Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 129/09
POSTANOWIENIE
Dnia 12 marca 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Bogumiła Ustjanicz
w sprawie z powództwa Jadwigi K.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu
przez Prezydenta m. Warszawy
o odszkodowanie,
na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 12 marca 2010 r.,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 20 października 2009 r.,
„a. czy istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy
zaniechaniem przez Państwo rozpoznania wniosku złożonego przez
powódkę 13 października 1948 r. na podstawie art. 7 dekretu
z 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich a szkodą tak
w postaci utraty prawa użytkowania wieczystego jak i w postaci
utraconych korzyści, w związku z treścią decyzji odmownej z dnia
16 września 2002 r., gdy podstawą odmowy jest fakt zabudowy gruntu
budynkiem mieszkalnym przez Państwo po roku 1945 przy założeniu,
że wniosek powódki rozpoznany niezwłocznie prowadziłby do jego
uwzględnienia;
b. z jaką chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia
roszczenia o zasądzenie odszkodowania za szkodę w obu jej
postaciach – którą strona wiąże z zaniechaniem przez Państwo
rozpoznania jej wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy –
trwającym od jego złożenia 13 października 1948 r. - do wydania decyzji
odmownej 16 września 2002 r.?"
odmawia podjęcia uchwały.
Uzasadnienie
2
Sąd Apelacyjny rozpoznając apelację powódki Jadwigi K. od wyroku Sądu
Okręgowego w W. z dnia 19 listopada 2008 r. powziął istotne wątpliwości i na
podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia
zagadnienie prawne sformułowane w sentencji swojego postanowienia z dnia 20
października 2009 r. Zagadnienie to powstało na tle następującego stanu
faktycznego.
Dnia 13 października 1948 r. powódka złożyła wniosek o przyznanie jej
prawa własności czasowej do niezabudowanej nieruchomości położonej w W., a
składającej się z dwóch działek ewidencyjnych nr 72 o pow. 913 m2
i nr 81 o pow.
17 m2
z obrębu 2-02-04. Właścicielka nieruchomości została pobawiona jej
użytkowania przed dniem 5 kwietnia 1958 r. (decyzja z dnia 9 lutego 1978 r. nr [...]
Urzędu Dzielnicowego W. – W.). Protokół przejęcia nieruchomości został
sporządzony dnia 21 lutego 1957 r.
Decyzją z dnia 16 września 2002 r. (zmienioną częściowo decyzją
Prezydenta m. Warszawy z dnia 25 czerwca 2009 r. nr [...]) – Burmistrz Gminy W.
C. ustanowił prawo wieczystego użytkowania do działki o pow. 531 m2
oznaczonej
nr ewidencyjnym 72/1, zaś odmówił ustanowienia tegoż prawa do części gruntu o
pow. 382 m2
oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 72/2, uznał się
niewłaściwym co do działki nr 81 o pow. 17 m2
. Grunt oznaczony jako działka
ewidencyjna 72/2 o pow. 382 m2
zabudowany jest budynkiem mieszkalnym
wybudowanym po 1945 r. ze środków Skarbu Państwa i okoliczność ta, jak wynika
z uzasadnienia decyzji z dnia 16 września 2002 r., była powodem odmowy
ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni.
Po ostatecznym sprecyzowaniu źródła szkody i podstawy faktycznej
żądania, zdaniem Sądu Apelacyjnego, powódka swoje żądanie wywodzi z czynu
niedozwolonego popełnionego przez funkcjonariuszy publicznych polegającego na
zaniechaniu wydania decyzji w sprawie wszczętej wnioskiem o przyznanie jej
prawa własności czasowej do niezabudowanej nieruchomości położonej w W.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. Sąd Okręgowy w W. powództwo
oddalił. Zagadnienie prawne, przedstawione przez Sąd II instancji dotyczy dwóch,
3
w ocenie Sądu Apelacyjnego, istotnych kwestii: 1) czy w rozpoznawanej sprawie
pomiędzy zdarzeniem w postaci zaniechania wydania prawem przewidzianej
decyzji a szkodą jakiej doznała powódka istnieje adekwatny związek przyczynowy
oraz 2) z jaką chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia roszczenia
o zasądzenie odszkodowania za szkodę wywołaną zaniechaniem wydania decyzji
w okresie od dnia złożenia wniosku w dniu 13 października 1948 r. do dnia wydania
decyzji odmownej w dniu 16 września 2002 r.
