Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 110/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Hajn
SSN Roman Kuczyński
w sprawie z odwołania W. M.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B.
o odsetki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 21 czerwca 2012 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 11 maja 2011 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z dnia 15
października 2010 r. odmówił przyznania ubezpieczonej W. M. prawa do wypłaty
odsetek, uznając za wyjaśnienie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania
2
decyzji z dnia 5 lipca 2010 roku datę uprawomocnienia się wyroku w dniu 23
czerwca 2010 r. Organ rentowy wskazał również, że Sąd Okręgowy, przyznając
ubezpieczonej prawo do świadczenia, oparł się na opinii biegłych sądowych i
uzupełnił materiał dowodowy o wyniki aktualnego badania lekarskiego.
Od tej decyzji odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych wniosła ubezpieczona W. M., domagając się jej zmiany i zasądzenia
odsetek od wypłaconego zaległego świadczenia za okres od dnia 17 marca 2004 r.
do dnia 31 marca 2010 r. Jej zdaniem, decyzja przyznająca rentę powinna być
bowiem wydana w dniu 24 marca 2004 r.
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych oddalił odwołanie.
Sąd Okręgowy ustalił, że W. M., urodzona w dniu 20 lipca 1953 r., była
uprawniona od dnia 21 października 1999 r. do dnia 30 września 2002 r. do renty z
tytułu całkowitej, a następnie z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jej kolejne
wnioski o rentę składane po tym terminie były natomiast oddalane decyzjami
organu rentowego utrzymywanymi w mocy w wyniku postępowań sądowych.
Kolejny wniosek o ustalenie prawa do renty ubezpieczona zgłosiła w dniu 16
lutego 2004 r. Orzeczeniem z dnia 16 marca 2004 r. lekarz orzecznik ZUS nie
stwierdził jednak u niej niezdolności do pracy, co stanowiło podstawę wydania
zaskarżonej następnie przez ubezpieczoną decyzji z dnia 24 marca 2004 r.
Uwzględniając wniosek ubezpieczonej, sąd dopuścił dowód z opinii biegłych:
reumatologa, ortopedy, specjalisty rehabilitacji medycznej, gastrologa i psychiatry.
Biegli nie uznali jej za niezdolną do pracy. W łącznej opinii uzupełniającej biegli, po
ponownym zapoznaniu się z dokumentacją medyczną, w tym z dokumentacją
dodatkowo złożoną przez ubezpieczoną oraz z jej zastrzeżeniami zgłoszonymi do
wcześniej wydanych opinii, podtrzymali swoje stanowisko co do braku niezdolności
do pracy z powodu schorzeń z zakresu ich specjalności medycznych. W
następstwie kolejnego wniosku ubezpieczonej sąd jednakże dopuścił dowód z
opinii innych biegłych: reumatologa, ortopedy, specjalisty rehabilitacji medycznej,
gastrologa, ginekologa, neurologa, kardiologa, urologa, chirurga naczyniowego i
psychiatry. Biegli tych specjalności, w odrębnie wydanych opiniach, uznali
ubezpieczoną za zdolną do pracy, za wyjątkiem biegłego urologa. Ten ostatni
3
biegły w opinii z dnia 23 lipca 2009 r. rozpoznał bowiem u ubezpieczonej wysiłkowe
nietrzymanie moczu III stopnia, niestabilność wypieracza pęcherza moczowego,
stan po przezcewkowej elektroresekcji brodawczaka pęcherza moczowego w 1998
r. i uznał ubezpieczoną za częściowo niezdolną do pracy z powodu naruszenia
sprawności organizmu w stopniu ograniczającym wykonywanie pracy zarobkowej.
Biegły urolog stwierdził przy tym, że częściowa niezdolność do pracy istnieje u
ubezpieczonej od marca 2004 r., co zostało udokumentowane zaświadczeniem z
17 marca 2004 r. o nietrzymaniu moczu dużego stopnia ustalonym w badaniu
urodynamicznym. Dodał, że niezdolność ta trwać będzie do marca 2010 r., tj. przez
minimalny okres potrzebny na leczenie zabiegowe i poszpitalne.
