Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 657/10
POSTANOWIENIE
Dnia 9 września 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
SSA Marek Machnij
w sprawie z wniosku Anny W.-O. i Tomasza O.
przy uczestnictwie Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Środowiska
i Dyrektora Parku Narodowego
o ustanowienie służebności drogi koniecznej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 9 września 2011 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy Tomasza O.
od postanowienia Sądu Okręgowego
z dnia 11 marca 2010 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie i sprawę przekazuje Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Tomasz O. i Anna W.-O. wnieśli o ustanowienie na rzecz każdoczesnego
właściciela działki nr 431/2 we wsi T. służebności obciążającej nieruchomość
stanowiącą działkę nr 1509, polegającej na prawie przejazdu i przechodu, a
także przeprowadzeniu niezbędnych urządzeń liniowych w celu zaopatrzenia
działki nr 431/2 w media takie jak: woda, prąd, gaz, telekomunikacja, pasem
gruntu o szerokości 6 m, za wynagrodzeniem w wysokości 500 zł.
Uczestnik - Skarb Państwa reprezentowany przez Dyrektora Parku
Narodowego i Ministra Środowiska - wniósł o oddalenie wniosku.
Postanowieniem z 13 października 2009 r. Sąd Rejonowy oddalił wniosek
i orzekł, że uczestnicy ponoszą koszty postępowania związane ze swym
udziałem w sprawie.
Postanowieniem z 11 marca 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił apelację
wnioskodawców od postanowienia z 13 października 2009 r. i zasądził od nich
solidarnie na rzecz Skarbu Państwa - Dyrektora Parku Narodowego oraz
Skarbu Państwa - Ministra Środowiska po 120 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania odwoławczego.
Za podstawę faktyczną rozstrzygnięć Sądy obu instancji przyjęły
ustalenie, że wnioskodawcy w 2007 r. kupili działkę nr 431/2 we wsi T. o
przeznaczeniu rolnym - pastwiska trwałe i lasy, wydzieloną z działki nr 431. Na
rzecz właścicieli działki nr 431/2 zastrzeżona została wówczas służebność
przechodu i przejazdu przez działkę nr 431/1. Działka nr 431/2 jest
niezabudowana, leży na terenie, dla którego nie uchwalono planu
zagospodarowania. Nie ma na niej urządzeń poza ogrodzeniem. Wnioskodawcy
chcą tam prowadzić gospodarstwo rolne pszczelarskie, postawić budynek
mieszkalny i gospodarski. Wnioskodawcy dojeżdżają do działki nr 431/1 przez
ul. P. (na długości 450 m droga gminna), ul. P. (na długości 350 m droga
gminna), a następnie drogą leśną urządzoną na działce nr 1509, którą Skarb
Państwa zwyczajowo udostępnia właścicielom działek, do których inny dostęp
nie jest możliwy lub jest znacznie utrudniony oraz działką nr 431/1, objętą
służebnością przechodu i przejazdu na rzecz działki nr 431/2.
3
Zarówno działka wnioskodawców, jak i działka nr 1509 leżą na terenie
Parku Narodowego, przy czym działka nr 431/2 jest objęta ochroną
krajobrazową, a działka nr 1509 - ochroną częściową. Dyrektor Parku
Narodowego odmówił wnioskodawcom ustanowienia służebności obciążającej
działkę nr 1509 na rzecz właścicieli działki nr 431/2 i wskazał, że służy ona celom
ochrony przyrody, a istniejąca na niej droga leśna wykorzystywana jest przez
służby Parku i zwyczajowo przez posiadaczy sąsiednich działek do przejazdu.
Dyrektor Parku Narodowego nie wydawał i nie wydaje indywidualnych zezwoleń na
przejazd drogą leśną przez działkę nr 1509 właścicielom sąsiadujących z nią
działek.
Decyzją z 6 stycznia 2009 r. Wójt Gminy I. odmówił wnioskodawcom
ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 431/2 (budynek mieszkalny
i gospodarczy) z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej oraz zakaz budowy lub
rozbudowy obiektów budowlanych urządzeń technicznych w parkach narodowych.
Decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,
które przyjęło jednak, że działka nr 431/2 ma dostęp do drogi publicznej.
