Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 13 maja 2010 r.
III ZS 4/10
1. Organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na upoważ-
nienie do wydania uchwały w sprawie należącej do samorządu.
2. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) nie jest
sprzeczne z ustawą.
3. Rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie
aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy
ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 25
listopada 2009 r. [...] w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzy-
skały pozytywny wynik z egzaminu wstępnego, przeprowadzonego w dniu 19 wrześ-
nia 2009 r., oraz osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu konkursowego,
przeprowadzonego w dniu 20 września 2008 r., które nie rozpoczęły aplikacji nota-
rialnej do dnia 31 grudnia 2009 r.,
1) u c h y l i ł zaskarżoną uchwałę w ustępach: 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12 i 16 i w
tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Radzie Izby Notarialnej
w W.;
2) utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy w pozostałym zakresie.
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego
1991 r. - Prawo o notariacie (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze
zm.), zaskarżył, jako sprzeczną z prawem uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. [...] z
dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które
2
uzyskały pozytywny wynik z egzaminu wstępnego, przeprowadzonego w dniu 19
września 2009 r. oraz osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu konkurso-
wego, przeprowadzonego w dniu 20 września 2008 r., które nie rozpoczęły aplikacji
notarialnej do dnia 31 grudnia 2009 r. w zakresie jej ustępów 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12,
13 oraz 16.
Zaskarżona uchwała zawiera między innymi następujące postanowienia: „Ko-
misja kwalifikacyjna, mająca siedzibę w W., obejmująca obszar właściwości Izby
Notarialnej w W. oraz Izby Notarialnej w L., jest organem do przeprowadzenia egza-
minu wstępnego na aplikację, zaś Rada Izby Notarialnej w W. dokonuje wpisu na
listę aplikantów notarialnych jedynie osób, które uzyskały pozytywny wynik z tego
egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby
Notarialnej w W.” (ust. 1); „Rada Izby Notarialnej w W. stwierdza, że wpis na listę
aplikantów notarialnych, o którym mowa w art. 71 § 3 ustawy - Prawo o notariacie,
nie jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji notarialnej i ma jedynie
charakter rejestracji, zaś osoby wpisane na tę listę stają się członkami samorządu
zawodowego w rozumieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004
roku (Sygnatura P 21/02)” (ust. 3); „Aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, roz-
poczyna się z dniem 1 stycznia 2010 roku i polega na zaznajomieniu się aplikanta z
całokształtem pracy notariusza. Aplikację tę rozpoczynają osoby wpisane na listę
aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia 31 grudnia 2009 roku przedstawią
Radzie Izby Notarialnej w W: a) umowę o pracę na stanowisku aplikanta notarialne-
go, zawartą z notariuszem, prowadzącym Kancelarię Notarialną na obszarze właści-
wości Izby Notarialnej w W. (aplikant etatowy); albo b) zgodę notariusza, prowadzą-
cego Kancelarię Notarialną na obszarze właściwości Izby Notarialnej w W., o której
mowa w punkcie 6) poniżej (aplikant pozaetatowy).” (ust. 4); „Na podstawie § 1 ust. 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie or-
ganizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), Rada Izby Notarialnej
w W. wyznaczy spośród notariuszy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę, tych, u któ-
rych osoby wpisane na listę aplikantów notarialnych odbywać będą aplikację poza-
etatową. Lista takich notariuszy dostępna będzie w siedzibie Rady Izby Notarialnej w
W.” (ust. 6); „Notariusz może cofnąć zgodę, o której mowa w punkcie 6) powyżej,
przy czym obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić o tym Radę Izby Notarialnej w
W.” (ust. 7); „Osoby wpisane na listę aplikantów notarialnych, które w terminie do
dnia 31 grudnia 2009 roku nie przedstawią Radzie Izby Notarialnej w W. umowy albo
3
zgody, o których mowa w punkcie 4) powyżej, rozpoczynają odbywanie aplikacji no-
tarialnej od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym przedstawią taką
umowę albo zgodę.” (ust. 10); „Przedstawienie przez osobę wpisaną na listę apli-
kantów notarialnych, umowy albo zgody, o których mowa w punkcie 4) powyżej,
uprawnia taką osobę do uczestnictwa z zajęciach seminaryjnych, przewidzianych w §
11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej.” (ust. 11); „Opłaty za aplikację notarialną, określone
w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 2005 roku w sprawie
wysokości opłaty rocznej wnoszonej przez aplikantów notarialnych na szkolenie
(Dz.U. Nr 244, poz. 2077 ze zm.), pobierane będą jedynie od osób, które w terminie
do dnia 31 grudnia 2009 roku przedstawią Radzie Izby Notarialnej w W. umowy albo
zgody, o których mowa w punkcie 4) powyżej. Ma to odpowiednie zastosowanie do
osób, o których mowa w punkcie 10) powyżej.” (ust. 12); „Rada Izby Notarialnej w W.
