Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 407/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 marca 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)
SSN Marian Kocon
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Jerzego K. – S.
przeciwko Gminie Miasta G. oraz Skarbowi Państwa - Ministrowi Spraw
Wewnętrznych i Administracji, Wojewodzie P. i Marszałkowi Województwa P.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 25 marca 2011 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 9 września 2009 r.,
1. oddala skargę kasacyjną;
2. odstępuje od obciążania powoda kosztami postępowania
kasacyjnego na rzecz pozwanych;
3. przyznaje adwokatowi Tomaszowi J. ze środków
budżetowych Skarbu Państwa - Sądu Apelacyjnego kwotę
2.000 (dwa tysiące) zł wraz z należnym podatkiem od
towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną
udzieloną powodowi z urzędu w postępowaniu
kasacyjnym.
2
Uzasadnienie
Jerzy K.-S. wniósł o zasądzenie od Gminy G. odszkodowania za zniszczenia
w pomieszczeniach piwnicznych jego budynku przy ul. T. nr 105 w G., do których
doszło 9 lipca 2001 r. w związku z powodzią i spuszczeniem wód powodziowych z
Kanału R. Powód twierdził, że wskutek zalania wodą całkowitemu zniszczeniu uległa
piekarnia w piwnicy budynku, którą wydzierżawiał Zygmuntowi S. oraz surowce i
półprodukty. Na dochodzone odszkodowanie składały się koszty remontu
pomieszczeń, odtworzenia parku maszynowego, utracony czynsz dzierżawny oraz
równowartość zniszczonych surowców. Jako podstawę prawną odpowiedzialności
Gminy powód wskazał art. 415 k.c., art. 417 k.c. i art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Gmina G. wniosła o oddalenie powództwa, twierdziła, że nie miała wpływu na
powstanie powodzi i wylanie wód powodziowych z Kanału R.
Na wniosek powoda z 25 stycznia 2005 r. do udziału w sprawie
w charakterze pozwanego został wezwany Skarb Państwa - Minister Spraw
Wewnętrznych i Administracji, który 10 lipca 2001 r. zdecydował o przerwaniu wału
przeciwpowodziowego, co - według twierdzeń powoda - doprowadziło do zalania
pomieszczenia piekarni w jego budynku.
Pozwany Skarb Państwa - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
wnosił o odrzucenie pozwu wobec niewyczerpania drogi administracyjnej
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a.,
a ewentualnie o oddalenie powództwa. Twierdził, że przerwanie wału
przeciwpowodziowego było działaniem w stanie wyższej konieczności w rozumieniu
art. 424 k.c. Zasady naprawiania szkód powstałych podczas powodzi z 2001 r.
reguluje ustawa z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych
związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 907), a powód mógł wystąpić
o odszkodowanie na podstawie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 czerwca
1999 r. w sprawie zasad oraz trybu ustalania i wypłaty odszkodowań za szkody
3
poniesione w związku z akcjami zwalczania klęsk żywiołowych (Dz. U. Nr 55,
poz. 573).
Postanowieniem z 22 maja 2007 r. Sąd Okręgowy w G. wezwał do udziału
w sprawie jako pozwanego Skarb Państwa - Wojewodę P. i Marszałka Województwa
P. Marszałek Województwa P. wniósł o odrzucenie pozwu w stosunku do niego lub o
oddalenie powództwa, zarzucając, że nie ma legitymacji biernej w sprawie, a
wysokość roszczenia nie została przez powoda wykazana. Wojewoda P. wniósł o
oddalenie powództwa. Twierdził, że Kanał R. jest ciekiem sztucznym, nie ma do
niego zastosowania ustawa z 1974 r. - Prawo wodne, (Dz. U. 1974 r., Nr 38, poz.
320, ze zm.; dalej - prawo wodne z 1974 r.) i nie podlegał też władztwu Wojewody,
a zgodnie z porozumieniem z 1993 r. administrowała nim pozwana Gmina.
Żądanie zasądzenia odszkodowania za zniszczony piec piekarniczy i park
maszynowy powód rozszerzył 6 kwietnia 2005 r. do kwoty 341.599,06 zł
i jednocześnie cofnął pozew o zapłatę 10.000 zł za utracone surowce i półprodukty,
na co pozwani wyrazili zgodę. Utraconych korzyści z wydzierżawiania piekarni
powód dochodził za okres do listopada 2006 r., bo w grudniu 2006 r. sprzedał lokal.
W piśmie z 30 maja 2007 r. powód ostatecznie wskazał, że domaga się zasądzenia od
pozwanych in solidum kwoty 546.099,06 zł.