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, podzielając opinię
biegłego urologa, wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. zmienił decyzję organu
rentowego z dnia 24 marca 2004 r. i przyznał ubezpieczonej prawo do okresowej
renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 17 marca 2004 r. do dnia 31
marca 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał też, że w związku z tym,
iż ubezpieczona od dnia 20 lipca 2008 r. ma ustalone prawo do emerytury, to od tej
daty organ rentowy będzie wypłacał jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez
nią.
Wykonując ten wyrok, organ rentowy decyzją z dnia 5 lipca 2010 r. ustalił z
kolei wysokość należnej ubezpieczonej renty za okres od dnia 17 marca 2004 r. do
dnia 31 marca 2010 r. w kwocie 103.743,12 zł i pomniejszył ją o kwotę 31.853,71 zł
emerytury wypłacanej od dnia 20 lipca 2008 r. (do wysokości renty) i należną kwotę
58.050,36 zł (po potrąceniu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie
zdrowotne) przekazał do wypłaty w dniu 13 lipca 2010 r.
W dniu 24 sierpnia 2010 r. ubezpieczona zgłosiła w organie rentowym
wniosek o wypłatę odsetek od wypłaconej kwoty renty, którego organ rentowy nie
uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 15 października 2010 r.
W tym stanie faktycznym sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie
wadliwości decyzji z dnia 24 marca 2004 r. nie oznaczało automatycznie, iż jej
wydanie było następstwem okoliczności, za które organ rentowy ponosi
odpowiedzialność, powodując odpowiedzialność odsetkową organu rentowego
ustanowioną w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
4
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Sąd
wywodził, że renta z tytułu niezdolności do pracy została przyznana ubezpieczonej
na okres od dnia 21 października 1999 r. do dnia 30 września 2002 r. w związku z
chorobą zwyrodnieniową kręgosłupa z dyskopatią, przewlekłym zespołem bólowym
korzeniowym obustronnym lędźwiowo - krzyżowym, stanem po operacji żylaków
obu kończyn dolnych przebytą w dniu 29 września 1999 r., nadciśnieniem tętniczym
i zespołem pozakrzepowym obu kończyn dolnych. Odmawiając ubezpieczonej
prawa do renty od dnia 1 października 2002 r., organ rentowy oparł się zaś na
orzeczeniu lekarza orzecznika z dnia 23 listopada 2002 r., w którym rozpoznano u
niej nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa
oraz niewydolność żylną kończyn dolnych. W kolejnych postępowaniach
ubezpieczona była badana przez biegłych różnych specjalności i żaden z nich nie
stwierdził u niej niezdolności do pracy. Dopiero w sprawie IV U 925/05 doszło do
wydania wyroku z dnia 26 maja 2010 r., przyznającego ubezpieczonej prawo do
renty od dnia 17 marca 2004 r. do dnia 31 marca 2010 r., a dowodem
rozstrzygającym w tej sprawie była opinia biegłego urologa, który w dniu 23 lipca
2009 r. uznał ubezpieczoną za częściowo niezdolną do pracy od marca 2004 r. Ten
biegły wskazał na występujące u ubezpieczonej wysiłkowe nietrzymanie moczu
dużego stopnia, potwierdzone badaniem urodynamicznym z dnia 17 marca 2004 r.
