Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PO 13/10
POSTANOWIENIE
Dnia 3 marca 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Andrzej Wróbel
Protokolant Wanda Cabaj
w sprawie z odwołania B. K.
od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 25 października 2010 r., sygn.
…106/10 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 3 marca 2011 r.,
oddala odwołanie.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 25 października 2010 r. Prokurator Generalny – powołując się na
art. 62 a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z
2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
– Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm., dalej:
„u.s.p.”) – nie wyraził zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po ukończeniu 65
roku życia przez B. K. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w […].
Stosownie do uzasadnienia decyzji Prokurator Generalny nie uwzględnił wniosku
pomimo jego poparcia przez bezpośredniego przełożonego prokuratora B. K. –
Prokuratora Okręgowego w […], który uznaje wnioskodawcę za prokuratora o
ugruntowanej i bogatej wiedzy prawniczej, który wykonuje powierzone mu
2
obowiązki z dużym zaangażowaniem, rzetelnie i terminowo, jest pracownikiem
wartościowym, w pełni przydatnym do zawodu prokuratora. Opinię tę podzielił
Prokurator Apelacyjny który także poparł przedmiotowy wniosek.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, jako regułę należy traktować przejście
prokuratora w stan spoczynku z dniem ukończenia przez niego 65 roku życia.
Możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek,
uzasadniony szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem służby lub
leżącymi po stronie prokuratora. Spełnienie wskazanych w art. 62 a ust. 2 ustawy o
prokuraturze warunków pozytywnych nie jest równoznaczne z obowiązkiem
wyrażenia zgody na dalsze pozostawanie przez prokuratora w służbie. Decyzja
Prokuratora Generalnego o braku zgody nie musi mieć oparcia w przyczynach
uniemożliwiających dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 6 grudnia 2006 roku, sygn. akt III PO 7/06). Zaangażowanie w
pracy, doświadczenie i wiedza oraz nienaganny stan zdrowia nie są szczególnymi
okolicznościami, wystarczających do odstępstwa od ustawowej reguły
przechodzenia w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia.
Uzasadnionym kierunkiem prowadzenia polityki kadrowej jednostek
organizacyjnych prokuratury – według Prokuratora Generalnego - jest
„pokoleniowa” wymiana kadr prokuratorskich, związana z jednej strony z
osiąganiem przez zasłużonych prokuratorów wieku umożliwiającego im
skorzystanie z przywileju prokuratorskiego stanu spoczynku, z drugiej zaś z
potrzebą umożliwienia przejęcia służby przez innych doświadczonych
prokuratorów, a także zapewnienie etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Z
analizy sytuacji kadrowej wynika, że aktualnie Prokuratura Okręgowa w […]
dysponuje limitem 78 etatów, z czego wszystkie etaty są obsadzone. Aktualnie na
delegacji w tej jednostce pozostaje 10 prokuratorów prokuratury rejonowej z całego
okręgu […], z czego wszyscy spełniają wymogi formalne do powołania na wyższe
stanowisko służbowe. Natomiast spośród 192 prokuratorów z tytułem prokuratora
prokuratury rejonowej w tym okręgu, aż 120 posiada możliwość uzyskania tytułu
prokuratora prokuratury okręgowej. Większość spośród nich (112 osób) stanowią
osoby w przedziale wiekowym od 34 do 50 roku życia, posiadające staż pracy na
stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej od 5 do 19 lat. Tymczasem w
3
przedziale wiekowym od 51 do 62 roku życia i stażu pracy pomiędzy 11 do 29 lat
znajduje się 8 osób. Aktualnie, w grupie asesorów zatrudnionych w okręgu
Prokuratury Okręgowej w […], 58 jest uprawnionych do uzyskania tytułu
prokuratora prokuratury rejonowej. Ponadto w okręgu […] pozostają 4 wolne etaty
orzecznicze w prokuraturze rejonowej.
Prokurator Generalny powołał się także na to, że Rada Prokuratorów przy
Prokuratorze Generalnym wniosek B. K. zaopiniowała negatywnie.