Wyrokiem z 27 czerwca 2008 r. Sąd Okręgowy w G. oddalił powództwo,
odstąpił od obciążania powoda kosztami procesu i umorzył postępowanie o zapłatę
kwoty 10.000 zł.
Wyrok zapadł po ustaleniu, że w 2001 r. powód był właścicielem zabudowanej
nieruchomości przy ul. T. 105 w G. W piwnicy budynku działała piekarnia, za dzierżaw-
ę której powód uzyskiwał czynsz w kwocie 1.000 zł, a następnie 2.500 zł
miesięcznie. Piekarnia została zalana 9 i 10 lipca 2001 r. w związku z powodzią.
Poziom wody, która się do niej przedostała wynosił od kilkunastu do kilkudziesięciu
centymetrów. W momencie zalania w piekarni znajdowały się surowce do produkcji
pieczywa oraz urządzenia piekarnicze, których rodzaj, ilość, jakość i stan techniczny
nie są bliżej znane. Powód usunął je przed wytoczeniem powództwa.
Powódź była spowodowana bardzo intensywnym opadem deszczu. Opad
dobowy 9 lipca 2001 r. był bliski dwukrotnemu opadowi normalnemu dla całego
4
lipca. Okres jego powtarzalności wynosi 300 lat. Deszcze spowodowały
podniesienie poziomu wody w XIV-wiecznym Kanale R., który wypływa z P. i na
znacznym odcinku biegnie wzdłuż terenów zurbanizowanych. Kanał i jego obwa-
łowania nie są budowlą przeciwpowodziową, czyli urządzeniem melioracji wodnej w
rozumieniu art. 71 prawa wodnego z 1974 r., gdyż spełniają wyłącznie funkcję
zbiornika retencyjnego dla wód spływających z terenu zlewni. Przepływ w Kanale 9
lipca 2001 r. był ograniczony z uwagi na małe spadki podłużne, zamulenie przekroju
czynnego oraz porost roślinnością wodną. Korona wału była obniżona.
Infrastruktura hydrotechniczna zlewni i Kanału nie zdołała w tym dniu odebrać
nadmiernego przypływu wody opadowej, która przelała się w pięciu miejscach
przez obwałowania Kanału, zatapiając m.in. dzielnicę O., w tym T. 105.
Kanał R. jest własnością Skarbu Państwa. Wcześniej grunt pod nim został
skomunalizowany i przekazany pozwanej Gminie, ale w 2003 r. stwierdzona została
nieważność decyzji komunalizacyjnej. W czasie powodzi w lipcu 2001 r. pozwana
Gmina, władała Kanałem jak właściciel. Na podstawie decyzji Ministra Spaw
Wewnętrznych i Administracji z 10 lipca 2001 r. w tym dniu około godz. 9.00
wykonano przekop między Kanałem a rzeką w celu skierowania wód z Kanału do
rzeki. Przekop był wykonany w odległości około 300-400 m od granicy administracyjnej
G.
Sąd Okręgowy uznał za zasadny podniesiony przez Gminę zarzut
przedawnienia roszczenia powoda, przy przyjęciu, że termin ten wynika z art. 188 ust.
2 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz.
2019, ze zm.; dalej – prawo wodne z 2001 r.), bowiem powód wniósł powództwo
w 2004 r., w czasie obowiązywania tej ustawy. Zgodnie z art. 188 ust. 2 prawa
wodnego z 2001 r., roszczenia o odszkodowanie za szkodę spowodowaną powodzią
przedawniają się po upływie 2 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się
o zalaniu gruntu podczas powodzi. Sąd uznał, że zastosowanie tego przepisu ma
podstawę w stosowanym przez analogię art. XXXV p.w.k.c., a termin przedawnienia
liczy się od dnia wejścia w życie prawa wodnego z 2001 r., czyli od 1 stycznia
2002 r. Skoro powód wystąpił z roszczeniem 4 czerwca 2004 r., to jego roszczenie
było już przedawnione. Roszczenia zgłoszone po 10 lipca 2004 r. Sąd uznał
5
za przedawnione także na podstawie art. 442 § 1 k.c. i nie znalazł podstaw do
zastosowania art. 5 k.c.
Zgodnie z art. 77 i art. 80 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. regulacja
i utrzymanie wód śródlądowych należy do właściciela wód, czyli do Skarbu Państwa,
a zadania te wykonuje marszałek województwa jako zadanie zlecone. Przepisy art.
