Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 7/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 maja 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Andrzej Wróbel
Protokolant Halina Kurek
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Rady Izby Notarialnej w S. z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 103/2009 w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z
egzaminu konkursowego, przeprowadzonego w dniu 19 września 2009 r.,
zmienioną uchwałą Nr 5/2010 Rady Izby Notarialnej w S. z dnia 20 stycznia 2010 r.,
w sprawie zmiany uchwały nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., w zakresie jej pkt
1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10 i 13.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 maja 2010 r.,
1) uchyla zaskarżoną uchwałę w punktach: 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 13
i przekazuje w tym zakresie sprawę Radzie Izby Notarialnej w S.
do ponownego rozpoznania,
2) utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę w pozostałej części.
2
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego
1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zaskarżył
uchwałę Rady Izby Notarialnej w S. Nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z
egzaminu konkursowego, przeprowadzonego w dniu 19 września 2009 r.,
zmienioną uchwałą Rady Izby Notarialnej w S. Nr 5/2010 z dnia 20 stycznia 2010 r.
w sprawie zmiany uchwały nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., w zakresie jej pkt
1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 13 i wniósł o uchylenie zaskarżonej części uchwały.
Zaskarżono następujące postanowienia:
„Komisja kwalifikacyjna, mająca siedzibę w P., obejmująca obszar
właściwości Izby Notarialnej w […], jest organem do przeprowadzenia egzaminu
wstępnego na aplikację, zaś Rada Izby Notarialnej w S. dokonuje wpisu na listę
aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny wynik tego egzaminu i
deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby Notarialnej
w S.” (pkt 1); “Rada Izby Notarialnej w S. stwierdza, że wpis na listę aplikantów
notarialnych, o którym mowa w art. 71 § 3 ustawy Prawo o notariacie, nie jest
równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji i ma jedynie charakter
rejestracji”. (pkt 3); “(...) Z dniem 1 stycznia 2010 roku aplikację rozpoczynają osoby
wpisane na listę aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia 31 grudnia 2009
r. (...) przedstawią Radzie Izby Notarialnej w S. umowę o pracę z notariuszem
(aplikant etatowy) albo w terminie do dnia 29 grudnia 2009 r. Rada Izby Notarialnej
w S. podejmie uchwałę o wyznaczeniu na patrona notariusza (...), który wyraził
pisemną zgodę na objęcie patronatem aplikanta (aplikant pozaetatowy) (...)” (pkt 4);
“Rada Izby Notarialnej w S. nie będzie zawierać umów o pracę, o których mowa w
§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w
sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) z osobami
wpisanymi na listę aplikantów notarialnych” (pkt 5); “Mając na względzie dbałość o
odpowiedni poziom szkolenia oraz wymogi ustawy Prawo o notariacie i
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) jeden notariusz nie
3
może być patronem więcej niż 5 aplikantów. Jeżeli przemawiają za tym szczególne
okoliczności, w szczególności wyjątkowe uznane zdolności dydaktyczne notariusza
i warunki lokalowe jego Kancelarii, Rada Izby Notarialnej w S. może wyrazić zgodę
na szkolenie przez takiego notariusza większej liczby aplikantów.” (pkt 6); “Z uwagi
na zachowanie powagi i godności wykonywania zawodu notariusza, Rada Izby
Notarialnej w S. zastrzega sobie możliwość kontroli przebiegu odbywania aplikacji
przez poszczególnych aplikantów.” (pkt 7); “Osoby wpisane na listę aplikantów
notarialnych, które w terminie do 31 grudnia 2009 roku nie przedstawią Radzie Izby
Notarialnej w S. umowy o pracę z notariuszem lub w terminie do dnia 28 grudnia
2009 roku nie przedłożą zgody notariusza na objęcie patronatem (...) rozpoczynają
odbywanie aplikacji notarialnej od dnia 1 stycznia roku następnego po roku, w
którym przedstawią taką umowę albo zgodę na objęcie patronatem, wyrażoną
przez notariusza, który następnie przez Radę Izby Notarialnej w S. zostanie
wyznaczony na patrona” (pkt 8); “Zawarcie, przez osobę wpisaną na listę
aplikantów notarialnych, umowy o której mowa w punkcie 4) powyżej lub powzięcie
uchwały przez Radę Izby Notarialnej w S. o wyznaczeniu na patrona notariusza,
który wyraził pisemną zgodę na objęcie patronatem osoby wpisanej na listę
aplikantów, uprawnia taką osobę do uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych,
przewidzianych w § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia
2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (...)” (pkt 9); “Opłaty za
aplikację notarialną, określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9
grudnia 2005 roku w sprawie wysokości opłaty rocznej wnoszonej przez aplikantów
notarialnych na szkolenie (Dz. U. Nr 244, poz. 2077), pobierane będą jedynie od
osób, które w terminie do 31 grudnia 2009 roku przedstawią Radzie Izby Notarialnej
w S. umowę o pracę z notariuszem albo dla których w terminie do dnia 29 grudnia
