Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SO 16/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 2 marca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa P. B.
przeciwko Dziekanowi Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu /.../o
nakazanie udostępnienia informacji publicznej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 marca 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda od postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 8 kwietnia
2011 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je
postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 11 marca 2011 r. i
przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
2
Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r. Sąd Rejonowy na podstawie art.
199 § 1 pkt 3 k.p.c. odrzucił pozew P. B. przeciwko Dziekanowi Wydziału Nauk
Ekonomicznych Uniwersytetu /.../ w sprawie o nakazanie udostępnienia informacji
publicznej.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Rejonowy stwierdził, że pozwany
Dziekan Wydziału nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu przepisów kodeksu
postępowania cywilnego. Nie został bowiem pozwany jako osoba fizyczna; nie jest
też osobą prawną ani jednostką organizacyjną czy organizacją społeczną której
zdolność sądowa przysługuje z mocy prawa.
Postanowienie Sądu Rejonowego powód zaskarżył zażaleniem. Wskazał, że
dziekan, wydając decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji
publicznej, posiada zdolność sądową w sprawie o nakazanie udostępnienia takiej
informacji w myśl art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji
publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako: „ustawa o dostępie”).
Powództwo takie jest możliwe po wyczerpaniu drogi administracyjnej i dlatego
zachodzi ścisły związek pierwotnego postępowania administracyjnego z
późniejszym postępowaniem cywilnym. Skoro dziekan jest uprawniony do wydania
decyzji administracyjnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, to
pozostaje również właściwy w postępowaniu sądowym. Dziekan nie działa jako
reprezentant osoby prawnej, lecz jako organ administracji publicznej.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Sąd Okręgowy oddalił zażalenie
na podstawie art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 2 k.p.c.
Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dziekan
uczelni nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 k.p.c. Podkreślił, że takiej
zdolności nie przyznaje dziekanowi art. 22 ustawy o dostępie do informacji
publicznej. Zgodnie z § 2 ust. 4 oraz § 6 Regulaminu organizacyjnego Wydziału
Uniwersytetu dziekan jest organem wydziału, który nim kieruje i reprezentuje go na
zewnątrz. Dziekan wydziału – w ocenie Sądu Okręgowego – nie jest samodzielnym
organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. –
Prawo o szkolnictwie wyższym osobowość prawną, a tym samym zdolność sądową
posiada jedynie uczelnia wyższa – w rozpoznawanej sprawie Uniwersytet /.../.
3
Postanowienie Sądu Okręgowego powód zaskarżył skargą kasacyjną.
Skargę oparto na obydwu podstawach określonych w art. 3983
§ 1 pkt 1 i 2 k.p.c.).
W ramach podstawy materialnoprawnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) zarzucono
błędną wykładnię art. 22 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 64 § 11
k.p.c. przez przyjęcie, że przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy, ustanawiający drogę
sądową przed sądem powszechnym, i przepis art. 22 ust. 3 ustawy, określający
właściwość sądu według miejsca siedziby podmiotu (pozwanego), który odmówił
udostępnienia informacji publicznej, a który jest podmiotem będącym organem
władzy publicznej (w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1ustawy o dostępie) i posiada
kompetencję (zdolność prawną) do działania w zakresie udostępniania informacji
publicznej, którą przyznaje mu ustawa o dostępie (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 64 § 11
k.p.c.), nie przyznaje dziekanowi wydziału jako kierownikowi podstawowej jednostki
organizacyjnej publicznej szkoły wyższej zdolności sądowej i nakazuje dokonywać
w powództwie przekształcenia podmiotowego: z organu władzy publicznej, który
działając w sferze imperium odmówił udostępnienia informacji publicznej, będąc w
jej posiadaniu, na osobę prawną, która nie jest, w myśl ustawy, zobowiązana do
działania w zakresie udostępniania informacji publicznej. W ocenie skarżącego
powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca określając
drogę sądową przed sądem powszechnym i wskazując podmioty mogące być
pozwanymi (art. 22 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) przyznaje im jednocześnie
zdolność sądową. Jednocześnie nie jest możliwe rozumienie tych przepisów w ten
sposób, że w procesie sądowym należy dokonać przekształcenia podmiotowego z
organu władzy publicznej, który w ramach swych kompetencji odmówił
udostępnienia informacji publicznej, na osobę prawną działającą w ramach
dominium (uczelnię).