Gdy chodzi o pierwszą kwestię Sąd Apelacyjny wskazał, że w literaturze
i orzecznictwie przyjmuje się, iż za normalne następstwo danego zdarzenia uważa
się taki skutek, który zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją
tego zdarzenia. Jednakże wskazuje się, że czynnikiem mającym znaczenie,
a osłabiającym ową „normalność” czy „typowość” jest sam upływ czasu. Podkreślił,
że w rozpoznawanej sprawie pojawia się „nowe" zdarzenie – wybudowanie na
gruncie budynków. Ten fakt wydaje się być „bezpośrednią" przyczyną szkody.
Istnieje więc więcej niż jedna przyczyna, którą należy brać pod uwagę przy ocenie
związku przyczynowego. Aby ustalić odpowiedzialność za każde ze zdarzeń
tworzących ów łańcuch przyczynowości, należy dokonać oceny normalności relacji
pomiędzy poszczególnymi ogniwami łańcucha.
Sąd Apelacyjny podkreślił, że jeżeli kierować się celem normatywnego ujęcia
przyczynowości adekwatnej, którym jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności
granicy między tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie
szkody, a tymi, których przypisać mu nie można - powstaje uzasadniona wątpliwość
co do istnienia takiego adekwatnego związku przyczynowego w niniejszej sprawie,
w szczególności w odniesieniu do szkody w postaci utraconych korzyści.
Gdy chodzi o druga kwestię podniesioną w przedstawionym Sądowi
Najwyższemu zagadnieniu prawnym, to Sąd Apelacyjny podkreślił, że rozważenia
wymaga – przy tak określonym przez powódkę źródle szkody – czy czyn
niedozwolony w postaci bezczynności funkcjonariuszy państwowych skutkował
odpowiedzialnością Skarbu Państwa, a jeżeli tak, to w jakim okresie, oraz – przede
wszystkim – czy bezczynność ta mogła stanowić źródło szkody i być przesłanką
odpowiedzialności Skarbu Państwa od 1948 r. aż do 2002 r., tj. od chwili kiedy
4
obowiązek działania powstał – do chwili wydania decyzji administracyjnej
rozpoznającej wniosek powódki o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie
– prawa wieczystego użytkowania). Następnie Sąd Apelacyjny szeroko
przeanalizował przepisy prawne, które jego zdaniem, mogły wchodzić w grę jako
podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa w tym okresie. Wskazał, że w okresie
gdy rozpoczynało się zaniechanie funkcjonariuszy państwowych, które zdaniem
powódki jest źródłem jej szkody, Państwo w ogóle nie odpowiadało za skutki
działań władczych. Taką odpowiedzialność przewidział dopiero ustawa z dnia
15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwo za szkody wyrządzone przez
funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243), której przepisy weszły
następnie do kodeksu cywilnego. Istotna zmiana w tym zakresie nastąpiła po
wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z zmianami wprowadzonymi tą
ustawą odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za niezgodne
z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej określa
przepis art. 417 § 1 k.c. Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie ma zastosowania przepis
art. 4171
k.c., jako że powódka nie upatruje źródła szkody w wydaniu decyzji
administracyjnej.
Przedawnienie roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej czynem
niedozwolonym reguluje przepis art. 4421
k.c., przy uwzględnieniu treści przepisów
ogólnych o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i następne k.c.). Za utrwalony przy
tym należy uznać pogląd, że przepisy o przedawnieniu roszczeń z czynów
niedozwolonych są przepisami szczególnymi wobec art. 120 k.c. również
w odniesieniu do ustalenia początku biegu przedawnienia. Decydujące znaczenie
ma moment (chwila) zdarzenia wywołującego szkodę, co oznacza między innymi,
i co zostało zaakceptowane w orzecznictwie, że wówczas, gdy szkoda powstaje po
upływie 10 lat od zdarzenia sprawczego, bez względu na to czy i kiedy dowiedział
się o niej poszkodowany, roszczenie o naprawienie szkody może się przedawnić,
zanim powstanie szkoda lub zanim poszkodowany dowie się o jej istnieniu.
