Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 27/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 listopada 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Bogusław Cudowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Romualda Spyt (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania M. B.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
o zapłatę należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 22 listopada 2010 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 5 listopada 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r.
stwierdził, że M. B., jako członek zarządu Przedsiębiorstwa Wielobranżowego M.
Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ponosi odpowiedzialność za
zobowiązania Spółki za lipiec 2003 r. z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń
Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej
kwocie 28.276,57 zł, w tym z tytułu: składek na FUS w kwocie 12.742,04 zł, składek
na FUZ w kwocie 2.743,84 zł, składek na FP i FGŚP w kwocie 1.080,69 zł, odsetek
liczonych na dzień 30 grudnia 2008 r. w kwocie 11.710 złotych.
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. Sąd Okręgowy - Sąd Ubezpieczeń
Społecznych, rozpoznając odwołanie M. B., zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił, że
M. B. - jako członek zarządu Przedsiębiorstwa Wielobranżowego „M." Spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością - nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania
Spółki z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz
Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę.
Sąd Okręgowy rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach
faktycznych i rozważaniach prawnych. W lipcu 2003 r. M. B. była członkiem
zarządu Przedsiębiorstwa Wielobranżowego „M." Spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością. Poza sporem jest, że Spółka nie zapłaciła należnych za lipiec
2003 r. składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 12.742,04 zł, na
Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 2.743,84 zł oraz Fundusz Pracy i
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 1.080,69 zł.
Na wniosek zarządu Spółki z dnia 22 lipca 2004 r. Sąd Rejonowy Wydział
Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych postanowieniem z dnia 2
września 2004 r. ogłosił upadłość Spółki. Następnie, postanowieniem z dnia 16
listopada 2006 r., Sąd ten stwierdził zakończenie postępowania upadłościowego. W
postępowaniu upadłościowym wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z
tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia
Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
3
Pracowniczych nie zostały zaspokojone, wobec czego Zakład Ubezpieczeń
Społecznych wydał w dniu 30 grudnia 2008 r. zaskarżoną decyzję. Decyzja ta
została nadana w dniu 2 stycznia 2009 r. na adres pełnomocnika odwołującej się.
Doręczenie tej decyzji nastąpiło w dniu 6 stycznia 2009 r.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w art. 108 § 1 i 4
oraz art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jednolity
tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po dniu 1
stycznia 2003 r., a przed dniem 1 stycznia 2009 r., skoro zaległość składkowa
powstała w lipcu 2003 r., a wskazane przepisy mają odpowiednie zastosowanie do
należności z tytułu składek przez art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr
205, poz. 1585 ze zm.). Zaległości składkowe Przedsiębiorstwa Wielobranżowego
„M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstały bowiem, gdy funkcję
członka zarządu Spółki sprawowała odwołująca się. Przeprowadzona w toku
postępowania upadłościowego egzekucja tych zobowiązań z majątku Spółki
okazała się bezskuteczna w całości. Postępowanie upadłościowe zostało
prawomocnie zakończone bez zaspokojenia należności z tytułu składek.
Odwołująca się, zaś nie udowodniła przesłanek przewidzianych w art. 116 § 1
Ordynacji podatkowej uwalniających ją od odpowiedzialności.
Sąd wskazał, że do wydania przez organ rentowy decyzji o obciążeniu
odpowiedzialnością członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z
tytułu zaległości składkowych spółki nie jest wymagane uprzednie wydanie przez
organ rentowy decyzji ustalającej zobowiązanie spółki jako płatnika składek. Nadto
dopuszczalne jest również przeniesienie odpowiedzialności za składki na członków
zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nawet po utracie bytu prawnego
przez spółkę wskutek zakończenia postępowania upadłościowego i wykreślenia
tego podmiotu z Krajowego Rejestru Sądowego.