65, art. 77 i art. 78 prawa wodnego z 1974 r. regulujące zadania z zakresu ochrony
przed powodzią nie są normami kompetencyjnymi, lecz jedynie zadaniowymi, co
oznacza, że nie wynikają z nich konkretne obowiązki Skarbu Państwa czy jednostki
samorządu terytorialnego i nie są także podstawą roszczeń cywilnoprawnych. Skoro
pozwana Gmina nigdy nie była właścicielem Kanału, to nie ponosi odpowiedzialności
za jego stan, mimo stwierdzenia przez biegłych, że 9 i 10 lipca 2001 r. Kanał nie był
w pełni drożny. Gmina nie uchybiła też innym obowiązkom w zakresie ochrony
przeciwpowodziowej. W latach 1994-2001 wydatkowała na cele ochrony przeciwpo-
wodziowej środki finansowe pozostające w granicach jej możliwości finansowych.
Powódź w lipcu 2001 r. miała charakter ekstremalny, a pełna ochrona przed jej
skutkami nie była możliwa. Przekop wykonany na podstawie decyzji Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji nie miał wpływu na zalanie piekarni powoda. Nadto,
powód nie udowodnił wysokości szkody, której naprawienia się domagał.
Sąd Apelacyjny przy rozpoznawaniu apelacji powoda od wyroku Sądu
Okręgowego wystąpił do Sądu Najwyższego z pytaniem prawnym, czy roszczenia
odszkodowawcze dotyczące szkód wyrządzonych przez powódź z lipca 2001 r.
ulegają przedawnieniu na podstawie art. 188 ust. 2 prawa wodnego z 2001 r. Sąd
Najwyższy odmówił udzielenia odpowiedzi na to pytanie. Zarzut przedawnienia
podniosła bowiem tylko pozwana Gmina, która nie była właścicielem Kanału R., a
zatem – zdaniem Sądu Najwyższego - udzielenie odpowiedzi me było potrzebne do
rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania apelacyjnego zarzut przedawnienia
roszczeń podniósł także pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez wszystkie
jednostki organizacyjne działające w sprawie.
Wyrokiem z 28 sierpnia 2009 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od
wyroku Sądu Okręgowego, odstępując od obciążenia powoda kosztami
postępowania odwoławczego.
6
Sąd Apelacyjny zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego,
ale przyjął, że do roszczeń powoda nie ma zastosowania art. 188 ust. 2 prawa
wodnego z 2001 r., natomiast ma zastosowanie art. 4421
§ 1 k.c. Artykuł 188 ust. 2
prawa wodnego z 2001 r. należy do kategorii przepisów prawa cywilnego, choć
nie jest zawarty w kodeksie cywilnym. Skoro przepisy wprowadzające kodeks
cywilny odnoszą się do kodeksu cywilnego, to art. 188 ust. 2 prawa wodnego
z 2001 r. nie może być w sprawie stosowany w związku z art. XXXV p.w.k.c.
Prawo wodne z 2001 r. nie przewiduje stosowania art. 188 ust. 2 do zdarzeń sprzed
dnia wejścia w życie tej ustawy. Do przedawnienia roszczeń powoda miał
zastosowanie początkowo art. 442 § 1 k.c., a od 9 maja 2007 r. - w zakresie
roszczeń nieprzedawnionych - ma zastosowanie art. 442' § 1 k.c. Zgodnie z art. 2
ustawy z 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 80, poz.
538) do roszczeń, o których jest mowa w art. 4421
k.c. powstałych przed dniem
wejścia w życie ustawy zmieniającej, a według przepisów dotychczasowych w tym
dniu jeszcze nieprzedawnionych, stosuje się przepisy art. 4421
k.c. Zmiana ta
weszła w życie z dniem 9 maja 2007 r.
Bieg trzyletniego terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym
wierzyciel dowiedział się o szkodzie i osobie za nią odpowiedzialnej. Roszczenie
o zapłatę skierowane 25 stycznia 2005 r. przeciwko Skarbowi Państwa nie było
w tym dniu przedawnione, bo w sprawie nie ustalono, kiedy powód dowiedział się
o przesłankach odpowiedzialności tego pozwanego, a wywodził ją z faktu wydania
decyzji o przerwaniu wału Kanału, ewentualnie z zaniedbań jako właściciela
Kanału.
Sąd Apelacyjny zaakceptował pogląd Sądu Okręgowego, że Gminie nie
można skutecznie zarzucić zaniedbań właścicielskich w zakresie utrzymania
w należytym stanie Kanału R. Wprawdzie do zadań własnych gmin należą sprawy
gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), ale nie wszystkie wymienione w art. 7
ust. 1 u.s.g. zadania własne mają charakter obligatoryjny. Z prawa wodnego z
1974 r. nie wynika, żeby do zadań gmin należało utrzymanie w należytym stanie
rzek i kanałów należących do Skarbu Państwa. Artykuł 7 ust. 1 u.s.g. nie
może stanowić samodzielnej podstawy roszczeń o wykonanie rodzajowo
określonych w nim zadań, ani podstawy roszczeń odszkodowawczych. Dla
7
uwzględnienia roszczenia o odszkodowanie konieczne byłoby - oprócz innych
przesłanek wskazanych w art. 415 i nast. k.c. - ustalenie, że gmina naruszyła
określony przepis lub określone przepisy ustawy konkretyzującej jej
obligatoryjne zadania własne. To samo odnosi się do przypisania
odpowiedzialności za szkodę Skarbowi Państwa. Art. 65 i art. 70 prawa wodnego
z 1974 r. mają charakter ogólny i nie nakładają konkretnych obowiązków w zakresie
utrzymania drożności rzek i kanałów na właścicieli wód i inne organy. W sposób
bardziej ścisły zadania właścicieli wód określone są w art. 77, art. 78 i art. 80 tej
ustawy. Kanał R. w lipcu 2001 r. był drożny, ale w pewnych miejscach był zamulony
i porośnięty roślinnością wodną. Dla przypisania pozwanym odpowiedzialności
konieczne było jednak wykazanie, że okoliczność ta wpłynęła na zalanie piekarni
powoda. Powód nie przeprowadził dowodu pozwalającego na ustalenie istnienia
takiego związku przyczynowego.
Postępowanie Skarbu Państwa w związku z wydaniem decyzji Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z 10 lipca 2001 r. nakazującej przerwanie wału także
nie było bezprawne. Decyzja ta była konieczna, a jej podjęcie mieściło się
w granicach kompetencji. Powód nie udowodnił związku przyczynowego między
szkodą a wydaniem tej decyzji, gdyż przerwanie wału nastąpiło daleko od jego
nieruchomości (5,5 km). Zebrane dowody wskazują, że przyczyną wylewania się
wody z Kanału było rozmycie wału w kilku miejscach w pobliżu nieruchomości
powoda, nie zaś przerwanie wału.
Sąd Apelacyjny zaakceptował stanowisko, że powód nie udowodnił
wysokości szkody z tytułu uszkodzenia pieca piekarniczego i kosztów remontu.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powód zarzucił,
że orzeczenie to zapadło z naruszeniem przepisów postępowania (art. 3983
§ 1 pkt
2 k.p.c.), to jest: - art. 233 § 1 w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie
w uzasadnieniu istotnych dla sprawy środków dowodowych w postaci opinii biegłych
sądowych oraz art. 224 i 225 k.p.c. poprzez nierozpoznanie wniosku powoda
o otwarcie zamkniętej rozprawy i kontynuowanie postępowania dowodowego przed
Sądem Apelacyjnym dla wyjaśnienia kwestii obligatoryjności wcześniejszego
postępowania administracyjnego co do naprawienia szkody, a to mogłoby mieć
8
wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - art. 326 § 1 i 2 k.p.c. poprzez niezgodne
ze stanem faktycznym wpisanie w protokole rozprawy apelacyjnej z 28 sierpnia
2009 r. i 9 września 2009 r., iż to Przewodniczący ogłosił wyrok a faktycznie ogłosił
go Sędzia sprawozdawca oraz z naruszeniem prawa materialnego (art. 3983
§ 1
pkt. 2 k.p.c.), to jest: art. 77, art. 78 i art. 80 prawa wodnego z 1974 r. przez ich
błędną wykładnię i przyjęcie, iż obowiązki z nich wynikające mają jedynie
charakter norm zadaniowych i jako umieszczone w systemie prawa
administracyjnego nie mogą być podstawą roszczeń cywilnoprawnych oraz art.
117 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w czasie zdarzenia wyrządzającego
szkodę) w warunkach, gdy odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę
wyrządzoną przez funkcjonariusza nie była uwarunkowana stwierdzeniem jego
winy.
Powód wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz
poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu
za instancję kasacyjną.
Pozwani wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Nie ma racji skarżący, o ile zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł
z naruszeniem art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie
istotnych dla sprawy środków dowodowych w postaci opinii biegłych sądowych.
