Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UZ 29/11
POSTANOWIENIE
Dnia 7 czerwca 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący)
SSN Zbigniew Hajn
SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)
w sprawie z wniosku P. K.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o emeryturę policyjną,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 7 czerwca 2011 r.,
zażalenia strony pozwanej na postanowienie Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 22 lutego 2011 r.,
na podstawie art. 3941
§ 3 k.p.c. w związku z art. 39817
§ 1
k.p.c. odracza rozpoznanie zażalenia i przekazuje do
rozpoznania powiększonemu składowi Sądu Najwyższego
następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:
"Czy pełnomocnikiem procesowym Dyrektora Zakładu
Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i
Administracji może być pracownik tego Zakładu, który nie
legitymuje się statusem radcy prawnego (art. 87 § 1 i 2 k.p.c.)?"
2
U z a s a d n i e n i e
Przedstawione składowi powiększonemu zagadnienie prawne,
sformułowane w sentencji postanowienia, wyłoniło się podczas rozpoznania przez
Sąd Najwyższy zażalenia pełnomocnika Zakładu Emerytalno - Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na postanowienie Sądu
Apelacyjnego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia 22 lutego 2011
r., odrzucającego apelację pozwanego organu emerytalnego wniesioną przez
pełnomocnika niebędącego radcą prawnym. W sprawie tej Sąd Okręgowy - Sąd
Ubezpieczeń Społecznych w W. wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. zmienił
zaskarżoną przez ubezpieczonego P. K. decyzję Zakładu Emerytalno - Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2009 r. w ten
sposób, że przyznał ubezpieczonemu prawo do emerytury policyjnej od dnia 27
kwietnia 2009 r. oraz nakazał podjęcia wypłaty tego świadczenia od 1 września
2009 r. Wniosek o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie odpisu tego wyroku
złożyła w imieniu organu emerytalnego pracownik pozwanego - specjalista Zespołu
Radców Prawnych D. K. Natomiast apelacja organu emerytalnego została
podpisana przez innego pracownika tego organu - głównego specjalistę Zespołu
Radców Prawnych R. S. Sąd Apelacyjny zobowiązał obu wymienionych
pracowników do wyjaśnienia, czy należą do kręgu osób, które zgodnie z art. 87 § 1
k.p.c. mogą być pełnomocnikami strony apelującej. W odpowiedzi zaprezentowane
zostało stanowisko, iż w przypadku organu emerytalno - rentowego nie ma
zastosowania art. 87 § 1 k.p.c. Posiadanie przez organ rentowy zdolności
procesowej wynika z art. 460 § 1 k.p.c. i oznacza zdolność do dokonywania przez
jednostkę organizacyjną będącą takim organem wszystkich czynności
procesowych, łącznie z udzieleniem pełnomocnictwa procesowego pracownikom.
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych odrzucił podpisaną przez głównego specjalistę Zespołu
Radców Prawnych R. S. apelację organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 9 września 2010 r. W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny stwierdził, że Dyrektor
Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i
Administracji, jako organ właściwy do ustalania prawa do zaopatrzenia
3
emerytalnego, wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz
ich wypłaty na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z
dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w
zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży
Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239 poz. 2904 ze zm.) posiada zdolność
procesową i sądową w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 4
pkt 3 k.p.c.). Jednak w ocenie Sądu, dyrektor Zakładu Emerytalno - Rentowego
MSWiA nie jest ustawowo upoważniony do działania w procesie przez
pełnomocników procesowych będących pracownikami zatrudnionymi w Zakładzie.
Nie jest bowiem ani osobą prawną, ani przedsiębiorcą, w stosunku do których art.