W odwołaniu od powyższej decyzji Prokuratora Generalnego Prokurator B. K.
zarzucił:
a) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego: art. 62 a ust. 2 ustawy o
prokuraturze w związku z art 69 § 1 u.s.p. oraz art. 8 k.p. wynikającą z daleko
posuniętej dowolności korzystania z przypisanej mu kompetencji w przedmiocie nie
wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65
roku życia, bez wyważenia wszystkich okoliczności związanych z interesem służby
i interesem prokuratora, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i zasady
równego traktowania,
b) naruszenie przepisów postępowania: art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze
w związku z art. 20 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o
prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375) i art. 94 pkt 9
k.p. przez przekazanie wniosku skarżącego (zamiast Krajowej Radzie
Prokuratorów), Radzie Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym celem
zaopiniowania pomimo tego, że organ ten nie był przygotowany do realizacji tego
zadania i nie dysponował odpowiednimi kryteriami oceny i prawem dostępu do akt
personalnych, w sposób umożliwiający zapoznanie się członków Rady z wnioskami
i przebiegiem pracy zawodowej oraz okolicznościami leżącymi po stronie
skarżącego, a ponadto bezpośredni udział Prokuratora Generalnego jako
Przewodniczącego Rady w wyrażeniu opinii Rady negatywnie ustosunkowującej się
do wniosku skarżącego, co sprawia, że Prokurator Generalny podejmując decyzję o
wyrażeniu zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65
roku życia występował w podwójnej roli opiniującego i rozstrzygającego.
4
Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie
zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do
ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że przytoczone w
decyzji dane są niepełne a ich analiza prowadzi do zupełnie odwrotnego wniosku,
że wymiana pokoleniowa w Prokuraturze Okręgowej w […] już się dokonała,
ponieważ w jednostce tej pracuje nadal zaledwie 8 osób w przedziale wiekowym od
51 do 62 roku życia i stażu pracy pomiędzy 11 do 29 lat, a więc minimalny odsetek
osób z ogólnej liczby pracowników zatrudnianych na etatach orzeczniczych. Z
danych nie wynika, aby istniała potrzeba dalszego pozbywania się pracowników z
dużym doświadczeniem zawodowym. Ponadto Prokurator Generalny pominął fakt,
że wnioskodawca jest jedyną osobą, która w przyszłym roku ukończy 65 lat ze
stażem ponad 40 letnim oraz to, że przez następne trzy lata nie będzie
prokuratorów, którzy ukończą 65 rok życia. Skarżący wskazał, że aktualnie nabór
pracowników na nowe i zwolnione stanowiska orzecznicze w prokuraturze odbywa
się w wyniku ogólnopolskich konkursów i że każdy prokurator w kraju spełniający
warunki do objęcia określonego zwolnionego stanowiska może zgłosić swoją
kandydaturę w konkursie. Okoliczność ta powoduje, że powoływanie się na politykę
kadrową na szczeblu jednostkowej prokuratury okręgowej mija się z celem i nie
oddaje istoty problemu. W ocenie skarżącego Prokurator Generalny pominął to, że
w dniu 1 czerwca 2011 r. upłynie wnioskodawcy kolejny 5 – cio letni okres stażowy
uprawniający go do uzyskania wyższej stawki awansowej. Podniesiono, że
Prokurator Generalny nie wykazał zaś, dlaczego interes prokuratora w dalszym
zajmowaniu stanowiska prokuratora przez okres około 5 - ciu miesięcy, powinien w
okolicznościach niniejszej sprawie ustąpić interesowi służby, który miałby polegać
na bliżej nieskonkretyzowanym zapewnieniu pokoleniowej wymiany kadr
prokuratorskich. Pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania z dniem 1 czerwca
2011 r. wynagrodzenia w szóstej stawce awansowej, co ma bezpośrednie
przełożenie na wysokość uposażenia w stanie spoczynku jest rażąco sprzeczne z
zasadami współżycie społecznego stosownie do przepisu art. 8 k.p.
