Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 146/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 kwietnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Anna Owczarek
w sprawie z powództwa Województwa X.- Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W.
przeciwko Ośrodkowi Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego "E." Spółce
z o.o. w W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 18 kwietnia 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 23 marca 2010 r.,
1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia
zawartego w pkt I (pierwszym) i w tym zakresie apelację
oddala oraz w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania apelacyjnego zawartego w pkt III
(trzecim) i zasądza od powoda na rzecz pozwanego
kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu
kosztów zastępstwa procesowego;
2. zasądza od powoda na rzecz pozwanego kwotę 6.100
(sześć tysięcy sto) zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powód - Województwo X. - Urząd Pracy w W. domagał się od strony
pozwanej - Ośrodka Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego „E.”-spółka z o.o.
(tzw. beneficjenta ostatecznego) zapłaty kwoty 67.488,05 zł, obejmujących zwrot
funduszy unijnych, nieprawidłowo –zdaniem powoda- wydatkowanych przez stronę
pozwaną w okresie realizacji przez nią wskazanego w pozwie projektu.
Sąd Rejonowy oddalił powództwo, dokonując następujących ustaleń
faktycznych.
Strony zawarły w dniu 27 czerwca 2005 r. umowę o finansowanie projektu pt.
Rozwój potencjału pracowników służby zdrowia. W umowie tej ustalono m.in. to,
,jakie wydatki strony pozwanej będą podlegać refundacji z funduszy unijnych.
Kwotę maksymalnej pomocy ustalono do wykorzystania przez beneficjenta
w okresie realizacji projektu w sierpniu 2005 r. (aneks nr 2 do umowy).
Sąd Rejonowy ustalił zakupy, jakich dokonała strona pozwana w związku
z realizacją projektu (10 pozycji włącznie z kosztami audytu). Udostępnianie
środków unijnych następowało transzami (ostatnia, czwarta transza wypłacona
została pozwanemu w marcu 2007 r.). Wypłat tych dokonywano po przedstawieniu
dokumentacji dotyczącej transzy poprzedniej. Podczas bieżącej kontroli powód
nie kwestionował zakupów i nie stwierdzał uchybień. W maju 2007 r. strona
powodowa dokonała kontroli prawidłowości realizacji projektu i zakwestionowała
poniesione przez pozwanego wydatki (8 ich rodzajów). Uznano, że strona pozwana
nie zachowała zasad konkurencyjności i równego traktowania oferentów,
nie dokumentowała upublicznienia informacji o zamówieniu (ogłoszenia,
analiza rynku).Wprawdzie wydatki związane były z projektem, ale nie mogły
być objęte refundacją jako tzw. wydatki niekwalifikowane (podlegające zwrotowi).
Wniosek strony pozwanej o ponowne przeanalizowanie wskazanych wydatków nie
został uwzględniony i strona powodowa domagała się zwrotu wydatków
określonych w pozwie.
W ocenie Sądu Rejonowego, nie było podstaw do żądania zwrot u środków
unijnych w świetle § 7 umowy z 2005 r. Środki te wykorzystano zgodnie z celem,
a kwestionowana przez powoda cześć refundowanych wydatków miała charakter
3
wydatków kwalifikowanych w rozumieniu umowy. Jeżeli w § 13 umowy odesłano do
przepisów ustawy o zamówieniach publicznych (ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
o zamówieniach publicznych, Dz. U. nr 19, poz. 177, ze zm., cyt. dalej jako „ustawa
z dnia 29 stycznia 2004 r.”), nie znaczyło to, że nie miał zastosowania art. 4 pkt 8
tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie wykonywania umowy z 2005 r.