2009 r. Rada Izby Notarialnej w S. wyznaczy na patrona notariusza, który wyraził
pisemną zgodę na objęcie patronatem” (pkt 10); “Nieusprawiedliwione nie
uczestniczenie przez aplikanta w szkoleniu jest podstawą do wszczęcia wobec
niego postępowania dyscyplinarnego, zaś nie przystąpienie do kolokwiów, o
których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia
2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze
zm.) i § 6 uchwały nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września
4
2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej lub uzyskanie z jednego z tych
kolokwiów i kolokwium poprawkowego ocen niedostatecznych, stanowi podstawę
do skreślenia z listy aplikantów notarialnych” (pkt 13);
Według Ministra Sprawiedliwości zaskarżona uchwała narusza przepisy:
1) art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1
i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej
(Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez zawarcie w pkt 3, 4, 8, 9 i
10 zaskarżonej uchwały postanowień sprzecznych z powołanymi,
jednoznacznie brzmiącymi przepisami prawa powszechnie
obowiązującego, które wywołują konsekwencje niemożliwe do
zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i rażąco
naruszają wymienione przepisy;
2) art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.
w sprawie organizacji aplikacji notarialnej regulujące czas aplikacji,
przez dopuszczenie w pkt 3, 4, 8 i 9 zaskarżonej uchwały
możliwości wydłużenia – ponad okres wskazany w ustawie – czasu
trwania aplikacji i ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia aplikacji
w ustalonym ustawą dniu;
3) art. 35, art. 73 i art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 7 ust. 1
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji
aplikacji notarialnej, przez uchwalenie w pkt 13 zaskarżonej
uchwały regulacji niezgodnej z normami ustawy oraz wskazanego
rozporządzenia, wykraczającej poza upoważnienie ustawowe,
przez ustanowienie sankcji skreślenia z listy aplikantów z powodu
nie przystąpienia do kolokwiów lub uzyskania z jednego z
kolokwiów i kolokwium poprawkowego ocen niedostatecznych, oraz
określenie przesłanki stanowiącej naruszenie odpowiedzialności
dyscyplinarnej aplikantów;
4) art. 73 i art. 72 § 1 oraz art. 35 pkt 3 w związku z art. 75 ustawy -
Prawo o notariacie, przez przekroczenie w postanowieniach pkt 1,
5
3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 13 zaskarżonej uchwały kompetencji Rady,
zgodnie z którymi na radzie izby notarialnej spoczywa obowiązek
organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, a jego realizacja
podlega wydanemu na podstawie art. 75 ustawy rozporządzeniu
Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej;
5) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na uchylenie się Rady Izby
Notarialnej w S. od wykonania, w interesie publicznym, obowiązków
nałożonych na samorząd przez ustawę – Prawo o notariacie (art.
73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z przepisami ustawowymi
i przepisami aktów wykonawczych, wykraczających poza ustawowe
kompetencje Rady;
6) art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP
przez naruszenie praw kandydatów na aplikantów notarialnych
wynikających z wymienionych przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, podkreślono, że uchwały organów
samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie obowiązującego
prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem. Wskazując na wyroki Sądu
Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO 7/96,
stwierdzono, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do
dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym żaden
przepis ustawy nie przewiduje zawieszenia wykonywania obowiązku organizowania
i przeprowadzenia aplikacji notarialnej. Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji
tego obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności
nieprzewidzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ
4/99). Ustawa – Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z
momentem wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy
do zadań rady izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują
aplikanta do samodzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o
pracę lub szkolenie. Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia
6
innych niż ustawowe warunków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z
powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II
SA 1537/98, zaznaczono, że przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje
poprzez zatrudnienie, czyli w drodze cywilnoprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest
czynnością wtórną w stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację.
Tym samym, dokonanie wpisu na listę aplikantów notarialnych jest równoznaczne z
obowiązkiem umożliwienia aplikantowi rozpoczęcia odbywania aplikacji.
Zaznaczono również, że osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status
aplikanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez
Radę obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z
przepisami rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie
uprawnienie do przedłużania czasu aplikacji.