W ramach podstawy procesowej (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.) zarzucono
naruszenie art. 385 k.p.c. w związku z art. 397 § 2 k.p.c.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o
uchylenie postanowienia Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu
Sądowi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
4
W uzasadnieniu wskazano, że przyjęte w zaskarżonym postanowieniu
rozumienie przepisu art. 22 ustawy o dostępie wyklucza skuteczną drogę sądową
przed sądem powszechnym, ponieważ żaden z podmiotów, określonych w art. 4
ust. 1 ustawy nie posiadałby zdolności sądowej, mimo że byłby zobowiązany do
udostępnienia informacji publicznej, i mimo że w przypadkach wskazanych w
ustawie, wobec niego – stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o dostępie –
powinno być kierowane powództwo.
Według skarżącego dziekan wydziału jest organem władzy publicznej, który
działając na zewnątrz w indywidualnych sprawach administracyjnych, związanych z
jednostką organizacyjną zakładu administracyjnego, którą kieruje i reprezentuje na
zewnątrz, wykonuje swoje kompetencje w ramach imperium jako organ władzy
publicznej, a nie jako organ osoby prawnej - uczelni. To, że dziekan wydziału jest
organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym nie budzi w doktrynie i
orzecznictwie sądowym żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z 11 marca 2010 r., I
OSK 1735/09; LEX nr 578344; z 26 listopada 2010 r., I OSK 1573/10 – Lex nr
852656). Zgodnie z powołanymi orzeczeniami dziekan wydziału posiada zdolność
sądową i procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby zatem
przyjąć założenie Sądu, że dziekan nie jest organem administracji publicznej w
sensie funkcjonalnym to w sprawie będącej przedmiotem pozwu nie mógłby wydać
decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, którą to
informacją jedynie on dysponował jako przewodniczący wydziałowej komisji
rekrutacyjnej i jako podmiot sprawujący nadzór nad jej działalnością.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o oddalenie
skargi oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania
kasacyjnego według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W związku z tym, że problem sprawy dotyczy przepisu art. 22 ustawy o
dostępie do informacji publicznej, należy zauważyć, że przepis ten obecnie już nie
obowiązuje, ponieważ na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r.
o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw
5
(Dz.U. Nr 204. poz. 1195) został uchylony z dniem 29 grudnia 2011 r. W
konsekwencji tej zmiany, rozpatrywanie spraw ze skarg w postępowaniach o
udostępnienie informacji publicznej obecnie należy wyłącznie do sądu
administracyjnego (art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednakże w
rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 10 ust. 1 ustawy
zmieniającej z 16 września 2011 r., zgodnie z którym do postępowań sądowych, o
których mowa w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszczętych i
niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 11 września
2011 r. – co w rozpatrywanej sprawie zachodzi - stosuje się przepisy
dotychczasowe.
Rozpatrzenie wynikającego w sprawie problemu musi uwzględniać jako
rzecz oczywistą, że podmioty nie będące osobami fizycznymi i niemające
osobowości prawnej, takim jest dziekan wydziału uczelni, mają zdolność sądową
(zajmują samodzielną pozycję w postępowaniu sądowym) tylko wtedy, gdy przymiot
zdolności do występowania przed sądem jako strona wynika z ustawowego
przepisu (por. art. 64 § 1 k.p.c.). Na podstawie przepisów szczególnych zdolność
sądową mają: prokurator - (art. 7 k.p.c.), pracodawcy - w sprawach z zakresu
prawa pracy (art. 460 § 1 k.p.c.), organy rentowe w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych (art. 460 § 1 k.p.c. i art. 3 k.p.), dyrektor - oraz rada
pracownicza w sprawach z zakresu przepisów o przedsiębiorstwach państwowych i
samorządzie załogi (art. 6913
k.p.c.), Prezes - Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów i inne podmioty wskazane w art. 47929
§ 1 i 2 k.p.c. - w
postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony konkurencji, Prezes - Urzędu
Regulacji Energetyki i zainteresowany - w postępowaniu w sprawach z zakresu
regulacji energetyki (art. 47950
k.p.c.), Prezes - Urzędu Regulacji Telekomunikacji i
Poczty i zainteresowany - w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji
telekomunikacji i poczty (art. 47961
§ 1 k.p.c.), czy też Prezes - Urzędu Transportu
Kolejowego i zainteresowany - w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji
transportu kolejowego (art. 47972
k.p.c.). W każdym z tych przypadków
postanowienie ustawy o posiadaniu zdolności sądowej jest expressis verbis
określone. Z przepisu szczególnego zdolność sądowa może wynikać także przez
określenie atrybutu (atrybutów) bycia stroną (por. wyjaśnienia zawarte w wyroku
6
Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r., IV CSK 261/09 – Lex nr 655210).