Działka nr 1509 i jej najbliższe otoczenie jest elementem siedliska wielu
gatunków ptaków podlegających ochronie, jest też wykorzystywana przez
zwierzęta. Wykonanie wykopów celem przeprowadzenia mediów wywrze ujemny
wpływ na ich warunki życia, spowoduje zniszczenie gleby i nieodwracalne straty.
Ustanowienie drogi koniecznej pasem gruntu o szerokości 6 m, jak żądali
wnioskodawcy, wiązałoby się z wycinką kilkudziesięciu drzew. Ustanowienie
służebności pasem gruntu o szerokości 4 m, jak zaprojektował powołany
w sprawie biegły geodeta, wymagałoby usunięcia 3 drzew.
Z mapy ewidencyjnej wynika, że dostęp do działki nr 431 od strony
zachodniej zabezpieczony był niegdyś przez działkę nr 356, oznaczoną jako
droga. Działka nr 356 od lat nie była wykorzystywana w takim charakterze, nie
ma dostępu do drogi publicznej, przylega do działki będącej własnością osób
fizycznych. W ewidencji gruntów brak jest wiadomości o właścicielu działki nr
356, a jako władający nią ujawniony jest Urząd Gminy I.
Sądy obu instancji wskazały, że parki narodowe są formą ochrony przyrody
(art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tekst jedn.
4
Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej – ustawa o ochr. przyr.). Na terenie
parku narodowego obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy obiektów budowlanych
(art. 15 pkt 1 ustawy o ochr. przyr.), zmian obiektów przyrodniczych (art. 15 pkt 6
ustawy o ochr. przyr.), niszczenia gleby oraz zmiany przeznaczenia i użytkowania
gruntów (art. 15 pkt 8 ustawy o ochr. przyr.), prowadzenia działalności rolniczej
z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w planie ochrony (art. 15 pkt 11 ustawy o ochr.
przyr.), ruchu pieszego, z wyjątkiem szlaków wyznaczonych przez dyrektora parku
narodowego (art. 15 pkt 15 ustawy o ochr. przyr.), ruchu pojazdów poza drogami
publicznymi oraz poza drogami położonymi w trwałym zarządzie parku,
wskazanymi przez dyrektora parku (art. 15 pkt 18 ustawy o ochr. przyr.). Zakazy te
nie dotyczą m. in. obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich
gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub
osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami
kodeksu cywilnego (art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochr. przyr.).
Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 września 1997 r.
w sprawie K. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876) obszary Parku mogą
być objęte ochroną ścisłą lub częściową, z tym, że obszary o zwartej
zabudowie, nieruchomości Skarbu Państwa będące przedmiotem użytkowania
wieczystego oraz nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa mogą
być objęte ochroną ścisłą lub częściową wyłącznie za zgodą właściciela, wieczystego
użytkownika lub zarządcy. Podobne ograniczenia co do dozwolonych sposobów
korzystania z nieruchomości na terenie Parku Narodowego, jak wynikające z art.
15 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. przewidziane zostały przez § 5 rozporządzenia,
przy czym ograniczenia te nie dotyczą prowadzenia gospodarki rolnej, leśnej,
łowieckiej i zadrzewieniowej na obszarach nie objętych ochroną ścisłą lub
częściową. Dla K. Parku Narodowego opracowano jedynie zadania ochronne na
podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochr. przyr.
Z art. 16 ust. 6 ustawy o ochr. przyr. oraz z powołanych wyżej przepisów
rozporządzenia z 25 września 1997 r. Sądy obu instancji wyprowadziły wniosek,
że ustawa o ochronie przyrody nie ogranicza właściciela nieruchomości położonej
na terenie parku narodowego w wykonywaniu prawa własności, w tym
w prowadzeniu inwestycji polegających na budowie domów mieszkalnych
5
i gospodarczych. Ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności zabudowania
takich nieruchomości od istnienia na nich budynków w dacie wejścia w życie
rozporządzenia Rady Ministrów z 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia K.
Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91 ze zm.). Ograniczenia
dopuszczalności zabudowy gruntów na terenie parku narodowego mogłyby
wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie
do art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu plan i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), ale taki dla miejscowości T. nie został
sporządzony.
Sytuacja prawna nieruchomości objętych ochroną ścisłą i częściową
w istotny sposób odbiega od sytuacji prawnej innych nieruchomości. Zdaniem
Sądów obu instancji, przy ocenie dopuszczalności obciążenia działki nr 1509
służebnością na rzecz nieruchomości wnioskodawców należy uwzględnić
okoliczność, że wykonywanie prawa własności tej nieruchomości przez Skarb
Państwa doznaje ograniczeń ustawowych z uwagi na jej objęcie ochroną częściową.