Uzasadniając niezgodność postanowień zawartych w pkt 13 zaskarżonej
uchwały z art. 35, art. 73 oraz art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz z § 7 ust. 1
rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości
wskazał, że ani w ustawie – Prawo o notariacie ani w przepisach wykonawczych do
tej ustawy nie ustanowiono dla rad izb notarialnych kompetencji do ustalania
przesłanek skreślenia aplikantów z listy aplikantów notarialnych oraz przesłanek
odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów. Status aplikantów notarialnych
normuje ustawa – Prawo o notariacie oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie
Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Nie jest
dopuszczalne, aby rada izby notarialnej, poza upoważnieniem zawartym w
przepisach prawa powszechnie obowiązującego, określała przesłanki skreślenia
aplikanta z listy, jak również przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jeżeli w
przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest takich obostrzeń w
odniesieniu do aplikantów, to nie można zawierać ich w akcie niższego rzędu, jakim
jest uchwała rady izby notarialnej. Skreślenie z listy aplikantów może nastąpić -
zgodnie z ustawą – jedynie jako kara dyscyplinarna (art. 78 pkt 1 lit. e). Jest to
jednak jedna z kilku możliwych kar, która wymierzana jest fakultatywnie, a nadto
przez właściwy organ, w ustalonych procedurach, przy odpowiednim stosowaniu
Kodeksu postępowania karnego. Ustawa nie określa jako przesłanki
odpowiedzialności dyscyplinarnej – nieuczestniczenia w zajęciach na aplikacji.
7
Kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji
aplikacji notarialnej. Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 4 ust. 2 i § 5 ust. 2), do
okresu aplikacji nie wlicza się nieobecności aplikanta na zajęciach trwających
dłużej niż 30 dni w każdym roku aplikacji, a w przypadku aplikanta pozaetatowego
trwającej dłużej niż 10 dni w każdym roku aplikacji, bez względu na przyczynę
nieobecności (nie wliczając do tego okresu przysługujących aplikantom urlopów).
Brak jest także upoważnienia dla Rady Izby Notarialnej w S. do określenia sankcji
za nieusprawiedliwione nieuczestniczenie aplikanta na zajęciach szkoleniowych.
W ocenie Ministra, zaskarżona uchwała wykracza poza wynikające z art. 35
pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie umocowanie do organizowania szkolenia
aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umocowanie
do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozporządzenia
w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie jest uprawniona do
decydowania o procedurze wpisu na listę aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji,
wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ kwestie te reguluje ustawa. Fakt
upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75 ustawy – Prawo o notariacie do
określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, w drodze rozporządzenia,
organizacji aplikacji notarialnej (w odróżnieniu od aplikacji adwokackiej i
radcowskiej, których organizacja podlega uchwalonym przez te samorządy
regulaminom) przesądza o ograniczonej roli samorządu notarialnego w tym
zakresie.
Skarżący podkreślił, że jeżeli procedury naboru na aplikację oraz wpisu na
listę aplikantów zostały wyczerpująco i szczegółowo uregulowane w ustawie –
Prawo o notariacie w Rozdziale 7 “Aplikanci i asesorzy notarialni”, a zwłaszcza w
art. 71, 71a, 71b, 71d, 71e, 71k, 72, 72a oraz art. 73 ustawy, natomiast organizacja
aplikacji została ustalona w przepisach powoływanego rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości, to nie można kompetencji rad izb notarialnych w zakresie
organizowania i prowadzenia aplikacji interpretować rozszerzająco.
W odniesieniu do pkt 1 zaskarżonej uchwały, skarżący podkreślił, że status
komisji kwalifikacyjnej wynika wprost z przepisów ustawy – Prawo o notariacie oraz
z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. w
sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz
8
przeprowadzenia egzaminu wstępnego. Analiza tych przepisów prowadzi do
wniosku, że komisja jest organem do przeprowadzenia egzaminu wstępnego, ale
ma też szereg innych kompetencji, związanych m.in. z dopuszczeniem kandydatów
do egzaminu oraz ustaleniem wyników egzaminu. Uchwała organu samorządu
notarialnego nie może zatem zawierać zapisów, które zawężają kompetencje
niezależnej od samorządu właściwego komisji.