Ustawa o zamówieniach publicznych z 2004 r. nie miała wówczas zastosowania do
zakupów nieprzekraczających wartości 6000 euro, a żaden z zakwestionowanych
wydatków nie przekraczał tej kwoty. Nie było też podstaw do zarzucenie
pozwanemu dokonania wydatków w sposób nieoszczędny, niecelowy
i nieefektywny (art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach
publicznych, Dz.U z 2003 r., nr 15, poz. 148 ze zm., cyt. dalej jako „ustawa
z 1998 r.”). Dotyczy to także wydatków związanych z powierzeniem audytu
profesjonalnemu podmiotowi .Według przepisów zawartych w aktach unijnych,
najistotniejszym elementem kwalifikowania wydatków jest powiązanie ich z celem
realizowanego zadania, a tym zakresie powód nie formułował żadnych zastrzeżeń.
W wyniku apelacji strony powodowej Sąd Okręgowy zmienił zaskarżony
wyrok i zasądził od pozwanego dochodzoną kwotę (oddalił powództwo w zakresie
dotyczącym odsetek); Sąd odmiennie ocenił prawidłowo dokonane ustalenia
faktyczne Sądu pierwszej instancji. Według Sądu Okręgowego, § 13 umowy
wyrażał wolę stron stosowania art. 4 pkt 8 ustawy o zamówieniach publicznych
z 2004 r. także do zakupów niżej kwoty 6 000 euro, strony bowiem poddały się
w umowie surowszym wymaganiom niż przewidziane w tej ustawie.
Pozwany zapoczątkował odpowiednie procedury zamówienia(w postaci trybu
zapytania o cenę) jedynie do niektórych wydatków (meble biurowe, sprzęt
komputerowy), ale nie stosował tych procedur w odniesieniu do innych wydatków.
Naruszył także kryteria przewidziane w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia
26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Jeżeli weźmie się pod uwagę
obiektywne kryteria ceny przy dokonywaniu niektórych zakupów, a nie tylko
kryterium subiektywne (w postaci przekonania strony pozwanej), to należało
stwierdzić, iż sposób wydatkowania otrzymanych środków publicznych (unijnych)
nie był jednak oszczędny w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia
26 listopada 1998 r. Powołując się na odpowiednie przepisy prawa unijnego
4
i podkreślając kryteria służące do oceny wydatków jako tzw. kwalifikowanych, Sąd
Okręgowy wskazywał na to, że wydatki takie muszą być uzasadnione przez
odniesienie ich do warunków i celów pomocy. Wprawdzie nie kwestionowano
powiązania wydatków z celem zadania (projektu), jednakże przy ocenie ich
prawidłowości należy uwzględnić także inne jeszcze wymagania wskazane
w przepisach unijnych. W każdym razie pozwany był zobowiązany do
przestrzegania warunków pomocy finansowej, określonej m.in. w umowie z 2005 r.
i takich warunków nie dochował. W tej sytuacji dokonane przez pozwanego
wydatki, określone w pozwie, nie mogły być uznane za kwalifikowane i podlegają
zwrotowi (§ 7 umowy). Bieżąca kontrola wydatków nie była wiążąca i definitywna
dla powoda, mogła ona nastąpić także w okresie późniejszym po wypłaceniu
pozwanemu odpowiednich transz zgodnie z umową.
W skardze kasacyjnej pozwanego pod noszono zarzut naruszenia art. 328
§ 2 k.p.c. oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 65 k.c.,
art. 56 k.c., art. 3531
k.c. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.-
prawo zamówień publicznych, art. 20 Konstytucji w zw. z art. 3531
k.c. Skarżący
wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego
wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Z punktu widzenia przyjętej przez Sąd Okręgowy koncepcji rozstrzygnięcia
nie można twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada
wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 328 § 2 k.p.c. Zdecydowanie
wadliwie został sformułowany drugi zarzut kasacyjny , który umotywowano ogólnym
stwierdzeniem, iż wykładnia podanych wcześniej przepisów i postanowień umowy
była błędna i wyrażała się ” w bezpodstawnym pominięciu w sprawie powołanych
przepisów umownych”. Wadliwie podniesiony zarzut nie może być, oczywiście,
brany pod uwagę w postępowaniu kasacyjnym.