Art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochr. przyr. upoważnia dyrektora parku narodowego do
wytyczenia dróg i szlaków, na których nie obowiązuje wynikający z ustawy
o ochronie przyrody zakaz ruchu pieszego i kołowego. Na podstawie art. 15
ust. 3 ustawy o ochr. przyr. jakiekolwiek odstępstwa od zakazów ustalonych
w ustawie o ochronie przyrody są dopuszczalne za zezwoleniem Ministra
Środowiska. Wyznaczenie drogi koniecznej na działce objętej ochroną ścisłą lub
częściową, położoną na obszarze parku narodowego oznaczałoby w praktyce
pozbawienie jej takiej ochrony, gdyż dyrektor parku narodowego traciłby przez to
władzę nad częścią parku narodowego na rzecz właściciela nieruchomości
władnącej.
Żądanie ustanowienia na rzecz działki nr 431/2 służebności przeprowadzenia
mediów przez część działki nr 1509, Sądy obu instancji uznały za przedwczesne.
Na działce wnioskodawców nie ma budynków i urządzeń, a wnioskodawcy mogą
korzystać z niej bez przeszkód na dotychczasowych zasadach. Działka nr 1509,
przez którą służebność miałaby przebiegać na obszarze parku narodowego jest
objęta ochroną częściową i wobec tego podlega w zakresie wykorzystania
ograniczeniom, określonym w art. 15 ust. 1 ustawy o ochr. przyr.
6
Przeprowadzenie przyłączy naruszy obowiązujący w parku narodowym zakaz
budowy obiektów technicznych, dokonywania zmian przyrodniczych, niszczenia
gleby, a przy tym wymaga usunięcia przynajmniej części drzew ze szlaku
służebnego. Warunek ustanowienia służebności z jak najmniejszym obciążeniem
nieruchomości służebnej nie może być spełniony W przypadku działek objętych
ochroną przyrodniczą, gdyż w ich wypadku nie ma możności stopniowania
obciążenia. Każdorazowe obciążenie naruszałoby dotychczasową „substancję”
i zmieniało charakter nieruchomości służebnej. Ustanowieniu służebności
w zakresie oczekiwanym przez wnioskodawców sprzeciwia się także interes
społeczno - gospodarczy (art. 140 k.c.), wyznaczony potrzebą ochrony przyrody.
Park narodowy obejmuje z definicji obszar wyróżniający się szczególnym
wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturalnymi i edukacyjnym
(art. 8 ustawy o ochr. przyr.), a celem jego utworzenia jest zachowanie
różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody. Ten interes
przeważa nad interesem wynikającym z wykonywania prawa własności przez
właściciela.
W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego z 11 marca
2010 r. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.)
wnioskodawca zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego
poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 145 § 1 k.c. w związku
z uznaniem, że jego nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; -
art. 10 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. w zw. z art. 145 § 1, § 2 zd. 1 i § 3 k.c. oraz
w zw. z art. 140 k.c. w związku z uznaniem, że ustanowienie służebności drogi
koniecznej na działce nr 1509 prowadziłoby do wyłączenia pasa ziemi objętego
służebnością z parku narodowego, a nawet do zmiany granic parku narodowego;
- art. 15 ust. 1 pkt 15 i pkt 18, art. 15 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochr.
przyr. w zw. z art. 145 § 1, § 2 zd. 1 i § 3 k.c. oraz w zw. z art. 140 k.c. w związku
z uznaniem, że ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr 1509
objętej ochroną częściową oznacza w praktyce pozbawienie jej takiej ochrony
i prowadzi do utraty władzy dyrektora parku narodowego nad częścią parku, jak
również stanowi obejście konieczności uzyskania odstępstwa od zakazów, o których
mowa w art. 15 ust 1 ustawy o ochr. przyr. w drodze decyzji Ministra Środowiska; -
7
art. 145 § 1 i § 2 zd. 1 k.c. w związku z przyjęciem, iż ustanowienie służebności
drogi koniecznej na działce nr 1509 nie jest możliwe ze względu na konieczność
dokonania wycinki drzew na szlaku służebnym; - art. 145 § 1, § 2 zd. 1 oraz § 3 k.c.
oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji
w związku z uznaniem, iż odmowa ustanowienia służebności drogi koniecznej na
działce nr 1509 nie stawia skarżącego w gorszej sytuacji prawnej w stosunku do
osób dysponujących dostępem do drogi koniecznej wytyczonej na działce nr
1509; - art. 145 § 2 zd. 1 k.c. w związku z uznaniem, że proponowany przez
skarżącego przebieg drogi koniecznej nie wiąże się z najmniejszym obciążeniem
działki nr 1509, przez którą droga ma przechodzić; - art. 145 § 3 k.c. w związku
z uznaniem, iż przeprowadzenie drogi koniecznej zgodnie z wnioskiem skarżącego
nie następuje z uwzględnieniem interesu społeczno-gospodarczego stron.
Wnioskodawca zarzucił nadto, że postanowienie zapadło z naruszeniem
prawa procesowego, to jest art. 233 k.p.c., w związku z tym, że Sąd drugiej
instancji zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Rejonowego.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia
i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania albo
o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty
sprawy przy zasądzeniu na jego rzecz kosztów postępowania.
Uczestnik Skarb Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Art. 233 § 1 k.p.c., którego naruszenie zarzuca skarżący w ramach
drugiej podstawy kasacyjnej upoważnia sąd prowadzący postępowanie w sprawie
do dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów. Zgodnie z art. 3983
§ 3 k.p.c.
podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub
oceny dowodów. Sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 233 § 1
k.p.c. in fine, poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału
dowodowego, nie mógł być zatem oceniony merytorycznie w postępowaniu
kasacyjnym.
2. Zgodnie z art. 145 § 1 k.c., jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego
dostępu do drogi publicznej właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich
ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności gruntowej.
8
W orzecznictwie przesądzone jest, że przepis ten może być wykorzystany także
w celu stworzenia dla nieruchomości dostępu do sieci elektrycznej, gazowej,
wodociągowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej.
W świetle zacytowanej regulacji, roszczenie o ustanowienie służebności drogi
koniecznej przysługuje, gdy: a) nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do
drogi publicznej, b) nieruchomość ma wprawdzie bezpośredni dostęp do drogi
publicznej, ale jest on nieodpowiedni. Odpowiedni dostęp do drogi publicznej
musi stwarzać rzeczywistą, bezpieczną możliwość swobodnego przedostawania
się z nieruchomości do takiej drogi (por. postanowienie z 7 lipca 1999, II CKN
786/98, OSNC 2000, nr 2, poz. 34); możliwość ta musi dotyczyć drogi prawidłowo
funkcjonującej w systemie dróg publicznych i istnieć trwale, a nie tylko w pewnych
okresach roku (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 14 sierpnia 1985 r., III CZP
44/85, OSNCP 1986, nr 7-8, poz. 106).
Drogą publiczną, do której dostęp ma być zapewniony właścicielowi
nieruchomości przy wykorzystaniu instytucji służebności drogi koniecznej jest
droga publiczna w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj.
taka, z której na określonych zasadach może korzystać każdy; należąca do:
a) dróg krajowych, b) dróg wojewódzkich, c) dróg powiatowych lub d) dróg
gminnych. Wymieniona ustawa wskazuje, jakie drogi zalicza się do danej
kategorii dróg publicznych, oraz kto i w jakim trybie o tym decyduje. Według tej
ustawy, ulice leżące w ciągu określonej kategorii dróg należą do tej samej co one
kategorii.
3. Nieruchomość wnioskodawcy położona jest na terenie K. Parku
Narodowego. Wyznaczając granice tego Parku w taki sposób, że w jego obrębie
znalazły się także nieruchomości osób fizycznych i prawnych innych niż Skarb
Państwa organ tworzący park musiał liczyć się z tym, że nieruchomości te
muszą mieć zapewniony dostęp do dróg publicznych. Taki status mają ulice P.
i P., a wnioskodawcy ubiegają się o zapewnienie dostępu ich nieruchomości do
tych właśnie dróg.