Wątpliwości Sądu Apelacyjnego wiążą się przede wszystkim z tym jak
rozumieć zdarzenie wywołujące szkodę w sytuacji gdy jest nim zaniechanie,
którego trwało od 1948 r. do 2002 r. Jeżeli przyjąć, że zdarzeniem tym jest
5
początek bezprawnego zaniechania, to racje należałoby przyznać Sądowi
Okręgowemu, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają
przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych i zgodnie z art. 6 ust. 1
powołanej ustawy przedawnienie roszczenia powódki nastąpiłoby 14 kwietnia
1952 r. a zatem byłoby przedawnione w chwili wejścia w życie tej ustawy.
Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Sąd Apelacyjny wskazał,
że w podobnych sytuacjach uznano, iż w przypadku przestępstwa ciągłego bieg
terminu przedawnienia z art. 442 § 3 k.c. rozpoczyna się z dniem kiedy ustała
sposobność do dokonywania zorganizowanego zaboru mienia społecznego.
Natomiast rozważając odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne Sąd
Najwyższy przyjął, że zaniechanie legislacyjne nie jest zdarzeniem jednorazowym,
lecz stanem rzeczy, który utrzymuje się przez pewien czas, przyjął jednak, że
zgodnie jednak z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do stanów prawnych
powstałych przed 1 września 2004 r. stosuje się przepisy obowiązujące w chwili
powstania stanu zaniechania.
Biorąc pod uwagę, że brak jest jednoznacznego poglądu orzecznictwa
i doktryny co do tego jak oceniać przedawnienie roszczeń o naprawienie szkody
spowodowanej zaniechaniem wydania decyzji przewidzianej prawem, które
rozpoczęło się w 1948 roku i trwało do 2002 r. Sad Apelacyjny przedstawił to
zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafnie Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że normatywnym celem adekwatnego
związku przyczynowego jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności granicy
pomiędzy tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie szkody,
a tymi których przypisać mu nie można. Realizacja takiego celu normatywnego jest
możliwa tylko w konkretnych okolicznościach. Sąd rozpoznający sprawę musi więc
dokonać oceny stanu faktycznego i na tej podstawie ustalić, czy pomiędzy
określonymi zdarzeniami faktycznymi a szkodą można stwierdzić istnienie
adekwatnego związku przyczynowego. Także w sytuacji złożonej, gdy chodzi
o trwające wiele lat zaniechanie wydania prawem przewidzianej decyzji, w czasie
6
którego nastąpiły inne zdarzenia, to sąd orzekający w sprawie musi, w granicach
zakreślonej w przepisach k.p.c. swobody, ocenić stan faktyczny. Stwierdzenie
istnienia adekwatnego związku przyczynowego jest więc ustaleniem faktycznym,
a nie zagadnieniem prawnym, którego rozstrzygnięcie może mieć ogólny walor
a nie tylko znaczenie dla konkretnej sprawy. Wbrew odmiennej opinii Sądu
Apelacyjnego, takie też stanowisko wyraził już Sąd Najwyższy w uchwale z
21 marca 2003 r. III CZP 6/03 (niepubl.). Stwierdzając, że uszczerbek majątkowy
wynikły na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku
złożonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279),
stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. podkreślił jednocześnie wyraźnie, iż
o tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia
wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy.
W rozpoznawanej sprawie takiej oceny może dokonać tylko sąd rozpoznający
sprawę.