zwróci się do Prezesów właściwych Sądów Okręgowych o zorganizowanie od dnia 1
stycznia 2010 roku, dla osób które rozpoczną odbywanie aplikacji notarialnej, szko-
lenia w sądach rejonowych, w zakresie o którym mowa w § 9 rozporządzenia Mini-
stra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji no-
tarialnej.” (ust. 13); „Nieusprawiedliwione nie uczestniczenie przez aplikanta w szko-
leniu stanowi naruszenie art. 50 ustawy - Prawo o notariacie, zaś nie przystąpienie
do kolokwiów, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej i § 6 uchwały
[...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 roku w sprawie programu
aplikacji notarialnej lub uzyskanie z jednego z tych kolokwiów i kolokwium popraw-
kowego ocen niedostatecznych, stanowi podstawę do skreślenia aplikanta z listy
aplikantów notarialnych.” (ust. 16).
Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie: 1) art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5
ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Mi-
nistra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji nota-
rialnej, przez zawarcie w ust. 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12 oraz 13 zaskarżonej uchwały po-
stanowień sprzecznych z powołanymi, jednoznacznie brzmiącymi przepisami prawa
powszechnie obowiązującego, które wywołują konsekwencje niemożliwe do zaak-
ceptowania z punktu widzenia praworządności i rażąco naruszają wymienione prze-
pisy; 2) art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządze-
nia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji
4
notarialnej, przez dopuszczenie, w ust. 3, 4, 10, 11, 12 i 13 zaskarżonej uchwały,
możliwości wydłużenia - ponad okres wskazany w ustawie - czasu trwania aplikacji i
ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia aplikacji w ustalonym ustawą dniu; 3) art.
71 § 3 w związku z art. 71d § 2 ustawy - Prawo o notariacie przez zobowiązanie (w
ust. 1 zaskarżonej uchwały) kandydatów na aplikację do składania deklaracji doty-
czących miejsca odbywania aplikacji; 4) art. 35, art. 73 i art. 75 ustawy - Prawo o
notariacie oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organi-
zacji aplikacji notarialnej, przez uchwalenie w jej ust. 16 regulacji niezgodnej z nor-
mami ustawy oraz wskazanego rozporządzenia, wykraczającej poza upoważnienie
ustawowe, przez ustanowienie sankcji skreślenia z listy aplikantów z powodu nie-
przystąpienia do kolokwiów lub uzyskania z jednego z kolokwiów i kolokwium po-
prawkowego ocen niedostatecznych, oraz określenie przesłanki stanowiącej naru-
szenie odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów; 5) art. 73 i art. 72 § 1 oraz art.