Minister Sprawiedliwości uznaje, że zastosowanie postanowień zawartych w
pkt 3, 4, 8, 9 i 10 zaskarżonej uchwały skutkowałoby pogorszeniem sytuacji
aplikantów przez zmianę charakteru prawnego wpisu na listę aplikantów. Uzyskanie
wpisu stanowi bowiem prawo osoby spełniającej wymogi określone w art. 71 § 2 i 3
ustawy – Prawo o notariacie, którego realizację ustawodawca dodatkowo
zagwarantował formułując w art. 71 § 4 tej ustawy zakaz odmowy dokonania wpisu
na listę aplikantów po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach – wśród
wymogów tych nie ma jednak obowiązku poszukiwania patrona. Kwestionowane
zapisy uchwały naruszają także ustawowo zagwarantowane (art. 71 ustawy –
Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 i 2, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie
organizacji aplikacji notarialnej) prawa osób, które uzyskały pozytywny wynik z
egzaminu wstępnego na aplikację w zakresie 2 – letniego okresu do złożenia
wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych od dnia doręczenia uchwały
ustalającej wynik egzaminu wstępnego, ograniczając de facto możliwość wyboru
terminu rozpoczęcia aplikacji, przez zobowiązanie aplikantów do uprzedniego
przedstawienia umów o szkolenie lub umów o pracę z notariuszami.
Skarżący zwrócił uwagę że zapisane w pkt 5 zaskarżonej uchwały,
wykluczenie możliwości zatrudnienia aplikantów przez Radę, jest sprzeczne z
ustawą – Prawo o notariacie i rozporządzeniem w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej. Ponadto przepisy ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie zawierają
też ograniczenia liczby aplikantów, których patronem może być jeden notariusz.
Tymczasem ograniczenie do liczby 5 aplikantów zostało zawarte w pkt 6
zaskarżonej uchwały.
Według skarżącego pkt 7 zaskarżonej uchwały jest zbędny wobec
jednoznacznego brzmienia art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, który dotyczy
9
organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej przez radę izby notarialnej na
podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.
Skarżący zauważył, że zgodnie z pkt 8 zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy
aplikant nie przedstawi takiej umowy będzie zmuszony to zrobić w roku następnym,
a zatem przysługujący mu okres 2 lat przewidzianych na złożenie wniosku ulegnie
skróceniu.
Z kolei pkt 10 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 72a § 1
ustawy – Prawo o notariacie stanowiącym, że “aplikacja notarialna jest odpłatna”.
Do uiszczenia opłaty zobowiązani są bowiem ustawowo wszyscy aplikanci, tj.
osoby wpisane na listę aplikantów, jak również wszyscy są uprawnieni i zarazem
zobowiązani do rozpoczęcia aplikacji w jednym ustawowym terminie. Dokonana w
kwestionowanej uchwale modyfikacja, że opłata zostanie pobrana od osób, które
przedstawią umowę o pracę z notariuszem lub którym rada wyznaczy patrona, jest
niezgodna z art. 72a § 1 ustawy – Prawo o notariacie.
Również zawarte w pkt 13 zaskarżonej uchwały postanowienie dotyczące
podstaw do skreślenia aplikanta z listy aplikantów notarialnych stanowi
przekroczenie kompetencji Rady wynikających z art. 35 pkt 3 i doprecyzowanych w
art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, ponieważ art. 73 ustawy wyraźnie zawęża
kompetencje rad w tym zakresie określając, że organizacja i prowadzenie aplikacji
odbywa się na podstawie programu aplikacji, co wskazuje na jedynie
administracyjno – organizacyjny charakter tych uprawnień. Uprawnienia te nie
obejmują działań, do których należy władcze rozstrzyganie o utracie uprawnień
przez osobę, która uzyskała status aplikanta, czy też o przesłankach naruszenia
odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 13 z
uwagi na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy – Prawo o notariacie
oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach
konstytucyjnych, tj. w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa)
oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie
dodatkowych wymogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania
wybranego zawodu, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3
10
Konstytucji RP. Zgodnie z art. 65 Konstytucji RP, wolność wykonywania zawodu
jest każdemu zapewniona, a wyjątki od tej zasady może przewidywać jedynie
ustawa. Ustawa – Prawo o notariacie wprowadziła wymogi niezbędne do uzyskania
wpisu na listę aplikantów notarialnych, a uchwała w sposób nieuprawniony warunki
te rozszerza.
Ograniczenie przez zapisy wprowadzone zaskarżoną uchwałą wynikających
z ustawy uprawnień osób, które zdały egzamin wstępny na aplikację i spełniają
pozostałe warunki określone w art. 71 ustawy, przez przekroczenie kompetencji
Rady do wydawania w tym zakresie uchwał, narusza także art. 31 ust. 1 Konstytucji
RP, który jednoznacznie stanowi, że wolność podlega ochronie prawnej, a zatem
nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nie
można zatem zmuszać zarówno kandydatów na aplikantów, jak i aplikantów (czyli
osoby wpisane na listę aplikantów), do spełnienia dodatkowych wymogów
nieprzewidzianych w art. 71 i art. 71 d § 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 1
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej,
zwłaszcza, że umocowanie do tego rodzaju działań rady nie wynika z przepisów
obowiązującego prawa.