Nie ma wątpliwości, że spór między stronami o zasadność zwrotu środków
unijnych, uzyskanych przez pozwanego na podstawie umowy z 2005 r., należy
5
do drogi sądowej (zob. ostatnio np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r.,
II CSK 520/10, nie publ.).
2. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia
art. 65 § 2. Pojawiła się przede wszystkim kwestia, jak należało rozumieć treść § 13
umowy z dnia 27 czerwca 2005 r., w którym strony stwierdziły, że beneficjent
(pozwany) – wydając fundusze unijne - „zobowiązuje się do stosowania przepisów
o zamówieniach publicznych”. Czas zawarcia umowy może wskazywać na to,
że strony miały na względzie przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
o zamówieniach publicznych (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.). Zgodnie z art. 4
pkt 8 tej ustawy, jej postanowienia nie miały zastosowania do „zamówień
i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości
kwoty 6 000 euro”. Z ustaleń faktycznych wynika, że żadna kategoria
kwestionowanych przez powoda wydatków nie przekroczyła tej kwoty.
Nie można akceptować stanowiska Sądu Okręgowego, że wolą stron
umowy, ujawnioną w jej § 13, było stosowanie postanowień ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r., także w odniesieniu do zakupów poniżej wspomnianej kwoty
6 000 euro. Treść innych postanowień umowy z 2005 r., a także sam cel zawartej
umowy i inne szczególne powody nie przemawiają za wykładnią § 13 umowy
przyjętą przez Sąd Okręgowy. W pierwotnej wersji § 5 pkt 9 umowy, a następnie
w jej wersji przyjętej w aneksie nr 1 z dnia 27 czerwca 2005 r. (§ 5 pkt 10) wyraźnie
stwierdzono, że „gdy beneficjent (pozwany) jest zobowiązany do zastosowania
przepisów o zamówieniach publicznych, wydatki są kwalifikowane ,jeżeli zostaną
poniesione zgodnie z tymi przepisami”. Formuła taka wyraźnie wskazuje na to,
że nie w każdym przypadku będą miały zastosowanie ”przepisy o zamówieniach
publicznych”. Ponadto treść § 13 umowy stanowi dość powszechnie używaną
w praktyce kontraktowej tzw. ogólną klauzulę odsyłającą do stosowania przepisów
odpowiednich aktów prawnych w związku z wykonywaniem postanowień określonej
umowy. W rozpoznanej sprawie takie odesłanie można tłumaczyć tym, że zgodnie
z obowiązującą w okresie trwania stosunku umownego regułą, iż środki unijne były
„środkami publicznymi” w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o finansach publicznych i z w związku z tym ich wydatkowanie powinno
być poddane ogólnym zasadom przewidzianym w przepisach o zamówieniach
6
publicznych. Modyfikacje takich zasad (o charakterze restrykcyjnym lub liberalnym)
powinny być wyraźnie ujęte w postanowieniach umowy odsyłających do
omawianych przepisów.
Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że naruszone zostały
przepisy art. 65 § 2 k.c. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. -
prawo zamówień publicznych, w brzmieniu z okresu trwania stosunku umownego
miedzy stronami.
Przy założeniu, że w § 13 umowy odesłano do ogólnych reguł ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. bez żadnych ich modyfikacji (zwłaszcza w sensie
restryktywnym) i że miał zastosowanie art. 4 pkt 8 tej ustawy, pojawia się kwestia
poszukiwania odpowiednich kryteriów weryfikacji tego, czy partner umowy
(beneficjent) ”wykorzystał całość lub cześć dofinansowania niezgodnie
z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur lub pobrał
je nienależnie lub w nadmiernej wysokości „(§ 7 pkt 1 umowy z 2005 r.).