Opinie biegłych sądowych, do których odwołuje się skarżący były podstawą
ustalenia, że pozwani przed 9 lipca 2001 r. dopuścili się pewnych zaniedbań, gdy
chodzi o wykonywanie zadań z zakresu zapobiegania powodziom, a w tym dniu
Kanał R. był zasadniczo drożny, choć przepływ w nim był miejscowo ograniczony z
uwagi na małe spadki podłużne, zamulenie przekroju czynnego oraz porost
roślinnością wodną i obniżenie korony wału. Sąd Apelacyjny zaakceptował te
ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego i odniósł się do nich w motywach wyroku,
ale o wyniku postępowania w sprawie zadecydowało stwierdzenie, że do wylania
wód z Kanału R. w okolicy nieruchomości powoda, przy opadach o takiej
intensywności, jak te z 9 i 10 lipca 2001 r., doszłoby także wtedy, gdyby pozwani
9
nie zaniedbali obowiązków z zakresu oczyszczania Kanału i utrzymania we
właściwym stanie jego obwałowań.
Niezasadnie powód zarzuca Sądowi Apelacyjnemu naruszenie art. 224 i 225
k.p.c. poprzez nierozpoznanie jego wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy
i kontynuowanie postępowania przed Sądem Apelacyjnym – jak podaje – „w kwestii
obligatoryjności wcześniejszego postępowania administracyjnego co do naprawienia
szkody”. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie już po zamknięciu rozprawy
pełnomocnik powoda oraz powód złożyli pisma procesowe, w których odnieśli się do
twierdzeń pozwanych (k. 1349-1366, k. 1367-1369), ale pisma te nie zawierały
wyraźnie sformułowanych wniosków o otwarcie rozprawy, ze wskazaniem na takie
nowe okoliczności faktyczne i środki dowodowe, które by w świetle art. 381 k.p.c.
usprawiedliwiały uzupełnienie postępowania dowodowego przed sądem drugiej
instancji. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, żeby kwestie dotyczące
roszczeń możliwych do dochodzenia na drodze administracyjnej miały jakiekolwiek
znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie.
Stosownie do art. 326 § 2 k.p.c., w brzmieniu obowiązującym od 19 kwietnia
2010 r., a nadanym temu przepisowi ustawą z 17 grudnia 2009 r., (Dz. U. z 2010 r.,
Nr 7, poz. 45), ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym, a jeżeli było
odroczone, może go dokonać sam przewodniczący lub sędzia sprawozdawca.
W dacie ogłoszenia wyroku wydanego przez Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie
art. 326 § 2 k.p.c. stanowił, że w razie odroczenia ogłoszenia wyroku, czynności tej
dokonuje przewodniczący.
Z protokołu ogłoszenia wyroku z 9 września 2009 r., zamieszczonego pod
protokołem rozprawy apelacyjnej przeprowadzonej 28 sierpnia 2009 r., wynika,
że czynności tej dokonał Przewodniczący. Powód utrzymuje natomiast, że wyrok
ogłosił Sędzia sprawozdawca. Protokół ogłoszenia wyroku - jak każdy protokół -
stanowi sprawozdawczy dokument urzędowy, którego celem jest miarodajne
stwierdzenie istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla przebiegu postępowania
w sprawie, utrwalenie przebiegu posiedzenia i innych czynności określonych w art.
158 § 1 k.p.c. Jako dokument urzędowy korzysta on z wynikających z art. 244 k.p.c.
domniemań prawdziwości oraz prawidłowości zawartych w nim stwierdzeń
10
i oświadczeń (por. wyrok SN z 21 stycznia 2005 r., I CK 4/05, nie publ.). Protokół
ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie nie został sprostowany, ale nawet gdyby
było tak, jak twierdzi powód, to uchybienie przepisowi art. 326 § 2 k.p.c. w brzmieniu
sprzed 19 kwietnia 2010 r., z uwagi na ogłoszenie wyroku przez sędziego
sprawozdawcę zamiast przez przewodniczącego, nie mogło mieć wpływu na wynik
sprawy. W skardze kasacyjnej powód nie przedstawił zresztą argumentacji, która by
uzasadniała odmienny wniosek. Trzeba podkreślić, że zmiana art. 326 § 2 k.p.c.
w ten sposób, by przepis ten dopuszczał możliwość ogłoszenia wyroku przez
sędziego sprawozdawcę wynikała z potrzeb praktyki, bo sędzia sprawozdawca, jako
osoba lepiej zaznajomiona z materiałem procesowym zebranym w sprawie, jest
w stanie w sposób dokładniejszy przedstawić stronom motywy, które zadecydowały
o treści rozstrzygnięcia. Powód nie twierdzi, żeby wyrok ogłoszony został przez
osobę spoza składu orzekającego wyznaczonego do rozpoznania sprawy, a tylko
w takim przypadku można by rozważać możliwość oceny zaskarżonego wyroku
z odwołaniem się do koncepcji aktu nieistniejącego. Oryginał wyroku w aktach
sprawy jest podpisany przez cały skład sądu, a samo tylko pisemne oświadczenie
powoda, że w chwili ogłoszenia wyrok był podpisany przez dwie osoby ze składu
orzekającego nie może podważyć wiarygodności dokumentu urzędowego
zalegającego w aktach.