35 pkt 3 w związku z art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, przez przekroczenie w
postanowieniach ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11 12, 13 oraz 16 zaskarżonej uchwały kom-
petencji Rady, zgodnie z którymi na radzie izby notarialnej spoczywa obowiązek or-
ganizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, a jego realizacja podlega wydanemu na
podstawie art. 75 ustawy - Prawo o notariacie rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwo-
ści w sprawie organizacji aplikacji notarialnej; 6) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP ze
względu na uchylenie się Rady Izby Notarialnej w W. od wykonania, w interesie pu-
blicznym, obowiązków nałożonych na samorząd przez ustawę - Prawo o notariacie
(art. 73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z przepisami ustawowymi i przepisami
aktów wykonawczych, wykraczających poza ustawowe kompetencje Rady; 7) art. 32
ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie praw
kandydatów na aplikantów notarialnych wynikających z wymienionych przepisów
konstytucyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie
zaskarżonej uchwały w zakresie jej ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13 oraz 16.
W uzasadnieniu wystąpienia, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytu-
cyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, Minister Sprawiedliwości podniósł, że
uchwały organów samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie
obowiązującego prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem; wskazując zaś na wyro-
ki Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO
7/96, stwierdził, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do doko-
5
nywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym żaden przepis
ustawy nie przewiduje zawieszenia wykonywania obowiązku organizowania i prze-
prowadzenia aplikacji notarialnej. Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji tego
obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności nieprzewi-
dzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ 4/99).
Ustawa - Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z momentem
wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy do zadań rady
izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują aplikanta do samo-
dzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o pracę lub szkolenie.
Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia innych niż ustawowe wa-
runków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z powołaniem się na wyrok Naczelne-
go Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II SA 1537/98, zaznaczono, że przyję-
cie na aplikację notarialną nie następuje poprzez zatrudnienie, czyli w drodze cywil-
noprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest czynnością wtórną w stosunku do wcześniej-
szej decyzji o przyjęciu na aplikację. Tym samym, dokonanie wpisu na listę aplikan-
tów notarialnych jest równoznaczne z obowiązkiem umożliwienia aplikantowi rozpo-
częcia odbywania aplikacji. Osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status apli-
kanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez Radę
obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z przepisami
rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie uprawnienie
do przedłużania czasu aplikacji.
Według Ministra Sprawiedliwości zawarte w ust. 1 zaskarżonej uchwały posta-
nowienia naruszają art. 71 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, który nie przewiduje
obowiązku składania deklaracji odbywania aplikacji w danej izbie notarialnej. Posta-
nowienia te są niezgodne z art. 71d § 2 ustawy - Prawo o notariacie, który enume-
ratywnie określa wymagane dokumenty przy złożeniu zgłoszenia o przystąpieniu do
egzaminu i nie zawiera wymagania złożenia informacji, gdzie kandydat zamierza od-
bywać aplikację. Dobrowolne składanie takich oświadczeń, ze względów informacyj-
nych mogłoby być dopuszczalne, ale obowiązek ich składania jest sprzeczny z obo-
wiązującymi przepisami.
Co do zarzucanej niezgodności postanowień zawartych w ust. 16 zaskarżonej
uchwały z art. 35, art. 73 oraz art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, podniesiono, że
ani w ustawie - Prawo o notariacie ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie
6
ustanowiono dla rad izb notarialnych kompetencji do ustalania przesłanek skreślenia
aplikantów z listy aplikantów notarialnych oraz przesłanek odpowiedzialności dyscy-
plinarnej aplikantów. Status aplikantów notarialnych normuje ustawa - Prawo o nota-
riacie oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Nie jest dopuszczalne, aby rada izby nota-
rialnej, poza upoważnieniem zawartym w przepisach prawa powszechnie obowiązu-
jącego, określała przesłanki skreślenia aplikanta z listy, jak również przesłanki odpo-
wiedzialności dyscyplinarnej. Jeżeli w przepisach prawa powszechnie obowiązujące-
go brak jest takich obostrzeń w odniesieniu do aplikantów, to nie można zawierać ich
w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała rady izby notarialnej.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, zaskarżona uchwała wykracza poza wyni-
kające z art. 35 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie umocowanie do organizowania
szkolenia aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umo-
cowanie do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozpo-
rządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie była uprawniona do
interpretowania ich jako upoważnienia do decydowania o procedurze wpisu na listę
aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji, wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ
kwestie te reguluje ustawa. Fakt upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75
ustawy - Prawo o notariacie do określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarial-
ną, w drodze rozporządzenia, organizacji aplikacji notarialnej (w odróżnieniu od apli-
kacji adwokackiej i radcowskiej, których organizacja podlega uchwalonym przez te
samorządy regulaminom) przesądza o ograniczonej roli samorządu notarialnego w
tym zakresie. Jeżeli procedury naboru na aplikację oraz wpisu na listę aplikantów
zostały wyczerpująco i szczegółowo uregulowane w ustawie w Rozdziale 7 „Aplikanci
i asesorzy notarialni”, a zwłaszcza w art. 71, 71a, 71b, 71d, 71e, 71k, 72, 72a oraz
art. 73 ustawy, natomiast organizacja aplikacji ustalona została w przepisach powo-
ływanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, nie można kompetencji rad izb
notarialnych w zakresie organizowania i prowadzenia aplikacji interpretować rozsze-
rzająco.