Wskazano, że ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o
prokuraturze oraz niektórych innych ustaw w miejsce Rady Prokuratorów przy
5
Prokuraturze Generalnym - organu podporządkowanego i kierowanego przez
Prokuratora Generalnego powołano organ niezależny w postaci Krajowej Rady
Prokuratorów. Organ ten przejął dotychczasowe kompetencje Rady Prokuratorów,
a dodatkowo powierzono mu opiniowanie wniosków o wyrażenie zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu przez prokuratora 65 roku życia
(art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze). Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 9
października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw,
do czasu powołania Krajowej Rady Prokuratorów jej zadania wykonuje Rada
Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym. Ustawodawca przekazując powyższe
zadanie KRP nie określił kryteriów oceny, trybu postępowania w tych sprawach
oraz zasad dostępu członków KRP do akt osobowych prokuratorów. Po wejściu w
życie przedmiotowej ustawy, od kwietnia do dnia 9 września 2010 r. oba organy w
ogóle nie działały, przy czym KRP nie działała gdyż nie zdołano wyłonić jej pełnego
składu. Gdy było już wiadomo, że ostatni członek (przedstawiciel prezydenta)
zostanie wyłoniony w dniu 20 września 2010 r. a pierwsze posiedzenie KRP
odbędzie się w dniu 21 września 2010 r. Prokurator Generalny zwołał w dniu 9
września 2010 r. posiedzenie Rady Prokuratorów przy Prokuraturze Generalnym
celem podsumowania jej dotychczasowej działalności. Jednocześnie do porządku
obrad włączono dodatkowo w punktach 3 i 4 zadania w postaci zaopiniowania
spraw kadrowych, w tym wniosków o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia. Projekty uchwał w tym
zakresie wraz z materiałami wymagającymi zaopiniowania 7 wniosków
prokuratorów zostały przedstawione Radzie Prokuratorów w taki sposób, że
członkowie Rady nie mogli się z nimi zapoznać, ponieważ tymczasowy regulamin
opiniowania wniosków prokuratorów o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku życia został uchwalony tuż przed
podjęciem głosowania w sprawie wyrażenia opinii w sprawie wniosków. Dopiero
uchwałą Rady nr 12/2010 z dnia 9 września 2010 r. jej członkowie obecni na
posiedzeniu zostali upoważnieni do wglądu w akta osobowe prokuratorów
przedstawione Radzie przez Biuro Prokuratora Generalnego.
Co do zarzuconego naruszenia art. 94 pkt 9 k.p. odwołujący się powołał się na
to, że Prokurator Generalny pominął przesłankę subiektywną opisaną we wniosku i
6
z przesłanką tą prawdopodobnie nie zapoznano również Członków Rady
Prokuratorów, co zapewne miało istotny wpływ na treść negatywnej opinii
wyrażonej przez Radę Prokuratorów o wniosku skarżącego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 62a ust. 2 ustawy o prokuraturze prokurator może dalej – po
ukończeniu 65 roku życia zajmować stanowisko, jeżeli Prokurator Generalny na
wniosek prokuratora po przedstawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że jest
zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora oraz po
zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora przełożonego, wyrazi prokuratorowi
zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska.
Nie są w odwołaniu kwestionowane zasadnicze założenia interpretacyjne
powyższego przepisu, które zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Dotyczą one po pierwsze ustawowo określonej zasady kończenia służby przez
prokuratora z chwilą ukończenia 65 roku życia i po drugie, że wyjątkiem od tej
zasady jest ustawowe zezwolenie na dalsze zajmowanie stanowiska. To ostatnie
obwarowane jest określonymi warunkami, oprócz odpowiedniego stanu zdrowia
prokuratora, który kończy 65 rok życia niezbędna jest zgoda Prokuratora
Generalnego.
Odwołujący się nie kwestionuje takiego znaczenia zgody Prokuratora
Generalnego, że jest ona koniecznym warunkiem dalszego zajmowania stanowiska
prokuratora po ukończeniu 65 roku życia.
Wynikający natomiast z odwołania - w jego pierwszym zarzucie - problem
dotyczy przesłanek decyzji Prokuratora.
W przedstawionej w tym zakresie w odwołaniu argumentacji zwraca uwagę, że
jej kierunek nie jest zgodny z niekwestionowanymi zasadami o których jest mowa
wyżej. Odwołujący zdaje się bagatelizować zasadę przejścia prokuratora w stan
spoczynku po ukończeniu 65 roku życia poprzez wymaganie ażeby odmowna
decyzja Prokuratora Generalnego uwzględniała przede wszystkim interes
prokuratora, w tym zwłaszcza jego oczekiwania związane z uzyskaniem wyższego
wynagrodzenia (wyższego uposażenia po zakończeniu służby) w związku z
kontynuowaniem wykonywania służby po ukończeniu 65 roku życia. Tymczasem
7
nie budzi wątpliwości to, że regulacje ustawowe w przedmiocie kończenia służby
prokuratora w związku z ukończeniem 65 roku życia nie zapewniają prokuratorowi
– na zasadzie prawa podmiotowego – uprawnienia do dalszego zajmowania
stanowiska, natomiast możliwość przedłużenia czynnej służby została przez ustawę
powierzona kompetencji Prokuratora Generalnego, a kompetencja ta nie została
ograniczona inaczej jak tylko przez określenie koniecznych warunków wyrażenia
zgody, co dodatkowo wskazuje na wyjątkowy charakter dopuszczalności
pozostawania przez prokuratora na stanowisku po ukończeniu 65 roku życia.