87 § 2 k.p.c. dopuszcza się występowanie w sprawie w charakterze pełnomocnika
procesowego także osoby będącej pracownikiem jednostki lub organu nadrzędnego
takich podmiotów. Tymczasem wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu
Okręgowego z dnia 9 września 2010 r. i doręczenie jego odpisu złożyła w imieniu
pozwanego organu emerytalnego D. K. jako specjalista Zespołu Radców Prawnych,
natomiast apelację podpisał inny pracownik, główny specjalista Zespołu Radców
Prawnych R. S. Pełnomocnictwa przedłożone przez tych pracowników dotyczą
reprezentowania Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA przed sądami
rejonowymi, okręgowymi i apelacyjnymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych (w przypadku D. K.) i przed sądami rejonowymi, okręgowymi i Sądem
Apelacyjnym (w przypadku R. S.). Są to ogólne pełnomocnictwa procesowe, które z
uwagi na ustawowy brak uprawnień wymienionych osób do występowania w
sprawie w charakterze pełnomocników procesowych prowadziły do stwierdzenia
niedopuszczalności wniesionej apelacji „pod wzglądem podmiotowym jako, że
została podpisana przez osobę nielegitymowaną”.
W zażaleniu na to postanowienie Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA,
reprezentowany przez radcę prawnego K. K., domagał się jego uchylenia i
zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa
procesowego. Wnoszący zażalenie wskazał, że na mocy Zarządzenia Nr 66
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 listopada 1994 r. w sprawie określenia
4
organu właściwego w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji,
Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i ich
rodzin oraz utworzenia Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. MSW z 1994 r., Nr 5 poz. 57 ze zm.),
Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA jest państwową jednostką budżetową,
powołaną do realizacji celów organu właściwego w sprawach zaopatrzenia
emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin. Status Zakładu jako statio fisci
Skarbu Państwa został określony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie organu emerytalnego właściwego
do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu
Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i
Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 43, poz. 405 ze zm.).
Dyrektor pozwanego Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA jest traktowany jak
jednostka budżetowa, statio fisci Skarbu Państwa, przez Sąd Apelacyjny, który
zwalnia pełnomocników występujących w postępowaniach (także w
przedmiotowym) z ponoszenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa
na podstawie art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej
(Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). Wnoszący zażalenie twierdzi, że za Skarb
Państwa jako osobę prawną (art. 33 k.c.) czynności procesowe podejmuje organ
państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone
roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej (art. 67 § 2 k.p.c.), a zatem należy
przyjąć, że podstawą prawną udzielenia przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-
Rentowego MSWiA pełnomocnictwa procesowego zatrudnionym pracownikom jest
art. 67 § 2 k.p.c. w związku z art. 87 § 2 k.p.c. i art. 460 §1 k.p.c. Wnoszący
zażalenie podniósł, że „stojąc na stanowisku braku możliwości występowania w
procesie osoby będącej pracownikiem ZER MSWiA, Sąd Apelacyjny - powinien
znieść postępowanie przed Sądem I instancji w całości, a nie odrzucić apelację”.
Na opisanym podłożu sprawy skład orzekający uznał, że występują istotne
wątpliwości interpretacyjne i jurysdykcyjne dotyczące legalności i dopuszczalności
umocowania w charakterze pełnomocników procesowych pracowników organów
rentowych zatrudnionych w ich zespołach obsługi prawnej, którzy nie legitymują się
5
korporacyjnym profesjonalnym przygotowaniem zawodowym do wykonywania
funkcji pełnomocników procesowych (niebędących radcami prawnymi). Z jednej
strony niemal powszechnie stosowana praktyka tego typu nie była negowana w
dotychczasowej judykaturze w odniesieniu do pełnomocników procesowych
reprezentujących oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo tego, że nie
byli radcami prawnymi. W tej opcji wskazywano, że skoro ZUS posiada osobowość
prawną (art. 66 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych), to może ustanowić pełnomocnikiem procesowym także swego
pracownika (art. 87 § 2 k.p.c.). Pełnomocnictwo to nie musi pochodzić od Prezesa
Zakładu, gdyż dyrektor oddziału pozwanego może udzielić pełnomocnictwa
procesowego do zastępstwa oddziału w postępowaniu sądowym w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia
2008 r., I UK 172/07, OSNP 2009 nr 3-4, poz. 51). Podstawą prawną jest art. 460 §
1 k.p.c., który stanowi, że zdolność sądową i procesową w tych sprawach ma organ
rentowy, tj. jednostka organizacyjna Zakładu określona w przepisach o systemie
ubezpieczeń społecznych, właściwa do wydawania decyzji w sprawach świadczeń
(art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c.). Zdolność sądowa i procesowa organu rentowego w
rozumieniu art. 460 § 1 k.p.c. ma oparcie bezpośrednio w ustawie, a nie w
pełnomocnictwie udzielonym przez Prezesa ZUS. Posiadanie przez organ rentowy
zdolności procesowej oznacza zdolność do dokonywania przez jednostkę
organizacyjną będącą takim organem wszystkich czynności procesowych, łącznie z
udzielaniem pełnomocnictwa procesowego nawet pracownikom niebędącym
radcami prawnymi.