Istotą odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej jest
zgodność z celem jakiemu dostęp taki służy. Nie jest nim zatem sama możliwość
wjazdu na taką drogę bezpośrednio z nieruchomości lecz uzyskanie w ten sposób
9
sprawnego połączenia z siecią drogową jako całością. Zgodnie z powołanym przez
Sądy meriti art. 15 pkt 18 ustawy o ochr. przyr. ruch pojazdów na terenie parku
narodowego jest możliwy tylko po drogach publicznych, o ile takie drogi
przebiegają przez teren parku oraz po drogach pozostających w trwałym
zarządzie parku, wskazanych przez dyrektora parku. Wskazanie przez dyrektora
parku mającego status organu administracji publicznej, dróg na nieruchomościach
pozostających w trwałym zarządzie parku, po których możliwy jest ruch kołowy
wymaga formy administracyjnego aktu generalnego. Ustawa o ochronie przyrody
nie tworzy podstaw do orzekania indywidualnymi aktami administracyjnymi
(decyzjami administracyjnymi) o zezwoleniu na korzystanie z gruntu pozostającego
w zarządzie parku w celach przejazdów po nim czy o zakazaniu takich przejazdów
konkretnej osobie.
Dostęp położonej na terenie K. Parku Narodowego nieruchomości
wnioskodawców do drogi publicznej mógłby być zapewniony, co do zasady, przez
wyznaczone na podstawie art. 15 pkt 18 ustawy o ochr. przyr. drogi pozostające w
trwałym zarządzie parku, wskazane przez dyrektora parku, ale z ustaleń
faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Sądy meriti nie wynika,
żeby Dyrektor Parku Narodowego wydał akt generalny o wyznaczeniu takich dróg.
Sądy ustaliły bowiem, że działka nr 1509 w zarządzie K. Parku Narodowego jest
wykorzystywana zwyczajowo przez właścicieli nieruchomości położonych na
terenie Parku na cele dojazdów do tych nieruchomości.
W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że gdy nieruchomość nie ma
bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ustanowienia dla niej służebności
drogi koniecznej nie wyklucza możliwość dojścia lub dojazdu do drogi publicznej
przez nieruchomość sąsiednią, oparta na grzecznościowym zezwoleniu
właściciela lub tolerowaniu przez niego korzystania z jego nieruchomości. W art. 145
§ 1 k.c. chodzi bowiem o prawną gwarancję dostępu nieruchomości do drogi
publicznej (zob. orzeczenia SN z 7 lutego 1958 r., 4 CR 1021/57, OSN 1959, nr
11, poz. 51; postanowienie SN z 28 kwietnia 2000 r., II CKN 257/00, nie publ.).
Jeżeli nieruchomość wnioskodawców położona na terenie K. Parku
Narodowego nie ma dostępu do drogi publicznej zagwarantowanego prawnie przez
drogę wyznaczoną aktem generalnym Dyrektora Parku Narodowego, to dostęp taki
10
musi być dla tej nieruchomości zapewniony przy wykorzystaniu instytucji
przewidzianych prawem cywilnym.
4. Ocena, czy w danych okolicznościach dostęp do drogi publicznej jest
odpowiedni, należy zawsze do sfery faktów. W tym zakresie Sąd Najwyższy jest
związany ustaleniami faktycznymi, które stanowią podstawę faktyczną zaskarżonego
orzeczenia (art. 39813
§ 2 k.p.c.).
Nieruchomości wnioskodawców i uczestnika są położone na terenie
parku narodowego, który w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. stanowi
formę ochrony przyrody. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. utworzenie
parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze
rozporządzenia Rady Ministrów, które określa jego nazwę obszar, przebieg
granicy, otulinę i nieruchomości Skarbu Państwa nieprzechodzące w trwały zarząd
parku narodowego. Przy wykorzystaniu tego trybu utworzony został K. Park
Narodowy. Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że samo obciążenie
nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie K. Parku
Narodowego służebnością drogi koniecznej nie prowadzi do zmiany granic
parku narodowego, a o tym, czy takie obciążenie może doprowadzić do
wyłączenia pasa ziemi obciążonego służebnością z eksploatacji zgodnej z celami
utworzenia parku narodowego decyduje treść ustanowionej służebności.
Określenie treści służebności, która zagwarantowałaby dostęp nieruchomości
wnioskodawców do drogi publicznej z uwzględnieniem charakteru działki nr 1509
może stanowić gwarancję, że nie utraci ona właściwości jakie posiada na terenie
Parku.