2. Skoro nietrafne okazały się zarzuty skarżącego zmierzające do
zakwestionowania czynności procesowych podjętych w sprawie przez Sąd drugiej
instancji, w tym i takich, które by prowadziły do podważenia podstawy faktycznej
rozstrzygnięcia, to ocena zarzutów mieszczących się w zakresie pierwszej
podstawy kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być odniesiona do tych faktów,
które Sądy obu instancji przyjęły za podstawę subsumcji.
Powód dochodził roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej mu czynem
niedozwolonym, a zatem powinien wykazać, że poniósł szkodę w rozumieniu art.
361 § 2 k.p.c., oznaczyć zdarzenie, które było jej źródłem, wykazać, że miało ono
charakter bezprawny i pozostawało w adekwatnym związku przyczynowym
ze szkodą (art. 361 § 1 k.c.). O ile powód wiązał odpowiedzialność pozwanych
z wykonywaniem władzy publicznej po 17 października 1997 r., to - w świetle
ustalonej wykładni przepisów stanowiących podstawy tej odpowiedzialności
11
(por. wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256) - nie miał
obowiązku wykazywania, że działanie będące źródłem szkody było zawinione.
Zdarzenia, z którymi powód łączył odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanych
miały miejsce 9 i 10 lipca 2001 r. oraz przed tymi datami, a zatem w okresie
obowiązywania art. 417 k.c. w brzmieniu: „za szkodę wyrządzoną przez niezgodne
z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi
odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna
osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa” (§ 1); „jeżeli wykonywanie
zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce
samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za
wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu
terytorialnego albo Skarb Państwa” (§ 2). Zgodnie z obowiązującym wówczas art.
4201
§ 1 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza jednostki
samorządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności,
odpowiedzialność za szkodę ponosi jednostka samorządu terytorialnego, w której
imieniu czynność była wykonywana, a przepisy art. 418, 419 i 420 k.c. do tej
odpowiedzialności mają odpowiednie zastosowanie. Artykuł 417 k.c. został
zmieniony, a art. 4201
k.c. – uchylony przez ustawę z 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692).
Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej za te bezprawne działania
lub zaniechania organów osób prawnych, które nie pozostają w związku
z wykonywaniem władzy publicznej jest zawinienie sprawcy (art. 416 k.c.) i tę
przesłankę odpowiedzialności w sprawie o odszkodowanie powód ma obowiązek
wykazać.
3. Szkoda, którą poniósł powód polegała na zniszczeniu wskutek działania
wód powodziowych pomieszczeń piekarni i maszyn, które były w niej zainstalowane
oraz na pozbawieniu go możliwości uzyskiwania dochodów z dzierżawy tych
pomieszczeń. Tego rodzaju uszczerbek majątkowy został przez powoda
niewątpliwie poniesiony, ale Sądy obu instancji uznały, że powód nie wykazał
wysokości szkody polegającej na zniszczeniu pomieszczeń piekarni i maszyn w niej
zainstalowanych. W skardze kasacyjnej nie zostały zgłoszone jakiekolwiek zarzuty,
które by mogły doprowadzić do podważenia tego stanowiska.
12
4. Powódź - zwłaszcza w rozmiarach ustalonych przez Sądy obu instancji -
stanowi przypadek siły wyższej w rozumieniu art. 435 § 1 k.c. Jest przy tym
zjawiskiem naturalnym, przyrodniczym. Odpowiedzialność odszkodowawczą za
szkody wywołane powodzią mogą ponosić podmioty zobowiązane ustawowo do
ochrony przeciwpowodziowej, o ile zaniedbają ciążących na nich obowiązków,
przez co powiększy się rozmiar szkód wyrządzonych powodzią. Powód twierdził,
że szkoda, którą poniósł była konsekwencją bezprawnego niewypełnienia przez
właścicieli wód, budowli i murów tworzących brzeg wody w Kanale R. obowiązków
określonych przez art. 65, art. 77, art. 80 prawa wodnego z 1974 r.
Według art. 65 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. ochrona przed powodzią
należała do zadań organów administracji rządowej, gminy, powiatu oraz samorządu
województwa. Artykuł 77 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. stanowił, że regulacja
i utrzymanie wód śródlądowych należy do właścicieli tych wód, z zastrzeżeniem
wyjątków przewidzianych w ustawie lub przepisach szczególnych, a wykonanie
i utrzymanie budowli i murów tworzących brzeg wody należy do ich właścicieli.