Analizując przebieg postępowania, sąd stwierdził ponadto, że przed
wydaniem decyzji z dnia 24 marca 2004 r., ubezpieczona w dniu 16 marca 2004 r.
była badana przez lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z tego dnia uznał ją
za zdolną do pracy, natomiast badanie urodynamiczne z rozpoznaniem
wysiłkowego nietrzymania moczu dużego stopnia ubezpieczona wykonała i - jak
przyznała – jego wynik złożyła w organie rentowym w dniu 17 marca 2004 r., a więc
już po badaniu przez lekarza orzecznika. Zatem, zdaniem sądu, lekarz orzecznik z
przyczyn od niego niezależnych, przy ocenie niezdolności ubezpieczonej do pracy
nie dysponował znaczącym w dalszym postępowaniu sądowym wynikiem tego
badania, przeprowadzonego w dniu 17 marca 2004 r. Złożenie przez ubezpieczoną
przedmiotowego wyniku badania po wydaniu orzeczenia przez lekarza orzecznika
doprowadziło ostatecznie do skutecznego zakwestionowania tej decyzji, ponieważ
w postępowaniu sądowym była badana prawidłowość decyzji na datę jej wydania, a
5
nie na datę wydania orzeczenia lekarza orzecznika, kiedy organ rentowy nie był
jeszcze w posiadaniu wyniku badania urodynamicznego z dnia 17 marca 2004 r.
Orzeczenie lekarza orzecznika w dacie jego wydania, przy braku wspomnianego
wyniku badania urodynamicznego, było więc prawidłowe i stanowiło podstawę do
wydania decyzji, zmienionej w postępowaniu sądowym, w którym ten wynik został
już uwzględniony przez biegłego urologa. Sąd dodał, że ten biegły, poza wynikiem
badania urodynamicznego, przy wydawaniu opinii o niezdolności wnioskodawczyni
do pracy, dysponował również nowymi wynikami badań laboratoryjnych z dnia 8
maja 2009 r. oraz przeprowadził stosowne badania przedmiotowe i podmiotowe,
które z perspektywy czasu z pewnością pozwalały mu na bardziej precyzyjne
ustalenie stanu zdrowia wnioskodawczyni.
W ocenie sądu pierwszej instancji, powyższe okoliczności sprawiały, że
organ rentowy nie ponosił odpowiedzialności z tytułu odsetek za opóźnienie w
wypłacie renty, gdyż ubezpieczona w wymaganym czasie - do dnia badania przez
lekarza orzecznika - nie przedłożyła wyniku badania urodynamicznego, a w
postępowaniu sądowym wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego urologa
zgłosiła dopiero podczas rozprawy w dniu 21 stycznia 2008 r.
Sąd Okręgowy argumentował, że zarówno w postępowaniu przed organem
rentowym, jak i w postępowaniu sądowym, na ubezpieczonej spoczywał ciężar
dowodu co do faktu istnienia u niej niezdolności do pracy, z którego wywodziła
skutki prawne. W myśl § 4 ust. 3 zdanie drugie i § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia
emerytalno - rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. Nr 10, poz. 49 ze zm.),
mającym w sprawie zastosowanie na podstawie art. 116 ust. 5 i art. 194 ustawy o
emeryturach i rentach z FUS, do wniosku powinny być dołączone, w zależności od
rodzaju żądanych świadczeń, odpowiednie dokumenty lub oświadczenia
stwierdzające okoliczności uzasadniające przyznanie tego świadczenia, a osoba
ubiegająca się o emeryturę lub rentę inwalidzką powinna przedstawić dokumenty
stwierdzające istnienie inwalidztwa, jeżeli przyznanie emerytury jest uzależnione od
zaliczenia do jednej z grup inwalidów, a w razie ubiegania się o rentę inwalidzką - w
każdym wypadku.
6
Z tych przyczyn sąd uznał, że organ rentowy nie jest zobowiązany do zapłaty
odsetek z tego tytułu i prawidłowo zastosował przepisy art. 118 ust. 1 i ust. 1a
ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wypłacając ubezpieczonej wyrównanie
świadczenia w ustawowym terminie 30 dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się
wyroku z dnia 26 maja 2010 r.
Od tego wyroku apelację wniosła W. M, zaskarżając go w całości.
Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał, że apelacja
w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 11 maja
2011r. w punkcie I zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego z dnia 16 lutego
2011r. oraz poprzedzającą go decyzję w ten sposób, że ustalił W. M. prawo do
ustawowych odsetek za okres od dnia 16 kwietnia 2004 r. do dnia 13 lipca 2010 r.
za opóźnienie w przyznaniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy
przysługującej od dnia 17 marca 2004 r. do dnia 19 lipca 2008 r.; w punkcie II
oddalił apelacją w pozostałej części; w punkcie III zasądził od Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych Oddziału w B. na rzecz W. M. kwotę 150 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania apelacyjnego.
Sąd Apelacyjny przyjął, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 85 ust. 1
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Mylnie
Sąd Okręgowy stwierdził bowiem, że opóźnienie w ustaleniu i wypłacie
ubezpieczonej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest następstwem
okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność strona pozwana. Nie ulega
wątpliwości, że decydujące znaczenie do zakwalifikowania skarżącej do osób
częściowo niezdolnych do pracy miał wynik badania urodynamicznego
przeprowadzonego w dniu 17 marca 2004 r., który wykazał u niej wysiłkowe
nietrzymanie moczu dużego stopnia i niestabilność wypieracza. Z opinii biegłego
urologa P. L., opracowanej w dniu 23 lipca 2009 r., wynika, że to wyłącznie wynik
badania z dnia 17 marca 2004 r. stanowił podstawę do stwierdzenia u skarżącej
niezdolności do pracy, a nie badanie oraz wyniki badań laboratoryjnych z dnia 8
maja 2009 r. (opinia k. 185- 186).
Zdaniem sądu drugiej instancji, powyższe okoliczności wykazują, że
odmienna ocena zdolności wnioskodawczyni do pracy dokonana przez biegłego
urologa nie była oparta na nowej dokumentacji leczenia, lecz na tej zawartej w
7
aktach organu rentowego. Wbrew wywodom sądu pierwszej instancji biegły ten nie
dysponował nowymi dowodami leczenia, ani też nie przeprowadził dodatkowych
badań. Istotnie lekarz orzecznik badający skarżącą w dniu 16 marca 2004 r. nie
mógł wprawdzie uznać jej za niezdolną do pracy, gdyż nie był w posiadaniu wyniku
badania urodynamicznego. Jednakże jego obowiązkiem było staranne
przeanalizowanie dotychczas złożonej dokumentacji leczenia, także z dziedziny
urologii. U ubezpieczonej nietrzymanie moczu było zaś rozpoznane już w 1998 r.
Problemy z nietrzymaniem moczu wskazane są informacji o przebytej rehabilitacji
leczniczej w ramach prewencji rentowej ZUS z dnia 5 października 2002 r. (k.64
dokumentacji medycznej akt ZUS). W zaświadczeniu o stanie zdrowia z dnia 25
kwietnia 2003 r. również wśród chorób współistniejących wymienione było
nietrzymanie moczu (k. 70 dokumentacji medycznej akt ZUS). Wówczas schorzenie
to nie powodowało u ubezpieczonej niezdolności do pracy. Tak uznali biegli
specjaliści kardiolog, chirurg, neurolog, urolog w opinii z dnia 20 października 2003
r. opracowanej na potrzeby sprawy IV U 3084/02 Sądu Okręgowego
rozpoznającego odwołanie od decyzji z dnia 22 listopada 2002 r. odmawiającej
prawa do renty z powodu odzyskania zdolności do pracy. Biegli zwracali jednak
uwagę, że zaburzenia dysuryczne z nietrzymaniem moczu wymagają diagnostyki i
leczenia (k. 84T; dokumentacji medycznej akt ZUS). Dołączone do wniosku o rentę
z dnia 16 lutego 2004 r. zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 12 lutego 2004 r.