Sąd uznał jednak za uzasadniony zgłoszony przez odwołującą zarzut
przedawnienia w związku z treścią art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej, uznając, że
pojęcie "wydanie decyzji", użyte w tym przepisie, obejmuje również doręczenie
decyzji osobie trzeciej przed upływem pięcioletniego terminu. W okolicznościach
rozpoznawanej sprawy doszło do nadania w placówce pocztowej odpisu
4
zaskarżonej decyzji w dniu 2 stycznia 2009 r., a więc po upływie pięciu lat, licząc od
końca roku, w którym powstała zaległość składkowa, tj. po dniu 31 grudnia 2003 r.,
podczas gdy termin przedawnienia przewidziany w art. 118 § 1 Ordynacji
podatkowej upłynął wraz z dniem 31 grudnia 2008 r.
Od tego wyroku apelację wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego - poprzez
nieprawidłową interpretację przepisu art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej i uznanie,
że pojęcie „wydanie decyzji" użyte w tym przepisie obejmuje również doręczenie
decyzji osobie trzeciej przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia i na tej
podstawie przyjęcie, że z dniem 31 grudnia 2008 r. przedawniło się uprawnienie
organu rentowego do przeniesienia odpowiedzialności na M. B. za zobowiązania z
tytułu składek za lipiec 2003 r., w związku z czym, w ocenie Sądu pierwszej
instancji, wydanie decyzji w dniu 30 grudnia 2008 r. i jej doręczenie w dniu 6
stycznia 2009 r. nastąpiło po upływie 5 letniego okresu przedawnienia.
Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 5
listopada 2009 r. oddalił apelację jako bezzasadną.
W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd Okręgowy wydał trafne, odpowiadające
prawu rozstrzygnięcie, przedstawiając prawidłową argumentację prawną, a Sąd
Apelacyjny akceptuje zarówno ustalenia faktyczne, które nie są objęte sporem, jak i
konkluzję rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji. W szczególności Sąd
drugiej instancji wskazał, że decyzja z art. 108 § 1 Ordynacji podatkowej
przenosząca odpowiedzialność na osobę trzecią ma charakter konstytutywny. To w
jej następstwie bowiem dochodzi do powstania zobowiązania osoby trzeciej o treści
wynikającej z decyzji. Skoro decyzja jest źródłem stosunku prawnego, to
oczywistym jest konieczność jej doręczenia. Dopiero od chwili doręczenia decyzji
osobę trzecią obciąża dług spółki. Ponadto Sąd wskazał, że przy interpretacji art.
118 § 1 Ordynacji podatkowej nie można pomijać art. 110 k.p.a., który postanawia,
że organ administracji publicznej jest związany wydaną przez siebie decyzją od
chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Reguła ta ma
także zastosowanie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że
skutki prawne decyzji organu rentowego uzależnione są od jej doręczenia stronie, a
nie od daty wydania decyzji.
5
Organ rentowy zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjna w całości, wnosząc o
jego uchylenie „oraz poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego - Sądu
Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2009 r.” i orzeczenie co do istoty sprawy -
poprzez oddalenie odwołania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - przez
błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej i
w konsekwencji uznanie, że pojęcie „wydanie decyzji” użyte w tym przepisie
obejmuje również doręczenie decyzji osobie trzeciej przed upływem pięcioletniego
terminu przedawnienia.
W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu
Administracyjnego, podniesiono, że przepis art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej
skierowany jest do organu, który może skorzystać z określonych w nim kompetencji
w odpowiednim czasie, po upływie którego traci przyznane w nim prawo do
działania. Sposób sformułowania tego przepisu przez użycie określenia „nie można
wydać decyzji" wskazuje, że bezpośrednio kształtuje on uprawnienia organu
podatkowego, jakkolwiek pośrednio wynika z niego pozycja strony postępowania
przeprowadzonego na jej podstawie. Z tego względu, jeśli wziąć pod uwagę
językowe znaczenie określenia „wydanie decyzji”, wynikające w szczególności z
przepisów procesowych - art. 210 § 1 pkt 2 i art. 212 Ordynacji podatkowej, należy
uznać, że pojęcie to odnosi się do sporządzenia aktu zawierającego elementy, o
których mowa w art. 210 tej ustawy. Wynika z niego jednoznacznie odmienność
instytucji wydania i doręczenia decyzji, a także sekwencja tych czynności, z których
pierwszą jest wydanie poprzedzające doręczenie.