Charakterystycznym w tym zakresie przykładem są organy samorządu
studenckiego szkoły wyższej, działającego na podstawie ustawy o szkolnictwie
wyższym. Sąd Najwyższy – w uchwale 7 sędziów z dnia 10 lutego 2000 r. III CZP
29/99 (OSNC 2000/7-8/123) potwierdził, że organy samorządu studenckiego mają
zdolność sądową (mogą pozywać i być pozywane) w sprawch z zakresu ich
ustawowych uprawnień. Innym przykładem uznawania zdolności sądowej, ze
względu na “wyposażenie” określonego podmiotu w określone uprawnienia
(kompetencje) jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 1991 r. III CZP
23/91 (OSNC 1992/2/20) uznająca, że samorząd mieszkańców wsi – ma od dnia 1
stycznia 1991 r. – zdolnośc sądową w sprawach należących do jego właściwości z
mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy.
Przystępując do analizy problemu sprawy w świetle art. 22 ustawy o
dostępie, niesposób niezauważyć, że w przepisie tym określone zostały wszystkie
niezbędne elementy ochrony sądowej przysługujące “Podmiotowi, któremu
odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej
jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności
oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica
statustyczna”. W zacytowanej części paragrafu pierwszego art. 22 ustawy mowa
jest o podmiocie, któremu – jak to wynika z dalszej części przepisu – “przysługuje
prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej
informacji”. Mamy tu zatem określenie podmiotu uprawnionego do bycia powodem,
w określonej co do przedmiotu sprawie, przed sądem powszechnym. Nie może
więc być żadnej wątpliwości, że chodzi o zdolnośc sądową. Jednakże w
kontradyktoryjnym postępowaniu sądowym, nieodzownym dopełnieniem zdolności
sądowej strony powodowej jest – strona pozwana. W konstrukcji określonej w art.
22 ustawy o dostepie, właściwości “podmiotu, któremu odmówiono prawa dostępu
do informacji publicznej” odpowiada po drugiej stronie właściwość podmiotu
przeciwko któremu skierowane jest uprawnione żądanie “udostępnienia takiej
informacji” (art. 22 ust. 1 in fine), który – co expressis verbis wynika z art. 22 ust. 3
ustawy – “odmawia udostępnienia informacji publicznej”.
7
Powyższą konstrukcję normy prawnej określającej strony i przedmiot
postępowania właściwego dla powództwa przed sądem powszechnym, dopełnia
zawarte w art. 4 ustawy określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia
informacji publicznej.
W przepisie tym określone bowiem zostały podmioty “obowiązane do
udostępnienia informacji publicznej”. Są to podmioty strony zobowiązanej,
natomiast po drugiej stronie (stronie uprawnionej) są wszyscy (“każdy”) uprawnieni
do dostepu do informacji publicznej (por. art. 2 ustawy o dostępie). W ramach –
schematycznie ujętego – stosunku prawnego w zakresie dostępu do informacji
publicznej mieści się jego przedmiot (“każda informacja o sprawach publicznych
stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i
ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie”
– art. 1 ust. 1).
Ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że oparte na kryterium osobowości
prawnej stanowisko Sądu Okręgowego, bezpodstawnie pomija wskazane
uregulowania ustawy o dostepie do informacji publicznej. Sąd Okręgowy potwierdził
w drugiej instancji odrzucenie pozwu przeciwko Dziekanowi, tak jakby rozstrzygał
sprawę cywilną przeciwko będącemu osobą prawną Uniwersytetowi. Taki punkt
widzenia jest oczywiście sprzeczny – jak to wyżej podniesiono – ze wszystkimi tak
podmiotowymi, jak i przedmiotowymi – elementami sprawy dotyczącej prawa i
zobowiązania w zakresie dostępu do informacji publicznej. Nie ma żadnych
okoliczności,a w każdym razie nie zostały one w sprawie ujawnione, ażeby uważać,
że – na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie – obowiązany do
udostępnienia informacji określonych w pozwie był Uniwersytet (osoba prawna), a
nie Dziekan wydziału, który w ramach swych kompetencji, jako dysponent
udzielonego mu władztwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej,
pozostawał ze stroną powodową wyłącznie w stosunkach
administracyjnoprawnych. W sprawie chodziło o sytuację owego władztwa wyraźnie
skonkretyzowaną w decyzji odmówienia udostępnienia powodowi określonej
informacji publicznej, decyzji którą podjął Dziekan, nie ze względu na reprezentację
Uniwersytetu (osoby prawnej) ale ze względu na żądanie udostępnienia informacji
publicznej pozostającej w jego gestii jako “reprezentanta”wykonującego zadania
8
publiczne (w kwestii samodzielnej pozycji dziekana w zakresie udostępniania
informacji publicznej por. też wyjaśnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego
zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. I OSK 1573/10 – Lex nr
852656).
Z powyższych przyczyn, wobec zasadności podstawy skargi kasacyjnej Sąd
Najwyższy orzekł zgodnie z art. 39815
§ 1 k.p.c.