Jeżeli jednak takie budowle lub mury albo ich części spełniają funkcję urządzeń
wodnych, a jednocześnie służą innym celom, w kosztach ich wykonania
i utrzymania uczestniczą użytkownicy, w częściach odpowiadających uzyskiwanym
korzyściom. Zgodnie z art. 80 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. utrzymanie wód
śródlądowych polega na zachowaniu lub przywróceniu naturalnego stanu wody
i brzegów albo na zachowaniu stanu, jaki powstał wskutek regulacji, oraz na
zapewnieniu swobodnego spływu wody i lodów. Zacytowane wyżej przepisy nie
dotyczą tej samej materii, bowiem art. 65 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. wskazuje
na zadania organów administracji publicznej, a zatem odnosi się do sfery
wykonywania władzy publicznej, natomiast art. 77 i art. 80 prawa wodnego
z 1974 r. dotyczą obowiązków właścicieli wód i brzegów wód, niezależnie od ich
statusu w sferze prawa publicznego.
Artykuł 65 ust. 1 prawa wodnego z 1974 r. wskazuje organy administracji
publicznej, na których ciążą zadania z zakresu ochrony przed powodzią, ale nie
precyzuje rodzaju zadań z zakresu ochrony przed powodzią ciążących na tych
organach ani także form ich realizacji. Nie może być zatem traktowany jako
wzorzec nakazanego zachowania i punkt odniesienia przy rozważaniu
13
odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie. Za zaniechanie uznaje się
bowiem każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, obowiązku dostatecznie
skonkretyzowanego w normie prawnej. Decydujące znaczenie dla tej
odpowiedzialności ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem
postępowania ujętym w przepisie prawa materialnego, przy czym w prawie
publicznym dominuje metoda regulacji obowiązku w taki sposób, by czynności
nakazane i oczekiwane od zobowiązanego były szczegółowo określone przez
przepisy, natomiast w prawie prywatnym ustawodawca zwykle wskazuje się na
obowiązek zapobiegania pewnego rodzaju skutkom, bez wskazywania konkretnych
środków (działań), które ten stan pozwalają osiągnąć. Pojęcie zaniechania
stanowiącego przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczy tych
sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest
skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby
polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło
(por. uzasadnienie wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz.
256 oraz wyroku SN z 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, nie publ.).
Pewne zadania gmin z zakresu przeciwdziałania powodziom określone
zostały także w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd Apelacyjny wskazał na
te przepisy i ocenił działania pozwanej w ich świetle, a skarżący nie zgłosił
zarzutów, które by zmierzały do zakwestionowania stanowiska Sądu Apelacyjnego
sformułowanego w związku z ich wykładnią.
Zarzuty w związku z art. 77 i art. 80 prawa wodnego z 1974 r. powód stawiał
Gminie, którą uważał za właściciela Kanału R. Po stwierdzeniu nieważności decyzji
komunalizacyjnej dotyczącej gruntu pod Kanałem R., zarzut zaniedbania
obowiązkom nałożonym na właściciela wód został przez powoda postawiony także
Skarbowi Państwa i w związku z tym Sąd Okręgowy podjął czynności zmierzające
do zapewnienia reprezentacji Skarbu Państwa w sprawie przez tę jednostkę
organizacyjną, z której działaniem wiązało się roszczenie dotyczące zarzucanych
Skarbowi Państwa zaniedbań. Wówczas Sąd Okręgowy wezwał do udziału w
sprawie za Skarb Państwa Marszałka Województwa P., choć nie jest to statio fisci
Skarbu Państwa lecz organ osoby prawnej odrębnej od Skarbu Państwa oraz
Wojewodę P. Nie można zatem twierdzić, że powód nie pozwał Skarbu Państwa na
14
tej samej podstawie, na której pozwał Gminę, lecz wyłącznie na podstawie art. 417
§ 1 k.c.
Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że art. 77 i art. 80 prawa wodnego z 1974 r.
nie są samodzielną podstawą odpowiedzialności, lecz jedynie wskazują na zakres
obowiązków właściciela wód i urządzeń wodnych, których niewypełnienie
uzasadnia przypisanie mu odpowiedzialności za szkodę, w tym także za szkodę
powstałą w trakcie powodzi, bowiem żaden przepis prawa wodnego z 1974 r.
bezpośrednio nie przewidywał odpowiedzialności właściciela wód lub urządzenia
wodnego za szkody wyrządzone powodzią. Odpowiedzialność właściciela wód za
szkodę wywołaną powodzią uzależniona jest od wykazania, że przypisane mu
zaniechanie wypełnienia obowiązków nałożonych przez art. 77 i art. 80 prawa
wodnego z 1974 r. pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodą.