Chodzi o kategorię tzw. środków kwalifikowanych (niepodlegających zwrotowi)
i niekwalifikowanych (zwrotnych; § 1 pkt 1; § 2 pkt 5 umowy). Wspomniana ocena
ma odnosić się do wydatków strony pozwanej, wyszczególnionych w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku, przy czym w żadnym przypadku nie przekroczono kwoty
6 000 euro.
Kryteriów oceny wydatków beneficjenta (jako kwalifikowane lub
niekwalifikowane) należy poszukiwać przede wszystkim w treści postanowień
umowy z 2005 r. i w przepisach odpowiednich aktów prawnych, w tym - w art. 28
ust. 3. Zgodnie z § 5 pkt 10 (aneks nr 1 do umowy), rozliczeniu w ramach projektu
podlegają jedynie wydatki kwalifikowane, które zostały poniesione w zakresie
realizacji projektu i nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku przez beneficjenta
o przyznanie środków unijnych (§ 2 ust. 1 umowy). Z postanowień tych wynika,
że cechę wydatków kwalifikowanych miały takie z nich, które poniesione zostały
w celu realizacji finansowanego projektu(związek funkcjonalny z projektem),
w czasie realizacji projektu(związek czasowy z projektem; § 5 pkt 10 umowy)
i jednocześnie charakteryzowały je celowość, oszczędność i efektywność
(aspekt ekonomiczny wydatków; art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.;
7
art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U.
nr 249, poz. 2104 ze zm.).
Sąd Rejonowy analizował materiał dowodowy w tym zakresie i doszedł do
trafnego wniosku, że wszystkie wspomniane kryteria weryfikacyjne zostały
spełnione przez beneficjenta ostatecznego (stronę pozwaną). Przekonywająco
wskazał, że pozwany nie dokonywał wydatków nierzetelnie, w sposób rozrzutny,
nieefektywny, a jednocześnie prowadził właściwą dokumentację wszystkich
wydatków objętych sporem. Analizując szeroko postanowienia aktów unijnych
wskazanych w § 2 umowy, trafnie podkreślił, że jednym z istotnych elementów
oceny tzw. wydatków kwalifikowanych w rozumieniu umowy jest ”powiązanie
wydatków z celem zadania (projektu)”. Z ustaleń faktycznych wynika, że cel taki
został ostatecznie osiągnięty. W tej sytuacji nie można postawić pozwanemu
(beneficjentowi) zarzutu niedochowania warunków finansowej pomocy z funduszu
unijnych w rozumieniu umowy z 2005 r.
Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut dotyczący form i czasu kontroli
wykonywania umowy z 2005 r. w zakresie wydatkowania środków unijnych.
Sądy meriti nie wspomniały o tym, że umowa ta została zawarta w ramach
ogólnego reżimu dystrybucji środków unijnych z Europejskiego Funduszu
Społecznego, przewidzianego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym
Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.; cyt. dalej jako „ustawa o NPR”).
Uprawnienia kontrolne wobec beneficjenta ostatecznego(pozwanego) może
sprawować zarówno jej kontrahent (powód, instytucja wdrażająca; por. § 10 i 18
umowy), jak i inne podmioty niebędące kontrahentami (§10 umowy, art. 50 ustawy
o NPR). Użyte w § 10 sformułowanie („w zakresie prawidłowości realizacji
projektu”) oznacza możliwość uruchomienia kontroli nie tylko w okresie
wykonywania umowy (np. w okresie wypłaty transz środków unijnych, kontrola
wewnętrzna, kontraktowa), ale także - po sfinalizowaniu projektu (kontrola
zewnętrzna pozakontraktowa). Zagadnienie to nie miało jednak znaczenia dla
rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego.
W przedstawionych względów Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony
wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I i w tym zakresie oddalił
8
apelację strony powodowej oraz w zakresie orzeczenia o kosztach
postępowania apelacyjnego, zawartego w pkt III tego wyroku (art. 39815
k.p.c.
Ponadto rozstrzygnięto o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu
apelacyjnym i o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 1 i 2 wyroku).