Skarżący podkreślił, że w wyroku Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., I PO
4/94, stwierdzono, iż organ samorządu zawodowego notariuszy nie może, mocą
własnej uchwały, odmówić wykonywania kompetencji powierzonej mu przepisami
ustawy oraz iż kompetentny organ nie może się zatem "zrzec" swej kompetencji,
bowiem jest ona w świetle prawa nie tylko uprawnieniem, lecz przede wszystkim
obowiązkiem działania w określonej sferze spraw (podobnie w wyroku Sądu
Najwyższego z 24 maja 1994 r., I PO 7/94 oraz postanowieniu Sądu Najwyższego
z 21 września 1995 r., I PO 8/95).
Akty niższej rangi, takie jako uchwały samorządów zawodowych, muszą być
wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być z sprzeczne z
regulacjami zawartymi w ustawie (wyroki Sądu Najwyższego z 14 października
1999 r., III SZ 2/99 i z 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03).
Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące
zasady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia
1995 r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P
11
9/05, wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06),
skarżący stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania
wymogów zarówno wobec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację
notarialną w drodze egzaminu wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały.
Wszystkie te osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie
same prawa do uzyskania wpisu na listę aplikantów i odbywania aplikacji.
Postanowienia pkt 9 zaskarżonej uchwały, uzależniając rozpoczęcie zajęć
seminaryjnych od zawartej przez aplikanta umowy o pracę z notariuszem lub
uzyskania pisemnej zgody notariusza na objęcie patronatem, zakładają nierówne
traktowanie kandydatów, pomimo że przystąpili do egzaminu wstępnego na tych
samych warunkach i przysługują im jednakowe prawa.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Stosownie do art. 47 § 1 Prawa o notariacie wystąpienie Ministra
Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwały organu samorządu
notarialnego odnosi się do uchwał “sprzecznych z prawem”. Wymagana
sprzeczność nie musi mieć szczególnej intensywności, gdyż rażące naruszenie
prawa wydłuża tylko do 6 miesięcy przysługujący Ministrowi termin 3 miesięcy od
dnia doręczenia uchwały.
Nie budzą wątpliwości i zostały już jednoznacznie potwierdzone w
orzeczeniach Sądu Najwyższego dotyczących tego zakresu, zasady weryfikacji
uchwał organu samorządu notarialnego pod kątem ich niesprzeczności (zgodności)
z prawem.
Rozpoznając przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości zarzuty i
wniosek jego wystąpienia o uchylenie nieomalże wszystkich postanowień
zaskarżonej uchwały Sąd Najwyższy przyjął w punkcie wyjścia założenie, że
uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu
powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniowm
wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także
do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię
uregulowaną badź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi
12
powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Do tego ostatniego
ograniczenia należy dodać zastrzeżenie, że kompetencja uchwałodawcza organów
samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej
skonkretyzowania wykonawczego tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą, a
aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o natariacie i
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
Z drugiej strony organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na
konkretne upoważnienie (tzw. delegację) do wydania uchwały, gdy ich akty
prawodawcze dotyczą wewnętrznych spraw samorządu. Zawsze jednak realizacje
spraw samorządu notarialnego w formie aktów prawodawczych poddane są prawu
powszechnie obowiązującemu. W tym sensie należy odróżnić zawarte w art. 75
Prawa o notariacie ustawowe upoważnienie udzielone Ministrowi Sprawiedliwości
do określenia w drodze rozporządzenia organizacji aplikacji notarialnej od
ustawowego określenia – w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie – zakresu działania
rady izby notarialnej obejmującego organizowanie szkolenia aplikantów
notarialnych.
Podobnej formuły określającej zadania, a nie kompetencje prawodawcze
dotyczą także postanowienia art. 73 Prawa o notariacie, że aplikację notarialną
organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego
przez Krajową Radę Notarialną.