Skarżący podniósł także, że w Ordynacji podatkowej ustawodawca wyraźnie
odróżnił pojęcie wydania decyzji od jej doręczenia, w niektórych przypadkach bieg
terminu przedawnienia nakazując wiązać z doręczeniem decyzji, w innych zaś z jej
wydaniem.
Zauważono również, iż przyjęcie, że wydanie decyzji o której mowa w art.
118 § 1 Ordynacji podatkowej, obejmuje także jej doręczenie, oznacza zawężenie
kompetencji przyznanych organom podatkowym przez ustawodawcę w wyniku
6
skrócenia czasu działania określonego w tym przepisie, co przy dokonywaniu
wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzut skargi dotyczy problemu związanego z wykładnią art. 118 § 1
Ordynacji podatkowej. Decyzja z dnia 30 grudnia 2008 r. o obciążeniu M. B.
odpowiedzialnością za zobowiązania składkowe Przedsiębiorstwa
Wielobranżowego „M.” Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powstałe w lipcu
2003 r. została doręczona dopiero w dniu 6 stycznia 2009 r. Tak więc
rozstrzygnięcie problemu, czy przepis art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej wymaga
doręczenia decyzji, przesądza o tym, czy nastąpiło przekroczenie 5-letniego
terminu przedawnienia. Przepis ten stanowi bowiem, że nie można wydać decyzji o
odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, jeżeli od końca roku kalendarzowego,
w którym powstała zaległość podatkowa, upłynęło 5 lat. Sąd Apelacyjny uznał, że
wydanie decyzji, w rozumieniu art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej, oznacza jej
doręczenie. Omawiany problem prawny nie jest jednakowo rozstrzygany w
judykaturze. Należy jednak stwierdzić, że w chwili obecnej, tak w doktrynie, jak i
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dominuje
pogląd, że wydanie decyzji na podstawie art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej nie
obejmuje obowiązku jej doręczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK
714/05 (ONSAiWSA 2006 nr 5, poz. 132) stwierdził, iż obowiązujące przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania
wydania decyzji z jej doręczeniem. W wyroku tym podkreślono znaczenie dla
wykładni omawianej normy przepisu art. 107 § 1 k.p.a., który stanowi, że jednym z
elementów decyzji jest data jej wydania. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. nie stwarza
możliwości pozostawienia w treści tego aktu miejsca na wpisanie w przyszłości daty
wydania decyzji, dlatego też organ nie może wyczekiwać chwili, w której decyzja
zostanie doręczona, aby w stosownym momencie wprowadzić do jej treści datę
wydania. Określenie w tym przepisie daty wydania decyzji jako jej niezbędnego
elementu ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby
7
uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w
postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron,
powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno
bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym
samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach
pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa. Naczelny
Sąd Administracyjny podkreślił także, że sąd administracyjny ocenia zgodność z
prawem zaskarżonej doń decyzji wedle stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie
jej wydania. Trudno byłoby wyobrazić sobie efektywność takiej kontroli przy
akceptacji tezy, że miarodajną dla oceny legalności decyzji byłaby data jej
doręczenia stronie. Sytuacja nabierałaby cech drastycznych w przypadku wielości
stron występujących w postępowaniu administracyjnym. Wtedy powstałyby
niedające się bliżej określić liczby normatywnych wzorców kontroli sądowej, co
należałoby traktować jako stan patologiczny. Identyczny przypadek mógłby
wystąpić przy kontroli decyzji w trybach nadzwyczajnych postępowań
administracyjnych.
W uchwale z dnia 17 grudnia 2007 r., I FPS 5/07 (ONSAiWSA 2008 nr 2,
poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że pojęcie wydania
decyzji, określonej w art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej nie oznacza jej doręczenia.
W jej uzasadnieniu podkreślono, że przepis ten skierowany jest do organu, który
może skorzystać z określonych w nim kompetencji w odpowiednim czasie, po
upływie którego traci przyznane w nim prawo do działania. Sposób sformułowania
tego przepisu przez użycie określenia "nie można wydać decyzji" wskazuje, że
bezpośrednio kształtuje on uprawnienia organu podatkowego, jakkolwiek pośrednio
wynika z niego pozycja strony postępowania prowadzonego na jego podstawie. Z
tego względu, jeśli wziąć pod uwagę literalne znaczenie określenia "wydanie
decyzji", należy uznać, że pojęcie to odnosi się do sporządzenia aktu (decyzji) w
ustawowo przewidzianej formie. Wyrazem sporządzenia decyzji jest, między
innymi, jej podpisanie przez osobę upoważnioną i opatrzenie datą wydania.