wykazywało z kolei nietrzymanie moczu. Podczas badania przez lekarza
orzecznika w dniu 17 marca 2004 r. ubezpieczona złożyła zaś fotokopię
skierowania na badanie do Pracowni Urodynamicznej. Sytuacja ta uprawniała
lekarza orzecznika, z mocy § 3 ust. 3, stosowanego wówczas, rozporządzenia
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie orzekania o
niezdolności do pracy do celów rentowych (Dz.U. Nr 99, poz. 612) do zlecenia
przed wydaniem orzeczenia uzupełnienia dokumentacji o opinię lekarza
konsultanta urologa. Skarżąca niezwłocznie złożyła też w organie rentowym wynik
badania urodynamicznego z dnia 17 marca 2004 r. Mimo tego zastępca głównego
orzecznika w Oddziale ZUS, działający na podstawie § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 2
powołanego rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 1997 r., nie znalazł w dniu 29
czerwca 2005 r. podstaw do ponownego orzekania i odwołanie wnioskodawczyni
8
od decyzji z dnia 24 marca 2004 r. pozwany organ rentowy przekazał Sądowi
Okręgowemu do rozpoznania (k. 97 akt ZUS). Już wtedy w dokumentacji
medycznej zawartej w aktach ZUS znajdowało się także zaświadczenie lekarskie z
dnia 27 stycznia 2005 r. Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego
Wojewódzkiej Przychodni Specjalistycznej Poradni Urologicznej określające
nietrzymanie moczu na dużego stopnia. Podane uwagi wykazują nieprawidłowości
działania lekarza orzecznika i głównego lekarza orzecznika, które sąd pierwszej
instancji pominął, naruszając tym samym art. 233 § 1 k.p.c. Z tych przyczyn Sąd
Apelacyjny stwierdził, że odmowa ustalenia dla ubezpieczonej prawa do renty
decyzją z dnia 24 marca 2004 r. była spowodowana przyczynami zależnymi od
organu rentowego. Dodał przy tym, że organ rentowy nie jest ograniczony w
wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do wydania decyzji w ramach postępowania
dowodowo-wyjaśniającego. W celu ustalenia stanu faktycznego i okoliczności
związanych z nabyciem prawa do świadczenia, korzysta on z podobnych
uprawnień co sąd w postępowaniu o świadczenia z zakresu ubezpieczeń
społecznych. Organ rentowy ponosi zatem odpowiedzialność w uchybieniu 30-
dniowego terminu, przewidzianego w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998
r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity
Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), do ustalenia skarżącej prawa do renty z tytułu
częściowej niezdolności przysługującej od dnia 17 marca 2004 r. do dnia 19 lipca
2008 r. (do czasu uzyskania emerytury). Ostatnią niezbędną okolicznością, od
której biegł termin do wydania decyzji, stanowiło złożenie w dniu 17 marca 2004 r.
wyniku badania urodynamicznego. Termin ten upłynął w dniu 15 kwietnia 2004 r. i
zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1
lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie
w ustalaniu lub wypłacie świadczenia z ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 12,
poz. 104) odsetki ustawowe winny przysługiwać ubezpieczonej od dnia 16 kwietnia
2004 r., tj. od dnia następującego po upływie terminu na ustalenie prawa do
świadczeń. Organ rentowy pozostawał więc w zwłoce do czasu wypłaty renty, co
nastąpiło w dniu 13 lipca 2010 r.
Organ rentowy zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 11 maja 2012 r.
skargą kasacyjną w części dotyczącej zmiany wyroku Sądu Okręgowego z dnia 16
9
lutego 2011r. oraz poprzedzającej go decyzji organu rentowego z dnia 15
października 2010r. i ustalenia, że W. M. przysługuje prawo do ustawowych
odsetek za okres od dnia 16 kwietnia 2004 r. do dnia 13 lipca 2010 r. Zarzucił też
zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych, polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyznaniu W. M. prawa
do ustawowych odsetek, pomimo tego, że opóźnienie w wypłacie renty zostało
spowodowane okolicznościami, za które Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie
ponosi odpowiedzialności oraz na jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu,
że nieskorzystanie przez lekarza orzecznika z możliwości wystąpienia w trybie § 3
ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. o
uzupełnienie dokumentacji medycznej o opinię lekarza specjalisty albo brak decyzji
głównego lekarza orzecznika organu rentowego o ponownym orzekaniu o
niepełnosprawności w trybie § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia uniemożliwia
uznanie, że opóźnienie w wypłacie świadczenia zostało spowodowane
okolicznościami, za które Zakład Ubezpieczeń Społecznych odpowiedzialności nie
ponosi;
- § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lutego
1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za opóźnienie w
ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 12, poz.
104), polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyznaniu W. M. prawa do
ustawowych odsetek za okres od dnia 16 kwietnia 2004 r. do dnia 13 lipca 2010 r.
w sytuacji, w której w okresie tym nie upłynął termin na ustalenie prawa do
świadczenia lub jego wypłaty, przewidziany w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS;
- art. 118 ust. 1a ustawy emerytalnej, polegające na braku jego
zastosowania w niniejszej sprawie dla oceny zwłoki organu rentowego w wypłacie
ubezpieczonej, błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że nieskorzystanie
przez lekarza orzecznika z możliwości wystąpienia w trybie § 3 ust. 3
rozporządzenia o uzupełnienie dokumentacji medycznej o opinię lekarza specjalisty
albo brak decyzji głównego lekarza orzecznika organu rentowego o ponownym
orzekaniu o niepełnosprawności w trybie § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia
10
uniemożliwia uznanie, że organ rentowy nie ponosi odpowiedzialności za
nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji w postaci
niezdolności do pracy Ubezpieczonej.
Wskazując na wyżej przedstawione zarzuty, organ rentowy wniósł o
uchylenie i zmianę wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 11 maja 2011 r. w
zaskarżonej części i oddalenie w całości apelacji ubezpieczonej; ewentualnie o
uchylenie wskazanego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie spraw do
ponownego rozpoznania przez sąd drugiej instancji.
We wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania skarżący wskazał
na występowanie w sprawie istotnego zagadnienia prawnego związanego z
wykładnią art. 85 ust. 1 ustawy systemowej, a mianowicie: „Czy w ramach
postępowania w przedmiocie „ustalenia prawa do świadczenia" uzależnionego od
stwierdzenia niezdolności do pracy ubezpieczonego, nieskorzystanie przez lekarza
orzecznika z możliwości wystąpienia w trybie § 3 ust. 3 rozporządzenia o
uzupełnienie dokumentacji o opinię lekarza specjalisty z zakresu schorzenia,
odnośnie do którego ubezpieczony przedstawia skierowanie na badania
specjalistyczne i które to schorzenie na podstawie późniejszych badań okazuje się
jedyną podstawą przyznania w toku postępowania sądowego renty albo brak
decyzji głównego lekarza orzecznika organu rentowego o ponownym orzekaniu o
niepełnosprawności w trybie § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, albo brak
uchylenia przez organ rentowy zaskarżonej decyzji w ramach tzw. autokontroli
międzyinstancyjnej na podstawie art. 83 ust. 6 ustawy systemowej, w sytuacji
przedstawienia przez ubezpieczonego nowego dowodu, które okazuje się w toku
postępowania sądowego kluczowy dla ustalenia niezdolności do pracy
ubezpieczonego, oznacza zawinione przez organ rentowy „nieustalenie prawa do
świadczenia" w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy systemowej, z uwagi na wydanie
decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pomimo spełnienia warunków do
jego uzyskania ?"