Nie można ograniczać prawa samorządu do wykonywania należącego do
niego zadania między innymi w formie uchwały. Jeżeli jednak rada izby notarialnej
wydaje uchwałę w zakresie zadania organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej,
to nie może w swych postanowieniach nie uwzględnić wynikających z prawa
powszechnego regulacji określających przesłanki (warunki) tego zadania, które do
rady izby notarialnej należy. Wykonywanie zadania organizacji i prowadzenia
aplikacji, także w drodze wewnętrznego aktu prawotwórczego, musi być zgodne z
regulacją prawa powszechnego między innymi co do warunków i skutków
uzyskania wpisu na listę aplikantów notarialnych (art. 71 § 3 i § 4 Prawa o
notariacie), rozpoczęcia, istoty i czasu trwania aplikacji (art. 72 ust. 1 Prawa o
notariacie) oraz form zatrudnienia aplikanta (art. 71 § 5 Prawa o notariacie).
13
Sąd Najwyższy uznaje, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał
sprzeczności z prawem postanowień zawartych w pkt 1, 6 i 7 zaskarżonej uchwały.
Nie jest przekonujące kwestionowanie pkt 1 uchwały, tylko dlatego – jak to
wynika z uzasadnienia skargi -, że “zapis ten może sugerować, że zadaniem
komisji jest jedynie przeprowadzenie egzaminu”.
Wbrew zastrzeżeniu Ministra Sprawiedliwości, nie ma podstaw do tego
ażeby dopatrywać się w uchwale jakiegoś całościowego uregulowania spraw
komisji kwalifikacyjnej, które wszak uregulowane są w ustawie i rozporządzeniu
wykonawczym do ustawy Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. W
tekście uchwały, niesprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego,
uregulowano wyłącznie specyficzny problem organizacyjny wynikający z tego, że
komisja kwalifikacyjna ma siedzibę w P., ale obejmuje obszar właściwości nie tylko
Izby Notarialnej w P., ale także Izb w Ł. i S. W tej sytuacji potrzebne było i o tym
tylko stanowi się w pkt 1 uchwały, ustalenie że “Rada Izby Notarialnej w S.
dokonuje wpisu na listę aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny
wynik tego egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze
właściwości Izby Notarialnej w S”.
Nie jest także przekonującym argumentem mającym przemawiać - według
Ministra Sprawiedliwości – za sprzecznością z prawem pkt 6 zaskarżonej uchwały,
to że ani w ustawie ani w rozporządzeniu nie ma przepisu który stanowiłby o tym,
że notariusz nie może być patronem więcej niż 5 aplikantów. Jednakże w tym
wypadku brak regulacji w prawie nie ma znaczenia rozstrzygającego, skoro
wprowadzone w uchwale ograniczenie może być uznawane za mieszczące się w
zakresie odpowiedzialności rady notarialnej – jak to wyrażono wprost w zdaniu
pierwszym rozpatrywanego pkt 6 uchwały - za odpowiedni poziom szkolenia.
Zauważyć przy tym należy, że racjonalność i pragmatyzm także w aspektach
organizacji aplikacji należącej do rady ustaleń pkt 6 uchwały jest widoczny w
całości tej regulacji, według której jeden notariusz mógłby być patronem więcej niż
5 aplikantów “Jeżeli przemawiają za tym szczególne okoliczności, w szczególności
wyjątkowe uznane zdolności dydaktyczne notariusza i warunki lokalowe jego
kancelarii, Rada Izby Notarialnej w S. może wyrazić zgodę na szkolenie przez
takiego notariusza większej liczby aplikantów”.
14
Nie jest uzasadnione upatrywanie sprzeczności z prawem pkt 7 uchwały w
tym, że jest zbędny wobec jednoznacznego brzmienia art. 73 ustawy – Prawo o
notariacie. Abstrakcyjna formuła powołanego przepisu ustawy w jego brzmieniu
stanowiącym o organizowaniu i prowadzeniu aplikacji notarialnej nie porusza w
ogóle kwestii “kontroli przebiegu odbywania aplikacji przez poszczególnych
aplikantów”. Nie ma więc zarzuconej tożsamości porównywanych tekstów art. 73
Prawa o notariacie i pkt 6 uchwały. Istotne jest także, że Minister Sprawiedliwości
nie wysunął żadnych zastrzeżeń co do meritum kwestionowanego ustalenia
określającego właściwość Rady Izby Notarialnej w S. w zakresie kontroli przebiegu
odbywania aplikacji.
W zakresie pozostałym – poza punktami 1, 6 i 7 Sąd Najwyższy podzielił
wystąpienie Ministra Sprawiedliwości o sprzeczności z prawem zaskarżonych
postanowień uchwały.
Uznając zasadność przedstawionej przez Ministra Sprawiedliwości
argumentacji poszczególnych zarzutów w świetle założeń wyżej już omówionych
należy zwrócić uwagę na kwestie o znaczeniu zasadniczym.