Sąd Najwyższy rozpoznając sprawę z odwołania prokuratora kontroluje
zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z prawem. Nie można natomiast z
przewidzianego w ustawie (por. art. 62a ust. 3a ustawy o prokuraturze) prawa
wniesienia odwołania wyprowadzić przeniesienia kompetencji. To Prokurator
Generalny jest właściwy (kompetentny) do decydowania o przedłużeniu
wykonywania służby prokuratorowi ponad 65 rok życia, natomiast Sąd Najwyższy,
honorując tę ustawowo określoną kompetencję, na skutek odwołania kontroluje czy
jej zastosowanie nastąpiło zgodnie z prawem.
Z uzasadnienia decyzji Prokuratora Generalnego wynika, że jej podstawę
stanowią racjonalne i poważne powody.
Nieprzekonywujące są natomiast argumenty odwołania jakoby z
przeprowadzonej przez Prokuratora Generalnego analizy sytuacji kadrowej
Prokuratury Okręgowej w […] i prokuratur rejonowych z okręgu […] wynikały
wnioski odmienne od wyprowadzonych przez Prokuratora Generalnego. Z punktu
widzenia odwołującego się nie zachodzi „potrzeba dalszego pozbywania się
pracowników z dużym doświadczeniem życiowym”. Jednakże niezależnie od tego
że przechodzenie prokuratorów w stan spoczynku po ukończeniu 65 roku życia nie
powinno się kwalifikować w terminologii „pozbywania się pracowników”, Prokurator
Generalny – jak to wynika z uzasadnienia decyzji – przez pokoleniową wymianę
kadr rozumiał sytuację, w której z jednej strony odchodzi ze służby prokurator
korzystający z przywileju stanu spoczynku, a z drugiej strony powstaje, możliwość
przejęcia tej służby przez innych doświadczonych prokuratorów a także
zapewnienie etatów dla nowych kadr prokuratorskich. Nie ma zarzuconej w
odwołaniu niekonsekwencji miedzy wnioskami analizy a jej danymi, skoro wynika z
8
niej że „natomiast spośród 192 prokuratorów z tytułem prokuratora prokuratury
rejonowej w niniejszym okręgu, aż 120 potencjalnie posiada możliwość uzyskania
tytułu prokuratora prokuratury okręgowej”.
Nietrafnie zatem zarzucił odwołujący jakoby Prokurator Generalny rozstrzygnął
sprawę na zasadzie „daleko posuniętej dowolności”. Ponadto decyzja Prokuratora
Generalnego ma charakter publicznoprawny, została wydana na podstawie
szczególnych przepisów ustawy o prokuraturze określających status urzędu
prokuratorskiego. Nie podlegały – wbrew stanowisku odwołującego się –
zastosowaniu przepisy Kodeksu pracy, które określają prawa i obowiązki
pracowników i pracodawców. Prokurator Generalny realizujący ustawowo
określone kompetencje swego urzędu w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska przez prokuratora, który ukończył 65 rok życia nie działa
jak strona stosunku pracy.
Bezpodstawny jest także „procesowy” zarzut odwołania. Skoro bowiem
bezsporne jest, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło przed powołaniem Krajowej
Rady Prokuratury, to zastosowaniu podlegał art. 20 ustawy z dnia 9 października
2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
178, poz. 1375) wedle którego dotychczasowa Rada Prokuratorów przy
Prokuratorze Generalnym realizowała obowiązki przewidziane dla Krajowej Rady
Prokuratury aż do czasu, jej powołania, Prokurator Generalny nie naruszył prawa,
skoro powierzoną mu przez ustawę kompetencję wykonał z zachowaniem
przewidzianego do tego trybu i po rozpatrzeniu także przemawiających na rzecz
wniosku okoliczności, w tym udzielonego wnioskodawcy poparcia przełożonych.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.