Uzasadniając podstawy zaskarżenia, organ rentowy podniósł z kolei, że
wyrok Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części jest błędny. Zarzuty Sądu
Apelacyjnego skierowane pod adresem pozwanego organu rentowego pomijają
bowiem to, iż organ rentowy na gruncie przepisów art. 14 ust. 1 i 3 ustawy
11
emerytalnej oraz przepisów rozporządzenia nie był uprawniony do kontroli
merytorycznej orzeczenia lekarza orzecznika, a § 3 ust. 3 rozporządzenia nie
nakładał na lekarza orzecznika obowiązku uzupełnienia dokumentacji o opinię
lekarza specjalisty. Skarżący podkreślił też, że zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 5
ustawy emerytalnej, W. M. miała obowiązek dołączyć do wniosku w sprawie
przyznania świadczeń dowody uzasadniające prawo do świadczeń. Z pewnością
dowodem potwierdzającym prawo do świadczenia nie było natomiast skierowanie
na badania.
Odnosząc się do stanowiska Sądu Apelacyjnego dotyczącego braku
działania zastępcy głównego lekarza orzecznika w Oddziale ZUS w B., na
podstawie § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia organ rentowy zauważył, iż jest
to okoliczność zaistniała już po złożeniu przez W. M. odwołania od decyzji organu
rentowego, a więc po terminie dla ustalenia prawa do świadczeń w rozumieniu art.
85 ust. 1 ustawy systemowej. Z tego też powodu nie można jej - zdaniem
skarżącego - uznać za zawinione przez organ rentowy „nieustalenie prawa do
świadczenia" w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy systemowej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Podstawy skargi kasacyjnej, które zostały oparte wyłącznie na zarzutach
naruszenia prawa materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.), nie są usprawiedliwione.
Zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,
jeżeli organ rentowy - w terminach przewidzianych w przepisach określających
zasady przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń
społecznych lub świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów
albo umów międzynarodowych - nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił
tego świadczenia, jest obowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w
wysokości odsetek ustawowych określonych przepisami prawa cywilnego. Nie
dotyczy to przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia
jest następstwem okoliczności, za które organ rentowy nie ponosi
odpowiedzialności.
12
Dla oceny przysługiwania odsetek na podstawie cytowanego przepisu
konieczne jest równoczesne zastosowanie dalszych regulacji prawnych, do których
przepis ten odsyła. W odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w
którym chodziło o przyznanie i wypłatę renty z tytułu niezdolności do pracy, są to
art. 118 ust. 1 i ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, których naruszenie również zarzucono w skardze kasacyjnej.
Przepisy te stanowią, że organ rentowy wydaje decyzję w sprawie prawa do
świadczenia lub ustalenia jego wysokości po raz pierwszy w ciągu 30 dni od
wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania tej decyzji. Jednak w
razie ustalenia prawa do świadczenia lub jego wysokości orzeczeniem organu
odwoławczego (przede wszystkim sądu ubezpieczeń społecznych) za dzień
wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji uważa się również
dzień wpływu prawomocnego orzeczenia organu odwoławczego, jeżeli organ
rentowy nie ponosi odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności
niezbędnej do wydania decyzji.
Podkreślenia wymaga, że art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z
FUS powinien być interpretowany w zgodzie z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 11 września 2007 r., P 11/07 (OTK-A 2007, nr 8, poz. 97).
Wykładnię prawa, która doprowadziła Trybunał Konstytucyjny do tego
rozstrzygnięcia, należy uwzględnić w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza że
potwierdza ona wykładnię dominującą w dotychczasowym orzecznictwie Sądu
Najwyższego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny
stwierdził zaś, że przez pojęcie „wyjaśnienie ostatniej niezbędnej okoliczności" z
art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS należy rozumieć wyjaśnienie
ostatniej okoliczności koniecznej do ustalenia samego istnienia prawa
wnioskodawcy do świadczenia. Stąd też 30-dniowy termin na wydanie decyzji w
sprawie świadczenia i jego wypłaty w razie, gdy prawo do świadczenia zostało
ustalone przez sąd, powinien być liczony od dnia doręczenia wyroku sądu -
jednakże tylko wtedy, gdy ustalenie prawa do świadczenia dopiero w postępowaniu
sądowym nie było następstwem okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność
organ rentowy. W przeciwnym wypadku, gdy opóźnienie w ustaleniu prawa do
świadczenia było spowodowane okolicznościami, za które odpowiada organ
13
rentowy (np. błędna interpretacja przepisów, zaniechanie podjęcia określonych
działań z urzędu, błędne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej
ZUS w sprawie niezdolności do pracy), termin ten będzie liczony od dnia, w którym
organ rentowy, gdyby działał prawidłowo, powinien był ustalić prawo do
świadczenia.