Zgodnie z art. 460 § 1 in fine k.p.c., w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych zdolność sądową i procesową ma organ rentowy, którym w
przedmiotowej sprawie o emeryturę policyjną jest organ emerytalno-rentowy resortu
spraw wewnętrznych właściwy do wydawania decyzji emerytalnych (art. 476 § 4 pkt
3 k.p.c.). Organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego,
wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia jest Dyrektor Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji,
nazwany organem emerytalnym przez § 2 rozporządzenia z dnia 18 października
2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie
6
zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży
Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 239,
poz. 2404 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38
ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży
Pożarnej (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Uregulowanie odrębnie w wyżej
wymienionych przepisach przysługującej organowi emerytalnemu służb
mundurowych zdolności sądowej i procesowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych powoduje, że wskazany organ emerytalny korzysta ze statusu
prawnego i procesowego strony postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych
w każdej sprawie z tego zakresu, w której wydał decyzję, od której przysługuje
odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji stanowisko Sądu
drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że
„Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie jest stroną procesową” było
błędne, ale równocześnie budzi wątpliwość, czy dyrektor zakładu emerytalnego,
niebędącego osobą prawną (taką jest Skarb Państwa - art. 33 k.c.), jest
upoważniony „do działania w procesie poprzez pełnomocników procesowych
będących pracownikami zatrudnionymi w Zakładzie”, pracującymi wprawdzie w
zespole radców prawnych, ale nielegitymującymi się statusem radców prawnych.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wniosek o sporządzenie
uzasadnienia o doręczenie wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła w ustawowym
terminie pracownica D. K., będąca specjalistą zespołu radców prawnych
pozwanego zakładu emerytalnego, a apelację w imieniu tego organu emerytalnego
podpisał R. S. jako starszy specjalista zespołu radców prawnych, którzy nie należą
do kręgu podmiotów mogących być pełnomocnikami procesowymi strony w
rozumieniu art. 87 § 1 k.p.c., bo nie legitymują się statusem radców prawnych.
Skoro zostali oni ustanowieni pełnomocnikami jako pracownicy pozwanego zakładu
emerytalnego, niebędącego osobą prawną ani przedsiębiorcą, ale „jednostką
budżetową, powołaną do ustalania uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego i
wysokości świadczeń pieniężnych z tego tytułu dla funkcjonariuszy określonych
7
służb mundurowych”, to przesłanki ustanowienia ich pełnomocnikami wymagają
oceny według art. 87 § 2 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem osoby
prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może
być, między innymi, pracownik tej jednostki. Jednakże zakład emerytalny służb
mundurowych, który ma w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zdolność
sądową i procesową (art. 460 § 1 in fine k.p.c.), nie ma osobowości prawnej ani nie
jest przedsiębiorcą. Z tego punktu widzenia w judykaturze przyjmuje się, że mająca
zdolność sądową i procesową strona, która nie jest osobą prawną ani
przedsiębiorcą, nie może ustanowić pełnomocnikiem procesowym zatrudnianych
przez siebie pracowników, którzy nie legitymują się statusem radców prawnych.
