 r. Będąc mianowanym pracownikiem urzędu
państwowego, M. K. została powołana zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca
1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 121,
poz. 1267 ze zm.) przez kompetentne podmioty (dyrektora izby skarbowej oraz
ministra właściwego do spraw finansów publicznych) na stanowiska zastępcy
naczelnika i naczelnika wspomnianego Urzędu Skarbowego, stając się organem
administracji rządowej niezespolonej. Mimo, że aktu powołania kreującego
stosunek służbowy dokonały podmioty stojące poza jednostką organizacyjną
dotychczas zatrudniającą powódkę, jej pracodawcą nadal był Urząd Skarbowy w
N.. W myśl utrwalonego w judykaturze poglądu, naczelnicy urzędów skarbowych i
ich zastępcy, dyrektorzy i wicedyrektorzy izb skarbowych, a także dyrektorzy i
wicedyrektorzy urzędów kontroli skarbowej należą do kręgu pracowników, których
powołanie i odwołanie ze stanowiska kierownika urzędu następuje w ramach
istniejącego stosunku pracy, nawiązanego na podstawie mianowania lub umowy o
pracę (uchwała Sądu Najwyższego a dnia 7 sierpnia 2002 r., III PZP 16/02, OSNP
2002 nr 23, poz. 563 oraz wyroki z dnia 6 września 2005 r., I PK 52/05, OSNP 2006
nr 13-14, poz. 204, i z dnia 26 czerwca 2007 r., I PK 18/07, OSNP 2008 nr 15-16,
poz. 221). Powołanie ich na te stanowiska nie oznacza zatrudnienia na podstawie
powołania w rozumieniu art. 68 k. p. Akty powołania i odwołania z powyższych
stanowisk służą innym celom, a mianowicie doborowi kadr z punktu widzenia zadań
wynikających dla Ministra Finansów z przepisów prawa oraz realizacji zadań
wyznaczonych przez Ministra podległym służbom. Kierownicy wymienionych
urzędów, jako organy administracji rządowej niezespolonej, spełniają powierzone
im obowiązki w ramach istniejącego stosunku służbowego (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2008r., I PK 250/07, OSNP 2009 nr 17-18, poz.
225). Zastrzeżone ustawowo dla Ministra Finansów kompetencje w przedmiocie
12
powoływania i odwoływania naczelników urzędów skarbowych ograniczają zaś
zakres podporządkowania tych osób wobec Szefa Służby Cywilnej, wynikający ze
stosunku służbowego.
Trzeba bowiem pamiętać, że powódka z racji powierzenia jej powyższych
stanowisk należała w myśl art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o
służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) do kręgu pracowników
zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w urzędach stanowiących aparat
pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub
centralnym organom administracji rządowej i z dniem 1 października 2003 r.
otrzymała akt mianowania na stanowisko urzędnika służby cywilnej.
Warto zatem przypomnieć, iż o ile ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie
cywilnej (Dz.U. Nr 89, poz. 402 ze zm.) objęła swoim zakresem podmiotowym tylko
nowo mianowanych urzędników służby cywilnej, pozostawiając pozostałych
pracowników zatrudnionych w administracji rządowej na podstawie mianowania lub
umowy o pracę w sferze uregulowań ustawy o pracownikach urzędów
państwowych, o tyle kolejne ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r.
(Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) oraz z dnia 24 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr
170, poz. 1218 ze zm.) obejmowały swoimi unormowaniami wszystkie stosunki
pracy na stanowiskach urzędniczych w administracji państwowej, tworzące tzw.
korpus służby cywilnej. W takim szerokim ujęciu korpusu służby cywilnej znaleźli
się w nim także pracownicy zatrudnieni na podstawie mianowania na zasadach
wynikających ze wspomnianej ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Pracownicy ci mieli specjalny, przejściowy status. Nie stawali się oni urzędnikami
służby cywilnej, gdyż ten status był zarezerwowany wyłącznie dla pracowników
mianowanych na podstawie art. 37 w związku z art. 3 pkt 2 pierwszej i art. 27 w
związku z art. 3 pkt 2 drugiej z powołanych ustaw o służbie cywilnej, ani nie byli
pracownikami zatrudnionymi w oparciu o umowy o pracę stosownie do art. 24 i art.