Minister Sprawiedliwości zarzucił poszczególnym postanowieniom
zaskarżonej uchwały sprzeczność nie tylko ze wskazanymi przepisami ustawy
Prawo o notariacie ale także z niektórymi przepisami rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji
notarialnej.
Izba Notarialna w S.zakwestionowała możliwość weryfikowania zgodności z
prawem uchwały na podstawie powyższego rozporządzenia ze względu na
wydanie go na podstawie “blankietowego”, a więc niezgodnego z wymaganiem
wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji, upoważnienia ustawowego (art. 75 Prawa
o notariacie).
Rozważając powyższą kwestię Sąd Najwyższy wziął pod uwagę następujące
okliczności.
Istotnie w przepisie upoważniającym i zobowiązującym Ministra
Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizację aplikacji
notarialnej brak jest wytycznych dotyczących treści tego aktu. Pomimo tego nie ma
racji Izba Notarialna w S. określając rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości jako
15
niekonstytucyjne i dlatego pozbawione atrybutów legalności. Po pierwsze
bezpośrednio w art. 75 Prawa o notariacie zawarta jest swego rodzaju wskazówka,
która powinna mieć znaczenie dla aktu wykonawczego. Mianowicie Minister
Sprawiedliwości wykonuje kompetencję prawodawczą “po uwzględnieniu z Krajową
Radą Notarialną”, która jest reprezentantem notariatu (art. 38 Prawa o notariacie) i
która ma w zakresie działania między innymi ustalenie programu aplikacji
notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o
notariacie). Po drugie obowiązek uzgodnienia z Krajową Radą Notarialną dotyczy
materii ze swej natury specyficznie konkretnej – organizacji, regulowanie której w
akcie prawodawczym do ustawy wykonawczym, nie powinno wykraczać poza
zasady i granice w ustawie określone. Po trzecie nie jest tak, że ustawa Prawo o
notariacie nie zawiera bezpośrednich określeń organizacji aplikacji notarialnej. Jest
raczej przeciwnie, tyle tylko, że ustawowe uregulowanie spraw z zakresu
organizacji aplikacji notarialnej zostało zrealizowane w innych przepisach, między
innymi w przepisach, które stały się normatywnym wzorcem oceny przedmiotowej
uchwały (art.:35, 71 § 1 i § 2 i § 5,72 §1, 73 i 75). Izba Notarialna w Szczecinie nie
przedstawiła argumentacji, która mogłaby wskazywać na to, że zastosowane w
sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (§ 1 ust. 1 i 2, § 2 pkt 2,
§ 11 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1) są uregulowaniami oderwanymi od wymienionych wyżej
regulacji ustawowych. Przeciwnie zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości są regulacjami ściśle wykonawczymi zachowującymi zasady i sens
ustawy. Rozpoznając tę kwestię Sąd Najwyższy miał na uwadze konstytucyjną
analizę upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego zawartą w
uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98.
W rozpoznawanym wypadku nie zachodzi niedopuszczalna blankietowość
upoważnienia dla aktu wykonawczego z pozostawieniem organowi upoważnionemu
“możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do
których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani
wskazówek”.
Powyższa ocena dotyczy w pierwszym rzędzie, w ustawie określonej a w
akcie wykonawczym jedynie doprecyzowanej zasady zobowiązania rady izby
notarialnej do organizowania i prowadzenia aplikacji (art. 73 Prawa o notariacie),
16
którego wykonywanie nie może być relatywizowane ze względu na warunki, które
sama rada, bez upoważnienia ustawowego, uznawałaby za zwalniające ją lub
ograniczające ustawowy obowiązek (kompetencję i odpowiedzialność). Z
powołanego przepisu, a także innych wskazanych i rozważonych w wystąpieniu
Ministra Sprawiedliwości, w szczególności art. 71 § 1, § 2 i § 3 i § 4 Prawa o
notariacie wynika, że osoby które spełniły warunki przewidziane w ustawie powinny
być wpisane na listę aplikantów. Z kolei wpis taki zapewnia uzyskanie atatusu
aplikanta z wszystkimi powiązanymi z tym statusem upoważnieniami i
obowiązkami, wśród których na pierwszym planie jest odbycie aplikacji. Zgodnie z
art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikacja rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku,
trwa 2 lata 6 miesięcy i polega na zaznajamianiu się aplikanta z całokształtem
pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia
się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych i wieczystoksięgowych.