Takie stanowiska zostało wyrażone w uchwale z dnia 28 października 1998 r., III
ZP 28/98 (OSNAPiUS 1999 nr 5, poz. 158), w której Sąd Najwyższy uznał, że w
sprawie z zakresu prawa pracy prokurator (pracownik) prokuratury wojewódzkiej
nie może być pełnomocnikiem procesowym pozwanej prokuratury rejonowej
dlatego, że prokuratura rejonowa nie ma osobowości prawnej i nie jest też
przedsiębiorcą. Nie dotyczy jej zatem - jako jednostki organizacyjnej
nieposiadającej osobowości prawnej - art. 87 § 2 k.p.c. Podobne stanowisko
zostało powtórzone w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2002 r.,
I PKN 607/01 (OSNP 2004 nr 3, poz. 48), w stosunku do pracownika o najwyższych
kwalifikacjach prawniczych - sędziego sądu powszechnego, który nie może być
pełnomocnikiem procesowym sądu.
To, że za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej
jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie
lub organ jednostki nadrzędnej (art. 67 § 2 k.p.c.), nie oznacza, że taki organ
niebędący osobą prawną ani przedsiębiorcą ma swobodę umocowywania własnych
pracowników, niebędących radcami prawnymi, w charakterze pełnomocników
procesowych. Oceny o braku podstaw do reprezentowania organu emerytalnego
jako strony procesowej o statusie prawnym jednostki organizacyjnej Skarbu
Państwa, dopuszczonej do działania na podstawie obowiązujących przepisów (art.
64 § 2 i art. 65 § 1 k.p.c. w związku z art. 460 § 1 in fine k.p.c.), ale nieposiadającej
„własnej” osobowości prawnej, nie zmienia zwolnienie takiej jednostki - jako
stationes fisci Skarbu Państwa - z opłaty skarbowej od pełnomocnictwa
8
procesowego (art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej,
Dz. U. Nr 255, poz. 1635 ze zm.) lub z opłaty sądowej (art. 94 ustawy z dnia 28
lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, jednolity tekst: Dz. U. z
2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.), zważywszy że z orzecznictwa Sądu Najwyższego,
dotyczącego wykładni art. 87 § 1 i 2 k.p.c., wynika ograniczenie możliwości
występowania w charakterze pełnomocników procesowych w sprawach sądowych
pełnomocników niebędących adwokatami lub radcami prawnymi, a w szczególności
ograniczenie swobody wyboru pełnomocnika przez wskazanie ustawowego kręgu
podmiotów mogących być pełnomocnikami procesowymi, które nie poddaje się
wykładni rozszerzającej grożącej sprawności wymiaru sprawiedliwości i mogącej
wywoływać niekorzystne skutki prawne (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23
września 2010 r., III CZP 52/10,OSNC 2011 nr 5, poz. 51). Warto też sygnalizować,
że ochronę praw i interesów Skarbu Państwa zapewnia Prokuratoria Generalna, do
której zadań należy, między innymi, zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed
sądami powszechnymi (art. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze
zm.). Może to przemawiać za obowiązkiem zapewnienia profesjonalnego
zastępstwa procesowego także jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa
(stationes fisci), którym przepisy prawa procesowego przyznają „autonomiczną”
zdolność sądową i procesową.
Rozstrzygnięcie ujawnionych wątpliwości przez skład powiększony jest
konieczne nie tylko ze względu wielką liczbę procesów (wnoszący zażalenie podał
liczbę 16.000 odwołań w 2010 r.), w których w charakterze pełnomocników
procesowych organów rentowych występują ich pracownicy niebędący radcami
prawnymi, ale przede wszystkim dlatego, że występowanie w charakterze
pełnomocników procesowych osób nieuprawnionych oznacza brak należytego
umocowania prowadzący do nieważności postępowania (por. uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III CZP 154/07, OSNC
2008 nr 12, poz. 133). Mając na uwadze konieczność wyjaśnienia podniesionych
wątpliwości prawnych, istotne znaczenie dla praktyki jurysdykcyjnej, a w
szczególności postulat zapewnienia jednolitego procedowania w licznych
podobnych sprawach, Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.
9