25 pierwszej oraz art. 16 drugiej ustawy. W okresie przejściowym pracownicy ci byli
poddani odrębnej regulacji zawartej w cytowanych ustawach o służbie cywilnej.
Wprawdzie zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej z dnia 18
grudnia 1998 r., z chwilą wejścia w życie tegoż aktu, pracownicy zatrudnieni na
stanowiskach określonych w art. 2 stali się z mocy prawa pracownikami służby
13
cywilnej, jednakże miały do nich zastosowanie przepisy art. 137 i art. 138 ustawy.
Analizując wzajemne relacje pomiędzy art. 137 i art. 138 powołanej ustawy należy
stwierdzić, że co prawda w myśl pierwszego z przywołanych artykułów stosunki
pracy nawiązane w urzędach, o których mowa w art. 2, przed wejściem w życie
tego aktu, na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o
pracownikach urzędów państwowych, pozostały w mocy do daty oznaczonej
pierwotnie na dzień 31 grudnia 2003 r., a następnie na dzień 31 grudnia 2010 r., po
czym miały przekształcić się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę
zawartej na czas nieokreślony (chyba że wcześniej w sposób określony w ustawie
zastały przekształcone, rozwiązane lub wygasły), ale jeszcze przed owym
przekształceniem podlegały one unormowaniom ustawy o służbie cywilnej, a tylko
wyjątkowo miały do nich zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach urzędów
państwowych enumeratywnie wymienione w art. 138. Podobna regulacja została
zamieszczona w ustawie o służbie cywilnej z dnia 24 sierpnia 2006 r. Art. 110
ustawy stanowił bowiem, iż stosunki pracy nawiązane w urzędach, o których mowa
w art. 2, przed wejściem w życie tego aktu, na podstawie mianowania na zasadach
określonych w ustawie z dnia 16 września 1982r. o pracownikach urzędów
państwowych, pozostają w mocy nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2007r. (chyba że
wcześniej w sposób określony w niniejszej ustawie zostały przekształcone,
rozwiązane lub wygasły), a po tej dacie przekształcają się w stosunki pracy na
podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Art. 111 ust. 1 i 2 powołanego
aktu zawierał zaś regulację analogiczną do zamieszczonej w art. 138 ustawy o
służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. Dopiero ustawa z dnia 21 listopada 2008
r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) zasadniczo zmieniła stan
prawny dotyczący korpusu służby cywilnej, wykreowany poprzednimi ustawami. W
art. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o służbie cywilnej nie ma odesłania do
ustawy o pracownikach urzędów państwowych, gdyż artykuł ten nie zawiera
odpowiednika art. 2 ust. 4 poprzedniej ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r., według
którego stanowiska urzędnicze w urzędach wymienionych w ust. 1 tegoż artykułu
mogli zajmować pracownicy w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 1982 r.
Obydwie pragmatyki służbowe są obecnie rozłączone. W konsekwencji do
urzędników służby cywilnej pod rządami ustawy o służbie cywilnej z dnia 21
14
listopada 2008 r. nie stosuje się przepisów ustawy o pracownikach urzędów
państwowych.
Wracając do stanu prawnego istniejącego w spornym okresie godzi się
zauważyć, że wśród przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych,
mających zastosowanie do pracowników korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w
dacie wejścia ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r. na podstawie
mianowania na zasadach określonych w ustawie z dnia 16 września 1982 r., a
których stosunki pracy nie zostały przed upływem okresu przejściowego - w trybie
ustawy o służbie cywilnej - przekształcone, rozwiązane lub nie wygasły, art. 138
ust. 1 powołanej ustawy o służbie wymienia m. in. art. 10 ust. 1b ustawy o
pracownikach urzędów państwowych.
Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli jest to konieczne z uwagi na
szczególne potrzeby urzędu, mianowanego urzędnika państwowego można
przenieść na inne stanowisko, odpowiadające jego kwalifikacjom i równorzędne
pod względem wynagrodzenia. Jedyną przesłanką dopuszczalności przeniesienia
urzędnika w omawianym trybie jest zatem wystąpienie po stronie urzędu
szczególnych potrzeb, rozumianych jako konieczność dokonania zmian
personalnych na konkretnym stanowisku. Pracodawca jest więc zobowiązany
wykazać, że z pewnych ważnych powodów nie jest możliwe – bez uszczerbku dla
jego interesów – dalsze zatrudnianie pracownika na dotychczasowym stanowisku
(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1006 r., SA/Wr
2205/95, Prawo Pracy z 1996 r. nr 9, s. 40). Przyczyny przeniesienia nie mogą
natomiast dotyczyć pracownika, a zwłaszcza nie powinny wynikać ze sposobu
wywiązywania się przezeń z obowiązków urzędniczych (wyroki Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 24 maja 1996 r., SA/Wr 2250/95, Prawo Pracy z 1997 r.
nr 3, s. 38 i z dnia 25 marca 1999 r., II SA/Po 882/99, Prawo Pracy z 1999r. nr 9, s.
41).
Powierzone w opisanym trybie stanowisko musi czynić zadość dwóm
wymaganiom, a mianowicie odpowiadać kwalifikacjom pracownika i być
równorzędne pod względem wynagrodzenia. W literaturze prawa pracy przyjmuje
się, że przez kwalifikacje pracownika, o jakich mowa w cytowanym przepisie,
należy rozumieć udokumentowane wykształcenie oraz umiejętności zdobyte dzięki
15
doświadczeniu zawodowemu (por. Z. Stawoniak: Pracownicy urzędów
państwowych bez mianowania, Prawo Pracy z 1995 r. Nr 1, s. 16). Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 29 listopada 2006r., II PK 367/05 (OSNP 2008 nr 1-2, poz. 6)
zauważył, iż zastrzeżenie podobne do zawartego w art. 10 ust 1b ustawy o
pracownikach urzędów państwowych występuje w powszechnym prawie pracy (np.
art. 42 § 4, art. 71, art. 72 § 2). Celem tych przepisów jest ochrona pracowników –
w sytuacjach w nich unormowanych – przed powierzeniem pracy niżej
kwalifikowanej w stopniu deprecjonującym zainteresowanych.
Z kolei ocena, czy stanowisko, na jakie przeniesiono mianowanego urzędnika
państwowego, jest równorzędne pod względem wynagrodzenia, dokonywana jest
przez porównanie uprzednich i obecnych warunków płacowych danej osoby.
Powierzone w tym trybie stanowisko powinno w świetle obowiązujących u
pracodawcy przepisów płacowych stwarzać pracownikowi takie same możliwości
awansu zarobkowego, jakie miał dotychczas (wyroki Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 października 1995 r., II SA 2205/95, Prawo Pracy z
1996 r. nr 9, s. 40 i z dnia 15 marca 1999 r., II SA 1915/98, LEX nr 46600 oraz
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2007 r., III PK 45/07, LEX nr
319127).
Powyższa regulacja, mająca zastosowanie - i to tylko w okresie przejściowym
- do pracowników służby cywilnej zatrudnionych na podstawie mianowania
dokonanego z mocy przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, nie
dotyczy osób powoływanych i odwoływanych z funkcji w trybie 5 ustawy z dnia 21
listopada 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr
121, poz. 1267). Z chwilą powołania na stanowisko zastępcy naczelnika a później
naczelnika Urzędu Skarbowego w N., M. K. utraciła bowiem mianowanie na
dotychczasowe stanowisko kierownika referatu podatku obrotowego i
dochodowego od osób fizycznych. Nie doszło jednak do nawiązania nowego
stosunku pracy na podstawie powołania, lecz jedynie do powierzenia - w
szczególnym trybie i przez organ niebędący ani pracodawcą ani Szefem Służby
Cywilnej – innego stanowiska.