Rozpatrując kwestie odmiennie przedstawione przez Ministra
Sprawiedliwości i przez Izbę Notarialną w S. należy zwrócić uwagę, że to nie
rozporządzenie wykonawcze ale sama ustawa przesądzająco rozstrzygnęła
(określiła) sporne problemy. Dotyczy to również zatrudnienia aplikanta, które staje
się środkiem realizacji jego statusu, w tym wymienionego wyżej prawa do odbycia
aplikacji w przewidzianym terminie. Jeżeli w art. 71 § 5 Prawa o notariacie stanowi
się o tym, że aplikant notarialny może być również zatrudniony przez notariusza
prowadzącego kancelarię lub radę izby notarialnej, to w połączeniu z pozostałymi
regulacjami ustawy, nie można odmówić racji Ministrowi Sprawiedliwości, że
określenie zawarte w art. 73 Prawa o notariacie należy rozumieć, jako powierzenia
radzie izby notarialnej kompetencji i obowiązku zapewnienia sposobów organizacji i
prowadzenia aplikacji, które umożliwią realizację zapewnionego przez ustawę
statusu aplikanta. Formy zatrudnienia aplikanta, o których mowa w art. 71 § 5
Prawa o notariacie nie zostały w ustawie określone wyczerpująco; znamienne co do
tego jest użycie w tym przepisie wyrażenia “również”. Takiej regulacji ustawowej
odpowiadają jej uszczegółowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra
Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej powołane w
rozpatrywanym wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości. Dotyczy to swego rodzaju
“domknięcia” form odbywania aplikacji w § 1 ust. 2 rozporządzenia, przez ustalenie,
17
że jeżeli nie dojdzie do zastosowania umowy o pracę z notariuszem lub radą izby
notarialnej, to “aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego przez radę
izby notarialnej, która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych.Ustalony jest
więc, zgodnie z ustawą, system który powinien zapewnić odbycie aplikacji każdemu
aplikantowi.
Rację ma Minister Sprawiedliwości, że w zaskarzonych postanowieniach
uchwały nie został zrealizowany sens kompetencji rady izby notarialnej do
organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej zgodnie z ustawą, jest raczej
wyrażony w tych postanowieniach sprzeciw przeciwko wynikającemu z ustawy
obowiązkowi stworzenia warunków organizacyjnych zapewnijących każdemu
aplikantowi prawo do odbycia aplikacji w przewidzianym terminie. Najbardziej
wyraźnie wyraża to pkt 3 uchwały w stwierdzeniu Rady Izby Notarialnej w S., że
wpis na listę aplikantów nie jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji
notarialnej i ma jedynie charakter rejestracji. W takim duchu sprzeciwu wobec
systemu przewidzianego w ustawie brzmią także dyrektywy pkt 4 i 5, 8 i 9 uchwały,
według których aplikanci muszą praktycznie sami zapewnić sobie zatrudnienie u
notariusza; forma aplikacji pozaetatowej jest zaledwie tolerowana skoro opiera się
na procedurze uzyskiwania specjalnej pisemnej zgody notariusza, z wykluczeniem
zawierania umów o pracę przez Radę Izby Notarialnej w S. Można więc, tak jak to
interpretuje Minister Sprawiedliwości, uznać zaskarżone postanowienia jako
wyrażenie sprzeciwu wobec prawa powszechnie obowiązującego, któremu Rada
Izby Notarialnej w S. w okreslonym zakresie nie chce się poddać i nie chce
odpowiednio mobilizować do wykonania celów ustawy swych członków. Warto przy
tej okazji przypomnieć, że zgodnie z § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki Zawodowej
Notariusza (uchwała Nr19 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.)
obowiązkiem notariusza jest współdziałanie z władzami samorządu i lojalność
wobec jego organów. W tym wypadku problemem jest określenie przez Radę Izby
Notarialnej w S. jej odpowiedzialności za organizację i odbywanie aplikacji
notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Nalezy także zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że w ramach
kompetencji określonej w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie, na której opiera się
zaskarżona uchwała nie mieści się ustalenie w jej pkt 13 kwestii dotyczących
18
odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów w szczególności ustalenia podstawy
do skreślenia z listy aplikantów notarialnych (por. w tym zakresie regulacje
ustawowe, w szczególności art. 74i oraz art. 78 Prawa o notariacie).
Z przedstawionych przyczyn podzielając wystąpienie Ministra
Sprawiedliwości w zakresie pkt 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 13 zaskarżonej uchwały
naruszającej prawo Sąd Najwyższy orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast w pkt 2
wyroku orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonych punktów 1, 6 i 7 uchwały, co
do których nie zachodzi sprzeczność z prawem (art. 47 § 2 Prawa o notariacie).