Zauważono też, że przy redagowaniu aktu normatywnego obowiązuje zasada, że
do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych
pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami (§ 7 uchwały Nr 147 Rady
8
Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, M. P.
Nr 44, poz. 310, stosowanej przy opracowywaniu projektu Ordynacji podatkowej;
obecnie § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w
sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. Nr 100, poz. 908). Stanowi ona
konsekwencję jednej z reguł wykładni językowej - lege non distinguente nec
nostrum est distinguere. Okoliczność, że zarówno w przepisach procesowych, jak i
w materialnoprawnych zawartych w Ordynacji podatkowej jest mowa o wydaniu, ale
i o doręczeniu decyzji, potwierdza (przy założeniu racjonalności ustawodawcy), że
pojęcia te mają odmienne znaczenia i pełnią różne funkcje. W prawie publicznym,
do którego zalicza się prawo podatkowe, prymat wykładni językowej wynika przede
wszystkim z potrzeby zapewnienia realizacji zasady pewności stanu prawnego i
związanej z nią zasady zaufania, wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarówno organy
stosujące przepisy, jak i podmioty, na które nakłada się obowiązki lub którym
przyznaje się uprawnienia, powinny na podstawie brzmienia ustawy wiedzieć, w jaki
sposób kształtować swoje postępowanie. Odejście od jednoznacznego sensu
przepisu, wynikającego ze znaczenia w języku powszechnym użytych w nim
wyrazów, możliwe jest wyjątkowo, gdy ochroną należy objąć inne wartości
konstytucyjne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za
niedopuszczalnością odejścia przy interpretowaniu art. 118 § 1 Ordynacji
podatkowej od wyników wykładni językowej przemawia także to, iż wiązanie
uprawnienia organów do wydania decyzji odnoszących się do odpowiedzialności
osób trzecich z ich doręczeniem mogłoby także oznaczać naruszenie
konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdy taka odpowiedzialność dotyczy
kilku osób, wobec których doręczenie w jednym terminie okazałoby się niemożliwe,
na skutek czego wobec niektórych z nich mogłoby dojść do przedawnienia prawa
do orzekania.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2007 r. została
zaaprobowana w doktrynie, w glosie Michała Ciecierskiego (Glosa 2008 nr 3 s.
134). Glosator podjął jedynie polemikę z tezą odnoszącą się do kompetencyjnego
charakteru normy prawnej art. 118 § 1 Ordynacji. Zwrócił natomiast uwagę na to, że
w razie wątpliwości co do faktycznej daty wydania decyzji, gdy ma to znaczenie
prawne, możliwe jest prowadzenie postępowania dowodowego na tę okoliczność.
9
Takie same poglądy prezentowane są w wyrokach Sądu Najwyższego: z
dnia 2 października 2002 r. , III RN 149/01 (OSNAPiUS 2003 nr 16 poz. 371), gdzie
stwierdza się, że datą wydania decyzji przez organ podatkowy jest data jej
podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, z dnia 17 lipca 2009 r. , I UK
49/09 (LEX nr 529769), z dnia 16 listopada 2009 r., II UK 111/09 (LEX nr 578157).
W tym ostatnim wyroku podkreśla się, że po zmianie przepisu art. 118 § 2
Ordynacji podatkowej wyżej przedstawione poglądy są bardziej oczywiste,
ponieważ jeżeli w jednym artykule ustawodawca stanowi o "wydaniu" i
"doręczeniu", to już z tego wynika, iż nie są to pojęcia tożsame. Na ten aspekt
sprawy zwrócono także uwagę w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2009
r., I UK 85/09 (LEX nr 558289).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił powyższe przedstawione
wyżej poglądy i uznał, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej
przepisów dotyczących wydania przedmiotowej decyzji jest zasadny.
Z tych względów podstawie art. 398
15
§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c. w związki
z art. 398
21
k.p.c. orzeczono jak w sentencji.