Zastosowanie postanowień zawartych w ust. 3, 4, 10, 11, 12 i 13 zaskarżonej
uchwały oznaczałoby pogorszenie sytuacji aplikantów przez zmianę charakteru
prawnego wpisu na listę aplikantów. Uzyskanie wpisu stanowi bowiem prawo osoby
spełniającej wymogi określone w art. 71 § 2 i 3 ustawy - Prawo o notariacie, którego
realizację ustawodawca dodatkowo zagwarantował formułując w art. 71 § 4 tej
7
ustawy zakaz odmowy dokonania wpisu na listę aplikantów po spełnieniu wymogów
zawartych we wskazanych przepisach - wśród wymogów tych nie ma jednak obo-
wiązku poszukiwania patrona. Kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naru-
szają także ustawowo zagwarantowane (art. 71 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1
ust. 1 i 2, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej)
prawa osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację w
zakresie 2 - letniego okresu do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów notarial-
nych od dnia doręczenia uchwały ustalającej wynik egzaminu wstępnego, ograni-
czając de facto możliwość wyboru terminu rozpoczęcia aplikacji, przez zobowiązanie
aplikantów do uprzedniego przedstawienia umów o szkolenie lub umów o pracę z
notariuszami. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zgodnie z ust. 10 zaskarżonej
uchwały, w sytuacji, gdy aplikant nie przedstawi takiej umowy będzie zmuszony to
zrobić w roku następnym, a zatem przysługujący mu okres 2 lat przewidzianych na
złożenie wniosku ulegnie skróceniu.
Postanowienia zaskarżonej uchwały w ust. 1, 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12, 13 i 16 z
uwagi na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie
oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji nota-
rialnej naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach konstytucyj-
nych, tj. w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa) oraz art. 65 ust.
1 Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie dodatkowych wy-
mogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania wybranego zawo-
du, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie
z art. 65 Konstytucji RP, wolność wykonywania zawodu jest każdemu zapewniona, a
wyjątki od tej zasady może przewidywać jedynie ustawa. Ustawa - Prawo o notaria-
cie wprowadziła wymogi niezbędne do uzyskania wpisu na listę aplikantów notarial-
nych, a uchwała w sposób nieuprawniony warunki te rozszerza.
Ograniczenie przez zapisy wprowadzone zaskarżoną uchwałą wynikających z
ustawy uprawnień osób, które zdały egzamin wstępny na aplikację i spełniają pozo-
stałe warunki określone w art. 71 ustawy, przez przekroczenie kompetencji Rady do
wydawania w tym zakresie uchwał, narusza także art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, który
jednoznacznie stanowi, że wolność podlega ochronie prawnej, a zatem nikogo nie
wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nie można zatem
zmuszać zarówno kandydatów na aplikantów, jak i aplikantów (czyli osoby wpisane
na listę aplikantów), do spełnienia dodatkowych wymogów nieprzewidzianych w art.
8
71 i art. 71d § 2 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spra-
wiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, jak ma to miejsce w ust. 4, 10 i
11 zaskarżonej uchwały, zwłaszcza, że umocowanie do tego rodzaju działań rady nie
wynika z przepisów obowiązującego prawa.
Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia
13 maja 1994 r., I PO 4/94, zgodnie z którym organ samorządu zawodowego nota-
riuszy nie może, mocą własnej uchwały, odmówić wykonywania kompetencji powie-
rzonej mu przepisami ustawy oraz iż kompetentny organ nie może się „zrzec” swej
kompetencji, bowiem jest ona w świetle prawa nie tylko uprawnieniem, lecz przede
wszystkim obowiązkiem działania w określonej sferze spraw (podobnie w wyroku
Sądu Najwyższego z 24 maja 1994 r., I PO 7/94 oraz postanowieniu Sądu Najwyż-
szego z 21 września 1995 r., I PO 8/95). Akty niższej rangi, takie jak uchwały samo-
rządów zawodowych, muszą być wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i
nie mogą być z sprzeczne z regulacjami zawartymi w ustawie (wyroki Sądu Najwyż-
szego z 14 października 1999 r., III SZ 2/99 i z 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03).
Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące za-
sady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia 1995
r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P 9/05,
wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyrok z 2 września 2008 r., K 35/06), stwierdzo-
no, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania wymogów zarówno wo-
bec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację notarialną w drodze egzaminu
wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały. Wszystkie te osoby podlegają tym
samym regulacjom prawnym i posiadają takie same prawa do uzyskania wpisu na
listę aplikantów i odbywania aplikacji. Postanowienia ust. 3, 4, 10, 11, 12 i 13 zaskar-
żonej uchwały, uzależniając rozpoczęcie zajęć seminaryjnych oraz szkolenia w są-
dzie od zawartej przez aplikanta umowy o pracę z notariuszem lub umowy o szkole-
nie z notariuszem, zakładają nierówne traktowanie kandydatów, pomimo że przystą-
pili do egzaminu wstępnego na tych samych warunkach i przysługują im jednakowe
prawa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stosownie do art. 47 § 1 Prawa o notariacie wystąpienie Ministra Sprawiedli-
wości do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwały organu samorządu notarialnego
9
odnosi się do uchwał „sprzecznych z prawem”. Wymagana sprzeczność nie musi
mieć szczególnej intensywności, gdyż rażące naruszenie prawa wydłuża tylko do 6
miesięcy przysługujący Ministrowi termin 3 miesięcy od dnia doręczenia uchwały.
Nie budzą wątpliwości i zostały już jednoznacznie potwierdzone w orzecze-
niach Sądu Najwyższego dotyczących tego zakresu, zasady weryfikacji uchwał or-
ganu samorządu notarialnego pod kątem ich niesprzeczności (zgodności) z prawem.
Rozpoznając przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości zarzuty i wniosek
jego wystąpienia o uchylenie określonych postanowień zaskarżonej uchwały Sąd
Najwyższy przyjął w punkcie wyjścia założenie, że uchwały organów samorządu no-
tarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji
RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg nie-
sprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą
wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami
samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Do tego ostat-
niego ograniczenia należy dodać zastrzeżenie, że kompetencja uchwałodawcza or-
ganów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej
skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a
aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o notariacie i rozporzą-
dzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z drugiej
strony organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na konkretne upo-
ważnienie (tzw. delegację) do wydania uchwały, gdy ich akty dotyczą wewnętrznych
spraw samorządu. Zawsze jednak realizacje spraw samorządu notarialnego w formie
uchwał poddane są prawu powszechnie obowiązującemu. W tym sensie należy od-
różnić zawarte w art. 75 Prawa o notariacie ustawowe upoważnienie udzielone Mini-
strowi Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizacji aplikacji
notarialnej od ustawowego określenia - w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie - zakresu
działania rady izby notarialnej obejmującego organizowanie szkolenia aplikantów
notarialnych.