Sądy, ale i skarżący, zdają się przyjmować, że o ile doszłoby do
ustanowienia na rzecz właścicieli działki nr 431/2 służebności drogi koniecznej
obciążającej działkę nr 1509, to korzystanie z tego ograniczonego prawa
rzeczowego miałoby zwalniać właścicieli działki nr 431/2 z obowiązku
podporządkowania się zarządzeniom dyrektora parku narodowego zakazującym
wstępu do lasu lub nakazującym inne zachowania, konieczne z uwagi na potrzebę
ochrony parku w stanach zagrożenia. Tego rodzaju założenie jest oczywiście
błędne. Zarządzeniom porządkowym wydawanym przez upoważniony do tego
organ administracji w stanach zagrożenia ma obowiązek podporządkować się
11
każda osoba znajdująca się na terenie, którego dotyczy wydane zarządzenie,
niezależnie od tego, jaki jest jej tytuł prawny do korzystania z gruntów położonych
na tym terenie.
5. Ustawodawca stworzył warunki do powiększenia zasobu gruntów Skarbu
Państwa na terenie parku narodowego o nieruchomości stanowiące własność
innych osób przez zagwarantowanie Skarbowi Państwa pierwokupu w przypadku
zbywania takich nieruchomości. Niewykonanie prawa pierwokupu przez Skarb
Państwa nie oznacza, że nabywca nieruchomości na terenie parku narodowego nie
musi liczyć się z żadnymi ograniczeniami w wykonywaniu przysługującego mu
prawa. Właściciele gruntów położonych na terenie parku narodowego mogą z nich
korzystać na zasadach oznaczonych w art. 140 k.c., bo do tych zasad odsyła
ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochr. przyr. Ograniczenia te wynikają
przede wszystkim z przepisów prawa publicznego, których stosowanie należy do
organów administracji. Odrębną kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy
ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości położonych na terenie parku
narodowego, których Skarb Państwa nie wykupił powinny być w jakiejś formie
kompensowane ich właścicielom. Rozważanie tego problemu wykracza poza
przedmiot postępowania w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro teren K. Parku Narodowego nie
został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to
wnioskodawcy na ich nieruchomości położonej na terenie Parku mogą zrealizować
inwestycję polegającą na budowie domu i zabudowań gospodarczych. Sąd drugiej
instancji stanowisko to zaakceptował. Tymczasem zasady realizowania tego rodzaju
inwestycji reguluje ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i prawo budowlane.
Sądy pominęły, że jeśli inwestycja budowlana ma powstać na terenie nieobjętym
planem zagospodarowania przestrzennego, to warunkiem ubiegania się o
pozwolenie na budowę jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla
konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzje te wydają organy administracji, a
do sądów powszechnych nie należy wypowiadanie się o tym, jakie zamierzenia
inwestycyjne może zrealizować na nieruchomości jej właściciel. Formułowanie
takich wypowiedzi narusza ustalony przez ustawodawcę podział kompetencji
pomiędzy władzą wykonawczą i sądami powszechnymi.
12
„Odpowiedni dostęp” do drogi publicznej zapewniany nieruchomości przy
wykorzystaniu instytucji ustanowienia służebności gruntowej na podstawie art.
145 k.c., determinowany jest przez sposób korzystania z nieruchomości
pozbawionej tego dostępu. Wnioskodawcy kupili działkę nr 431/2 już po wydaniu
rozporządzenia o ustanowieniu K. Parku Narodowego, a zatem wiedzieli o
ograniczeniach w wykorzystywaniu nieruchomości, jakie są konsekwencją jej
położenia na terenie parku narodowego. Wnioskodawcy nie uzyskali decyzji o
warunkach zabudowy umożliwiającej realizację ich zamierzeń inwestycyjnych, a to
oznacza, że ich nieruchomość nie może być traktowana tak, jakoby była
nieruchomością przeznaczoną pod inwestycję budowlaną. W efekcie,
dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości wnioskodawców powinien
decydować o tym, jaką formę dostępu do drogi publicznej należy uznać za
odpowiednią dla tej nieruchomości.
W świetle ustaleń dokonanych wyżej, zarzut naruszenia art. 10 ust. 1
ustawy o ochr. przyr. w zw. z art. 145 § 1, § 2 zd. 1 i § 3 k.c. oraz w zw. z art. 140
k.c. uznać trzeba za tylko częściowo uzasadniony.
Skoro zasadne okazały się niektóre zarzuty skargi kasacyjnej, to na
podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 39821
k.p.c., Sąd
Najwyższy orzekł, jak w sentencji.