Sądy obu instancji ustaliły, że przepływ w Kanale R. 9 lipca 2001 r. był miejscowo
ograniczony z uwagi na małe spadki podłużne, zamulenie przekroju czynnego,
porost roślinnością wodną oraz obniżenie korony wału. Takie ustalenia na temat
stanu Kanału świadczą o zaniedbaniach właściciela, niemniej jednak o wyniku
postępowania w sprawie zadecydowało ustalenie, że opisany wyżej stan Kanału nie
pozostawał w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodą. Przy tak
intensywnych opadach, jakie wystąpiły 9 i 10 lipca 2001 r. do przelania się wód
opadowych przez obwałowania Kanału doszłoby nawet wówczas, gdyby właściciel
nie dopuścił się uchybień, gdy chodzi o stan utrzymania Kanału. W skardze
kasacyjnej nie został zgłoszony zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny także art.
361 § 1 k.c., a zatem ta ocena Sądu pozostaje nie zakwestionowana.
5. Odpowiedzialność Skarbu Państwa, powód wiązał także z wydaniem
przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w czasie akcji ratunkowej
10 lipca 2001 r., polecenia wykonania przekopu pomiędzy Kanałem R. i rzeką
w celu skierowania do niej wód przepływających Kanałem. Wydane przez Ministra
polecenie wykonania przekopu strony postępowania uważały za decyzję
administracyjną i tak też działanie to kwalifikowały Sądy obu instancji.
Trzeba jednak zauważyć, że decyzjami administracyjnymi są te akty
administracyjne, które konkretyzują prawa lub obowiązki indywidualnie
oznaczonego adresata, pozostającego w takiej konkretnej sytuacji faktycznej,
15
z którą normy prawa administracyjnego wiążą rozmaite konsekwencje. Istotne przy
tym jest, że decyzje administracyjne zapadają po przeprowadzeniu
sformalizowanego postępowania, w nauce zwanego postępowaniem
jurysdykcyjnym. Polecenie wykonania przekopu pomiędzy Kanałem R. i rzeką nie
było weryfikowane pod tym kątem, czy spełnia określone wyżej kryteria
pozwalające przypisać mu cechy decyzji administracyjnej. Decyzja jest rodzajem
aktu administracyjnego o charakterze kwalifikowanym, ale organy administracji
mogą wydawać także inne akty administracyjne (władcze, jednostronne
oświadczenia woli składane na podstawie przepisów prawa publicznego w celu
wywołania przewidzianych tym prawem skutków) i polecenie Ministra z 10 lipca
2002 r. bez wątpienia mieści się w kategorii aktów administracyjnych. W stanie
prawnym obowiązującym w czasie wystąpienia szkody i wniesienia pozwu
dochodzenie odszkodowania zmierzającego do naprawienia szkody wywołanej
wydaniem innego aktu administracyjnego niż decyzja nie wymagało uprzedniego
wzruszenia aktu na drodze administracyjnej i nie musiało być poprzedzone
wyczerpaniem trybu postępowania przewidzianego w art. 160 k.p.a., bo ten tryb
miał zastosowanie tylko wtedy, gdy źródłem podlegającej naprawieniu szkody była
decyzja.
Sąd Apelacyjny zaakceptował ustalenie Sądu Okręgowego, że skierowanie
wód z Kanału R. do rzeki nie spowodowało szkody w budynku powoda, a wydanie
polecenia przeprowadzenia w ten sposób akcji ratunkowej nie pozostaje w
adekwatnym związku przyczynowym ze szkodą. W skardze kasacyjnej nie został
zgłoszony zarzut naruszenia art. 361 § 1 k.c., a zatem ta ocena Sądu Apelacyjnego
nie jest zakwestionowana.
W postępowaniu przed Sądem Okręgowym i Sądem Apelacyjnym
wątpliwości budził sposób oceny problemu przedawnienia roszczenia
dochodzonego przez powoda, ale w skardze kasacyjnej stanowisko zajęte w tej
kwestii przez Sąd Apelacyjny nie jest podważane, a zatem nie może być też
przedmiotem oceny Sądu Najwyższego.
Skoro zarzuty skarżącego okazały się nieuzasadnione, to na podstawie art.
39814
k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter
16
dochodzonego roszczenia oraz sytuację materialną powoda, Sąd Najwyższy
odstąpił od obciążania go kosztami postępowania kasacyjnego należnymi
pozwanym (art. 102 k.p.c.), a na rzecz pełnomocnika reprezentującego powoda
z urzędu przyznał taryfowe wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną powodowi
z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.