Podobnej formuły określającej zadania, a nie kompetencje prawodawcze doty-
czą także postanowienia art. 73 Prawa o notariacie, że aplikację notarialną organi-
zuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajo-
wą Radę Notarialną. Nie można ograniczać prawa samorządu do wykonywania nale-
żącego do niego zadania w formie uchwały. Jeżeli jednak rada izby notarialnej wy-
daje uchwałę w zakresie organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, to nie może
10
w swych postanowieniach nie uwzględnić wynikających z prawa powszechnego
regulacji określających przesłanki (warunki) tego zadania, które do rady izby nota-
rialnej należy. Wykonywanie zadania organizacji i prowadzenia aplikacji, także w
drodze wewnętrznego aktu prawotwórczego, musi być zgodne z regulacją prawa
powszechnego między innymi co do warunków i skutków uzyskania wpisu na listę
aplikantów notarialnych (art. 71 § 3 i § 4 Prawa o notariacie), rozpoczęcia, istoty i
czasu trwania aplikacji (art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie) oraz form zatrudnienia apli-
kanta (art. 71 § 5 Prawa o notariacie).
Sąd Najwyższy uznaje, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał sprzeczności
z prawem ustępu 1 zaskarżonej uchwały. Nie jest przekonujące kwestionowanie
uchwały w tym zakresie dlatego, że art. 71 § 3 Prawa o notariacie nie przewiduje
obowiązku składania deklaracji odbywania aplikacji w danej izbie notarialnej, a art.
71d § 2 Prawa o notariacie wymienia wyczerpująco dokumenty wymagane przy zło-
żeniu zgłoszenia o przystąpienie do egzaminu. Wbrew zastrzeżeniu Ministra Spra-
wiedliwości, niesprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego uregu-
lowano w uchwale wyłącznie specyficzny problem organizacyjny wynikający z tego,
że komisja kwalifikacyjna ma siedzibę w W., ale obejmuje obszar właściwości nie
tylko Izby Notarialnej w W., ale także Izby w L. W tej sytuacji potrzebne było i o tym
tylko stanowi się w pkt 1 uchwały, ustalenie że Rada Izby Notarialnej w W. dokonuje
wpisu na listę aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny wynik tego
egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby
Notarialnej w W.
Nie jest uzasadnione upatrywanie sprzeczności z prawem ust. 13 uchwały w
którym - przy założeniu prawidłowego określenia kręgu osób uprawnionych do roz-
poczęcia odbywania aplikacji - jedynym określeniem, jest to, że w sprawach uregulo-
wanych we wskazanym przepisie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości Rada
zwróci się do prezesów właściwych sądów. Jest to działanie ściśle organizacyjne w
celu realizacji wskazanego w uchwale przepisu.
W zakresie pozostałym Sąd Najwyższy podzielił wystąpienie Ministra Spra-
wiedliwości o sprzeczności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały.
Uznając zasadność przedstawionej przez Ministra Sprawiedliwości argumen-
tacji poszczególnych zarzutów w świetle założeń wyżej już omówionych należy zwró-
cić uwagę na kwestie o znaczeniu zasadniczym.
11
Minister Sprawiedliwości zarzucił poszczególnym postanowieniom zaskarżo-
nej uchwały sprzeczność nie tylko ze wskazanymi przepisami ustawy Prawo o nota-
riacie ale także z niektórymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
Izba Notarialna w W. na rozprawie przed Sądem Najwyższym zakwestiono-
wała możliwość weryfikowania zgodności z prawem uchwały na podstawie powyż-
szego rozporządzenia ze względu na wydanie go na podstawie „blankietowego”,
upoważnienia ustawowego (art. 75 Prawa o notariacie). Rozważając powyższą kwe-
stię Sąd Najwyższy wziął pod uwagę następujące okoliczności. Istotnie w przepisie
upoważniającym i zobowiązującym Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze
rozporządzenia organizacji aplikacji notarialnej brak jest wytycznych dotyczących
treści tego aktu. Pomimo tego nie ma przekonujących racji uznanie rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości jako niekonstytucyjnego i dlatego pozbawionego atrybutów
legalności. Po pierwsze bezpośrednio w art. 75 Prawa o notariacie zawarta jest
swego rodzaju wskazówka, która powinna mieć znaczenie dla aktu wykonawczego.