Gdy chodzi o sposób ustalenia przedawnienia roszczenia w sytuacji gdy
zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest trwające wiele lat zaniechanie wydania
decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami wspomnianego wyżej dekretu
z dnia 26 października 1945 r., to zwrócić należy uwagę na okoliczność, której
Sąd Apelacyjny w ogóle nie rozważył. Przedstawiając zagadnienie prawne Sądowi
Najwyższemu założył on, że gdyby wniosek powódki rozpoznano niezwłocznie to
zostałby on uwzględniony. O spełnieniu przesłanki z art. 7 ust 2 wspomnianego
dekretu z dnia 26 października 1945 r., czyli o tym, czy korzystanie z gruntu przez
dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według
planu zabudowy decyduje jednak plan z chwili rozpoznania wniosku. Takie trafne
stanowisko jest przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada
2008 r., I OPS 5/8, ONSA i WSA 2009/2/18). To, że wniosek nie został
uwzględniony w 2002 r. nie może wiec mieć decydującego znaczenia, dla oceny
czy mógł on być uwzględniony wcześniej. Dla ustalenia, czy zaniechanie wydania
decyzji mogło narazić powódkę na szkodę decydujące znaczenie ma ocena, czy
według planu zabudowy istniejącego w czasie gdy wniosek taki powinien zostać
7
rozpoznany, korzystanie przez nią z gruntu dało się pogodzić z jego
przeznaczeniem określonym w tym planie. Jeżeli zgodnie z ówczesnym planem
zabudowy wniosek powódki nie mógł być uwzględniony, to ewentualna możliwość
żądania odszkodowania przez powódkę mogłaby się opierać tylko na szczególnej
podstawie, jaką stwarza art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), oczywiście
zakładając, że spełnione zostały przesłanki określone tym przepisem.
Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne przez Sąd Apelacyjny,
bez dokonania wskazanych ustaleń jest przedwczesna. Warto natomiast zwrócić
uwagę, że gdyby się okazało, że powódka mogła uzyskać prawo zabudowy lub
własności czasowej, w razie rozpatrzenia jej wniosku bez zbędnej zwłoki, czyli że
bezczynność organów administracji naraziło ją na szkodę, to w orzecznictwie
i doktrynie można odnaleźć, wbrew temu co twierdzi Sąd Apelacyjny, poglądy na
temat tego od kiedy liczyć bieg terminu przedawnienie roszczeń o naprawienie
szkody spowodowanej długotrwałym zaniechaniem. Jak wskazał Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., I CSK 222/06, (niepubl.) przy zaniechaniu
mającym charakter ciągły zdarzenie wyrządzające szkodę, od którego należy liczyć
10-letni termin przedawnienia, trwa aż do chwili, gdy stan takiego bezprawnego
zaniechania ustał. Przy ustalaniu czy pomiędzy takim zaniechaniem a szkodą
istnieje adekwatny związek przyczynowy nie można z góry zakładać, że upływ
czasu nawet długotrwały powoduje brak podstaw do stwierdzenia istnienia takiego
związku. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika przeciwny
wniosek Sąd ten wielokrotnie przyjmował, że mimo znacznego odstępu czasowego
dzielącego zdarzenie od szkody, adekwatny związek przyczynowy może zachodzić
(wyrok z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004, z. 1, poz. 3; wyrok
z dnia 11 stycznia 2001 r., I CKN 117/00 niepubl.; wyrok z dnia 2 marca 2006 r.,
I CSK 90/05, OSNC 2006, nr 11, poz. 93; wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., I CSK
238/08 niepubl.). Z orzeczeń tych, aprobowanych przez doktrynę, wynika także
wniosek, że adekwatny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. może
mieć charakter wieloczłonowy. Przy rozpoznawaniu spraw dotyczących
nieruchomości warszawskich w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa przyznania
własności czasowej każdorazowo zwiększy prawdopodobieństwo rozporządzenia
8
nieruchomością, co może prowadzić do utraty własności przez poszkodowanych
decyzją odmowną lub bezprawnym niewydaniem takiej decyzji. Należy więc uznać,
że pomiędzy każdym z tych ogniw, jak również między pierwszym i ostatnim może
istnieć związek przyczynowy. Upływ czasu między zdarzeniami nie ma tu
decydującego znaczenia gdyż właściciel może w granicach swego władztwa
dokonać rozporządzenia w chwili, którą uzna za stosowną. W sytuacji zaś gdy
rozporządzenie takie zostało dokonane przez Skarb Państwa w okresie gdy organy
administracyjne pozostają w zwłoce z wydaniem decyzji, która mogła takiemu
rozporządzeniu zapobiec, nie jest wykluczone stwierdzenie, że pomiędzy
zaniechaniem wydania decyzji, rozporządzeniem nieruchomością, a szkodą jaką
poniósł w efekcie dawny właściciel gruntu, który złożył wniosek w trybie art. 7
dekretu z dnia 26 października 1945 r., istnieje adekwatny związek przyczynowy.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia.