Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 33/11
POSTANOWIENIE
Dnia 5 października 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (przewodniczący,
sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSA Jolanta Frańczak
w sprawie z wniosku KGHM POLSKA MIEDŹ Spółki Akcyjnej
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o interpretację przepisów w przedmiocie ustalenia podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 października 2011 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od postanowienia Sądu Apelacyjnego
z dnia 1 września 2010 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. Sąd Okręgowy w L. oddalił odwołanie
KGHM Polska Miedź S.A. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego
dalej Zakładem) z dnia 2 września 2009 r., uznającej za nieprawidłowe
zaprezentowane we wniosku Spółki stanowisko w zakresie nieuwzględnienia w
2
podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe kwoty
przychodu z tytułu wynagrodzenia rocznego z okazji „Dnia Hutnika" oraz przychodu
z tytułu nagrody rocznej - specjalnej z okazji „Dnia Górnika".
Na skutek apelacji wnioskodawcy postanowieniem z dnia 1 września 2010 r.
Sąd Apelacyjny uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził swoją niewłaściwość i
przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Sąd Apelacyjny wskazał, że zgodnie z art. 14 (prawidłowo: art. 1) Kodeks
postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków
z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak
również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach,
do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy
cywilne). Przytaczając definicję spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawartą
w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Sąd drugiej instancji zajął stanowisko, że sprawa o
interpretację przepisów nie należy do spraw, o których powołane przepisy stanowią,
gdyż nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Istotę postępowania
cywilnego stanowi poddanie pod osąd roszczenia o świadczenie, ukształtowanie
prawa lub ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego między
podmiotami prawa cywilnego. Tak właśnie określone sprawy cywilne należą do
drogi sądowej w rozumieniu art. 2 k.p.c. Tymczasem przewidziane w art. 10a ust. 1
(prawidłowo: art. 10 ust. 1) ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.)
uprawnienie do złożenia wniosku właściwemu organowi o wydanie pisemnej
interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika
obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, nie jest
roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym. Wydana na tej podstawie przez
właściwy organ administracji publicznej decyzja dotycząca interpretacji przepisów
prawa jest wiążąca dla organów administracji publicznej i państwowych jednostek
organizacyjnych. Nie wiąże ona sądów w razie rozpoznawania przez nie spraw
cywilnych z mocy i na zasadach określonych w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Od
takiej decyzji przysługuje zatem odwołanie na podstawie art. 127 k.p.c. (prawidłowo
k.p.a.) do organu „wyższego stopniem”, czyli w niniejszej sprawie do Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
3
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń
Społecznych zarzucił „naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w
szczególności art. 476 § 2 k.p.c., art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.,
powoływanej dalej jako ustawa systemowa), poprzez stwierdzenie przez Sąd swojej
niewłaściwości i uznanie, że w sprawie przysługuje odwołanie do Prezesa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych”.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego
rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawę zaskarżonego
postanowienia stanowiła ocena, iż odwołanie od decyzji wydanej na podstawie art.
10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej winno być rozpatrzone w trybie
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Prezesa Zakładu.
Tymczasem wskazany przepis nie wskazuje trybu postępowania administracyjnego
jako właściwego dla tego rodzaju spraw. Tryb postępowania wynika natomiast
bezpośrednio z treści art. 83 ust. 1 i 2 ustawy systemowej, zgodnie z którym
odwołania od decyzji Zakładu rozpatrywane są „w trybie i według zasad Kodeksu
cywilnego”.
Skarżący wskazał na występowanie w sprawie, w której wniesiona została
niniejsza skarga kasacyjna, istotnego zagadnienia prawnego polegającego na
wyjaśnieniu kwestii, czy w przypadku wydania przez Zakład decyzji interpretacyjnej
w oparciu o art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest sąd powszechny,
czy też odwołanie powinno być rozpatrzone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Na wstępie należy stwierdzić, że błędne jest założenie Sądu drugiej instancji,
jakoby sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., dla rozpoznania której właściwa
jest - z mocy art. 2 k.p.c. - droga przed sądem powszechnym, była wyłącznie
4
sprawa wynikająca ze stosunków zachodzących między podmiotami prawa
cywilnego. W konsekwencji Sąd Apelacyjny uznał za sprawy cywilne rozpatrywane
w procesie cywilnym wyłącznie sprawy cywilne w znaczeniu materialnym,
bezpodstawnie wyłączając z tego katalogu sprawy cywilne w ujęciu formalnym,
które - nie posiadając swojego źródła w normach prawa cywilnego - zostały z woli
ustawodawcy poddane kognicji sądownictwa powszechnego i Sądu Najwyższego
(art. 2 § 1 k.p.c.). Tymczasem z art. 1 k.p.c. wprost wynika, że do spraw cywilnych
w znaczeniu formalnym należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz
inne sprawy, do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego znajdują swoje
zastosowanie z mocy ustaw szczególnych, a zatem również sprawy o charakterze
administracyjnym, jeżeli przewidziano dla nich właściwość sądów powszechnych.
Domniemanie właściwości sądów powszechnych wynika z art. 45, 177 i 184
Konstytucji RP, z tym zastrzeżeniem, że właściwość sądów administracyjnych jest
ograniczona do spraw wymienionych w ustawie, co oznacza, że są one właściwe
wówczas, gdy przepis szczególny rangi ustawowej tak stanowi.
Zgodnie z art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej
przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub
państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co
do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia
społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (ust. 1); wniosek o wydanie
interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych
(ust. 2); przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany
przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w
sprawie (ust. 3); udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której
przysługuje odwołanie; interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska
w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia
środka zaskarżenia (ust. 5). Stosownie do art. 10a ustawy, interpretację wydaje się
bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania
przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną
kompletnego i opłaconego wniosku (ust. 1); interpretacja nie jest wiążąca dla
przedsiębiorcy, jednakże nie może być on obciążony jakimikolwiek daninami
5
publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w
jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2); interpretacja jest wiążąca
dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych
właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze
wznowienia postępowania (ust. 3); przedmiotem interpretacji mogą być przepisy
dotyczące danin publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr
8, poz. 60 ze zm. - ust. 4).
Z zestawienia treści art. 10 ust. 1 oraz art. 10a ust. 4 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej wynika, że jeśli wniosek o interpretację odnosi się do
należności, do których ma zastosowanie Ordynacja podatkowa, jest on
rozpatrywany na podstawie przepisów tego aktu, natomiast - a contrario - jeśli
wniosek dotyczy innych należności, wówczas podlega rozpoznaniu według
przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przy czym unormowania
tej ustawy nie zawierają żadnych wskazówek, według jakich przepisów należy
prowadzić postępowanie zapoczątkowane tego rodzaju wnioskiem. Problem ten
wyłania się przede wszystkim w odniesieniu do decyzji interpretacyjnych co do
zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne. Gdyby
bowiem przyjąć, że interpretację przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych
wydaje Prezes Zakładu jako organ państwowej jednostki organizacyjnej (art. 66 ust.
1 i art. 72 pkt 1 ustawy systemowej), to wówczas sądem właściwym do rozpoznania
odwołania od tej decyzji byłby sąd administracyjny, skoro Prezes Zakładu nie jest
organem rentowym w rozumieniu art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c., a co za tym idzie nie
może być stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 47711
§ 1
k.p.c.). Od decyzji Prezesa przysługiwałoby w takim wypadku odwołanie do ministra
właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 ustawy
systemowej w związku z art. 127 k.p.a.), a od jego decyzji skarga do sądu
administracyjnego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt
2 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle
brzmienia art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie
6
powinno jednak budzić wątpliwości, że uprawniony do wydania decyzji
interpretacyjnej jest organ administracji publicznej lub państwowa jednostka
organizacyjna, a tą ostatnią jest niewątpliwie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art.
66 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy systemowej). Oznacza to, że wydawanie
przedmiotowych decyzji leży w gestii właściwych dla wnioskodawców oddziałów
Zakładu, a nie jego Prezesa jako organu państwowej jednostki organizacyjnej (art.
67 pkt 2 ustawy systemowej). Taką interpretację przyjmuje sam Zakład i nie została
ona również zakwestionowana przez Sąd drugiej instancji.
Zagadnienie właściwości sądu powszechnego w sprawach z odwołania od
decyzji interpretacyjnej organu rentowego wydanej na podstawie art. 10 ust 1
ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zostało już pozytywnie
rozstrzygnięte w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W postanowieniu z dnia 6
kwietnia 2011 r., II UK 331/10 (LEX nr 829137) zaprezentowana została
szczegółowa i pogłębiona analiza obowiązujących w tym zakresie przepisów, z
uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz głosów
przedstawicieli doktryny i brak jest podstaw do zakwestionowania tego kierunku
wykładni. W ślad za zawartymi w uzasadnieniu tego postanowienia rozważaniami i
wnioskami należy więc przypomnieć, że zgodnie z uregulowaniami Kodeksu
postępowania administracyjnego, jego przepisy mają pierwszeństwo zastosowania
w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, „chyba że przepisy dotyczące
ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach” (art. 180 §
1) oraz że organy odwoławcze w tych sprawach określają przepisy odrębne (art.
181). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 ustawy systemowej w sprawach nią
uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,
chyba że ustawa ta stanowi inaczej. Ustawa systemowa przewiduje w art. 83 ust. 1
i 2 odrębny niż określony w Kodeksie postępowania administracyjnego tryb
odwoławczy w sprawach od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie
indywidualnych spraw dotyczących „w szczególności” (a więc przykładowo)
zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania
wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń
społecznych oraz ich wymiaru. Przepisy te wskazują, że w sprawach objętych,
między innymi, wymienionym wyżej zakresem przysługuje odwołanie do
7
właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu
postępowania cywilnego. W zgodności z tymi uregulowaniami pozostaje art. 476 §
2 pkt 1 k.p.c. uznający za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (a więc
sprawy cywilne w znaczeniu formalnym w rozumieniu art. 1 k.p.c.) sprawy, w
których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących, między
innymi, ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że w postępowaniu w tych
sprawach - za wyjątkiem spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej
(decyzje wydane w ramach tzw. swobodnego uznania administracyjnego oraz
decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne) - stosuje się zasady odmienne od wskazanych w przepisach Kodeksu
postępowania administracyjnego, odnoszące się do postępowania odwoławczego,
a więc właściwych organów odwoławczych i postępowania przed nimi.
Z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że
istotą uregulowanego w nim postępowania jest uzyskanie przez stronę wyjaśnienia
treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji
wskazanej we wniosku. Niewątpliwie w odniesieniu do interpretacji co do zakresu i
sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne, udzielona w decyzji
interpretacja określa w sposób istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Co prawda
nie jest on bowiem związany udzieloną interpretacją, ale nie może być obciążony
jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub
karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (art. 10a ust.
2), zaś interpretacja jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub
państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może
zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania (art. 10a ust. 3). Z
tego względu interpretacja co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z
których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę należności innych niż
wynikające z przepisów podatkowych przybiera, z woli ustawodawcy, formę decyzji.
Odpowiada to formie rozstrzygnięć indywidualnych spraw przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych, od których - zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej
- przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu
postępowania cywilnego. Nie można również tracić z pola widzenia niepożądanego
8
skutku przyjęcia administracyjnej drogi rozpoznania odwołań od wydanych przez
organ rentowy decyzji w przedmiocie interpretacji. Taka wykładnia doprowadziłaby
bowiem do sytuacji, w których te same kwestie byłyby rozstrzygane w niezależnych
pionach sądownictwa.
Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.
39815
§ 1 k.p.c.