Mianowicie Minister Sprawiedliwości wykonuje kompetencję prawodawczą „po
uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną”, która jest reprezentantem notariatu (art. 38
Prawa o notariacie) i która ma w zakresie działania między innymi ustalenie progra-
mu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9
Prawa o notariacie). Po drugie obowiązek uzgodnienia z Krajową Radą Notarialną
dotyczy materii ze swej natury specyficznie konkretnej - organizacji, regulowanie któ-
rej w akcie prawodawczym do ustawy wykonawczym, nie powinno wykraczać poza
zasady i granice w ustawie określone. Po trzecie nie jest tak, że ustawa Prawo o
notariacie nie zawiera bezpośrednich określeń organizacji aplikacji notarialnej. Jest
raczej przeciwnie, tyle tylko, że ustawowe uregulowanie spraw z zakresu organizacji
aplikacji notarialnej zostało zrealizowane w innych przepisach, między innymi w
przepisach, które stały się normatywnym wzorcem oceny przedmiotowej uchwały
(art. 35, 71 § 1 i § 2 i § 5, 72 § 1, 73 i 75). Zastosowane przepisy rozporządzenia Mi-
nistra Sprawiedliwości są regulacjami ściśle wykonawczymi zachowującymi zasady i
sens ustawy. Rozpoznając tę kwestię Sąd Najwyższy miał na uwadze konstytucyjną
analizę upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego zawartą w uza-
sadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98. W rozpozna-
wanym wypadku nie zachodzi niedopuszczalna blankietowość upoważnienia dla aktu
wykonawczego z pozostawieniem organowi upoważnionemu „możliwości samodziel-
12
nego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie
ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek”.
Powyższa ocena dotyczy w pierwszym rzędzie - w ustawie określonej a w ak-
cie wykonawczym jedynie doprecyzowanej - zasady zobowiązania rady izby notarial-
nej do organizowania i prowadzenia aplikacji (art. 73 Prawa o notariacie), którego
wykonywanie nie może być relatywizowane ze względu na warunki, które sama rada,
bez upoważnienia ustawowego, uznawałaby za zwalniające ją lub ograniczające
ustawowy obowiązek (kompetencję i odpowiedzialność). Z powołanego przepisu, a
także innych wskazanych i rozważonych w wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości, w
szczególności art. 71 § 1-4 Prawa o notariacie wynika, że osoby, które spełniły wa-
runki przewidziane w ustawie, powinny być wpisane na listę aplikantów. Z kolei wpis
taki zapewnia uzyskanie statusu aplikanta ze wszystkimi powiązanymi z tym statu-
sem upoważnieniami i obowiązkami, wśród których na pierwszym planie jest odbycie
aplikacji. Zgodnie z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikacja rozpoczyna się 1 stycznia
każdego roku, trwa 2 lata 6 miesięcy i polega na zaznajamianiu się aplikanta z cało-
kształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zazna-
jomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych i wieczystoksięgowych.