W odniesieniu do tej kategorii osób Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu
sędziów z dnia 17 lutego 2010 r., I PZP 5/09 (niepublikowanej), wyraził pogląd, iż
16
do odwołanego naczelnika urzędu skarbowego, który przed powołaniem na tę
funkcję był urzędnikiem państwowym mianowanym zgodnie z przepisami ustawy z
dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), stosuje się art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 24
sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.).
Wprawdzie cytowana uchwała dotyczy stanu prawnego ukształtowanego
ustawą o służbie cywilnej z dnia 24 sierpnia 2006 r., jednakże prezentowane w niej
stanowisko odnosi się również do sytuacji istniejącej w okresie obowiązywania
ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998 r., a to z uwagi na redakcję art.
138 ust 1 i 2 tego aktu, analogiczną do brzmienia art. 111 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
24 sierpnia 2006 r.
Zgodnie zaś z art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998
r., osoby odwołane z funkcji organu administracji państwowej lub innego
stanowiska kierowniczego w tejże administracji, które przed powołaniem na tę
funkcję lub stanowisko, były urzędnikami państwowymi mianowanymi zgodnie z
przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych, stają się pracownikami
służby cywilnej i w stosunku do nich stosuje się odpowiednio art. 45 ust. 2 ustawy o
pracownikach urzędów państwowych. W myśl tego ostatniego przepisu osoby po
odwołaniu ich z funkcji lub stanowiska mogły zatem domagać się mianowania na
stanowisko równorzędne z zajmowanym przed powołaniem, jeśli spełniały one
wymogi, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy.
Warto podkreślić, że przepis ten zachował moc również po wejściu w życie
ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów
państwowych (Dz.U. Nr 136, poz. 704), znoszącej tryb mianowania jako podstawy
nawiązania stosunków pracy u urzędach państwowych (wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 5 stycznia 1996 r., II SA 2818/95, ONSA 1999 nr 4, poz.
187). Ma on jednak szczególny charakter i musi być stosowany ściśle, a zatem dla
mianowania na stanowisko sprzed powołania konieczne jest spełnienie określonej
w tym przepisie przesłanki, jaką jest odpowiadanie przez zainteresowanego
wymaganiom z art. 3 pkt 4 ustawy (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z
dnia 21 marca 2007 r., I OSK 860/06, LEX nr 362451). Mianowanie na stanowisko,
dokonywane na prośbę pracownika złożoną w trybie powołanego przepisu,
17
następuje w formie decyzji administracyjnej, z możliwością jej zaskarżenia na
drodze administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 16 stycznia 1991 r., II SA 807/90, OSP 1992 nr 4, poz. 93 i wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., II
SA/Wa 2063/05, LEX nr 194434).
Reasumując należy stwierdzić, że do naczelnika urzędu skarbowego
powołanego i odwołanego ze stanowiska na podstawie art. 5 ustawy z dnia 26
listopada 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r.
Nr 121, poz. 1267 ze zm.) pod rządami ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie
cywilnej (Dz.U. z 1999 r Nr 49, poz. 483 ze zm.), a którego stosunek pracy został
nawiązany w drodze mianowania dokonanego z mocy przepisów ustawy z dnia 16
września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (jednolity tekst: Dz.U. z
2002 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), nie stosuje się art. 10 ust. 1b ustawy o
pracownikach urzędów państwowych w związku z art. 138 ust. 1 ustawy o służbie
cywilnej, lecz art. 45 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych w
związku z art. 138 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej i to wyłącznie do upływu terminu
określonego w art. 137 ustawy o służbie cywilnej, o ile jego stosunek pracy do tego
czasu nie został przekształcony w trybie ustawy o służbie cywilnej albo nie uległ
rozwiązaniu lub wygaśnięciu.
Wobec zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia
prawa materialnego przy ferowaniu zaskarżonego wyroku, Sąd Najwyższy z mocy
art. 39815
§ 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji, zaś o kosztach postępowania
rozstrzygnął w myśl art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 398²¹ k.p.c.
/tp/