Należy zwrócić uwagę, że to nie rozporządzenie wykonawcze ale sama ustawa
przesądzająco rozstrzygnęła (określiła) sporne problemy. Dotyczy to również zatrud-
nienia aplikanta, które staje się środkiem realizacji jego statusu, w tym wymienionego
wyżej prawa do odbycia aplikacji w przewidzianym terminie. Jeżeli w art. 71 § 5
Prawa o notariacie stanowi się o tym, że aplikant notarialny może być również za-
trudniony przez notariusza prowadzącego kancelarię lub radę izby notarialnej, to w
połączeniu z pozostałymi regulacjami ustawy, nie można odmówić racji Ministrowi
Sprawiedliwości, że określenie zawarte w art. 73 Prawa o notariacie należy rozu-
mieć, jako powierzenia radzie izby notarialnej kompetencji i obowiązku zapewnienia
sposobów organizacji i prowadzenia aplikacji, które umożliwią realizację zapewnio-
nego przez ustawę statusu aplikanta. Formy zatrudnienia aplikanta, o których mowa
w art. 71 § 5 Prawa o notariacie, nie zostały w ustawie określone wyczerpująco;
znamienne co do tego jest użycie w tym przepisie wyrażenia „również”. Takiej regu-
lacji ustawowej odpowiadają jej uszczegółowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra
Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej powołane w rozpatrywa-
nym wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości. Dotyczy to swego rodzaju „domknięcia”
form odbywania aplikacji w § 1 ust. 2 rozporządzenia, przez ustalenie, że jeżeli nie
13
dojdzie do zastosowania umowy o pracę z notariuszem lub radą izby notarialnej, to
„aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego przez radę izby notarialnej,
która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych”. Ustalony jest więc, zgodnie z
ustawą, system, który powinien zapewnić odbycie aplikacji każdemu aplikantowi.
Rację ma Minister Sprawiedliwości, że w zaskarżonych postanowieniach
uchwały nie został zrealizowany sens kompetencji rady izby notarialnej do organiza-
cji i prowadzenia aplikacji notarialnej zgodnie z ustawą; jest raczej wyrażony w tych
postanowieniach sprzeciw przeciwko wynikającemu z ustawy obowiązkowi stworze-
nia warunków organizacyjnych zapewniających każdemu aplikantowi prawo do od-
bycia aplikacji w przewidzianym terminie. Najbardziej wyraźnie wyraża to ust. 3
uchwały w stwierdzeniu Rady Izby Notarialnej w W., że wpis na listę aplikantów nie
jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji notarialnej i ma jedynie cha-
rakter rejestracji. W takim duchu sprzeciwu wobec systemu przewidzianego w usta-
wie brzmią także dyrektywy ust. 4, 6, 7, 10, 11 i 12 uchwały, według których aplikanci
muszą praktycznie sami zapewnić sobie zatrudnienie u notariusza; forma aplikacji
pozaetatowej jest zaledwie tolerowana skoro opiera się na procedurze uzyskiwania
specjalnej pisemnej zgody notariusza, z wykluczeniem zawierania umów o pracę
przez Radę Izby Notarialnej w W. Można więc, tak jak to interpretuje Minister Spra-
wiedliwości, uznać zaskarżone postanowienia jako wyrażenie sprzeciwu wobec
prawa powszechnie obowiązującego, któremu Rada Izby Notarialnej w W. w okre-
ślonym zakresie nie chce się poddać i nie chce odpowiednio mobilizować do wyko-
nania celów ustawy swych członków. Warto przy tej okazji przypomnieć, że zgodnie
z § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza (uchwała Nr 19 Krajowej Rady
Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.) obowiązkiem notariusza jest współdziałanie z
władzami samorządu i lojalność wobec jego organów. W tym wypadku problemem
jest określenie przez Radę Izby Notarialnej w W. jej odpowiedzialności za organiza-
cję i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obo-
wiązującego.
Należy także zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że w ramach kompe-
tencji określonej w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie, na której opiera się zaskarżona
uchwała, nie mieści się ustalenie w jej ust. 16 kwestii dotyczących odpowiedzialności
dyscyplinarnej aplikantów w szczególności ustalenia podstawy do skreślenia z listy
aplikantów notarialnych (por. w tym zakresie regulacje ustawowe, w szczególności
art. 74 i oraz art. 78 Prawa o notariacie).
14
Z przedstawionych przyczyn podzielając wystąpienie Ministra Sprawiedliwości
w zakresie ustępów 3, 4, 6, 7, 10, 11, 12 i 16 zaskarżonej uchwały naruszającej
prawo Sąd Najwyższy orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast w pkt 2 wyroku orzeczo-
no o utrzymaniu w mocy zaskarżonych ustępów 1 i 13 uchwały, co do których nie
zachodzi sprzeczność z prawem (art. 47 § 2 Prawa o notariacie).
========================================