W podobny sposób interpretuje art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i
rentach Sąd Najwyższy. W jego orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że do
wyłączenia obowiązku wypłaty odsetek nie jest wystarczające wykazanie, że
Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ponosi winy w powstaniu opóźnienia (por.
wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2004 r., II UK 485/03, OSNP 2005, nr
10, poz. 147). W wyroku z 25 stycznia 2005 r., I UK 159/04 (OSNP 2005, nr 19,
poz. 308), Sąd Najwyższy przyjął z kolei, że wydanie przez organ rentowy
niezgodnej z prawem decyzji odmawiającej wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy
było możliwe wydanie decyzji zgodnej z prawem, zwłaszcza gdy ubezpieczony
wykazał wszystkie przesłanki świadczenia, oznacza, że opóźnienie w spełnieniu
świadczenia jest następstwem okoliczności, za które organ rentowy ponosi
odpowiedzialność, choćby nie można było mu zarzucić niestaranności w wykładni i
zastosowaniu prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podniósł, że
wówczas, gdy organ rentowy w chwili wydania zaskarżonej decyzji, miał wszystkie
potrzebne dane pozwalające na wydanie decyzji zgodnej z prawem, a po stronie
ubezpieczonego nie występował obowiązek wykazania żadnych innych
okoliczności uzasadniających jego wniosek, to dla obowiązku zapłaty odsetek za
opóźnienie w wypłacie świadczenia nie mogą mieć znaczenia okoliczności
dotyczące przebiegu postępowania sądowego, zwłaszcza gdy w tym postępowaniu
nie ustalono żadnych nowych przesłanek wypłaty świadczenia, których wykazanie
ciążyło na ubezpieczonym, a które nie były znane (nie mogły być znane) organowi
rentowemu. Podobnie w wyroku z 7 lutego 2006 r., I UK 191/05 (OSNP 2007, nr 1-
2, poz. 28; z glosą J. Jankowiaka, OSP 2007, nr 4, poz. 38) Sąd Najwyższy przyjął,
że z katalogu przesłanek egzoneracyjnych, powodujących wyłączenie
odpowiedzialności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za opóźnienie w ustaleniu
prawa do świadczenia lub jego wypłacie, należy wyłączyć błąd obciążający organ
rentowy. Według wyroku Sądu Najwyższego z 14 września 2007 r., III UK 37/07
14
(OSNP 2008, nr 21-22, poz. 326) odsetki przewidziane w art. 85 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych od kwoty świadczenia przyznanego wyrokiem
sądu w sytuacji, gdy organ rentowy z naruszeniem prawa odmówił jego przyznania,
powinny przysługiwać od upływu terminu, w którym organ rentowy powinien był
wydać prawidłową decyzję uwzględniającą wniosek, po wyjaśnieniu okoliczności
niezbędnej do jej wydania, a więc po przeprowadzeniu dowodów i po ich ocenie.
Przedstawiona wykładnia jest podtrzymywana także w najnowszym
orzecznictwie Sądu Najwyższego (już z uwzględnieniem powołanego wcześniej
wyroku Trybunału Konstytucyjnego). W wyroku z 21 kwietnia 2009 r., I UK 345/08
(LEX nr 551000) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że jeżeli dla stwierdzenia uprawnień do
świadczenia wymaga się wydania decyzji, termin do jej wydania biegnie od daty
wyjaśnienia ostatniej niezbędnej okoliczności, co dotyczy także ponownego
ustalenia prawa do świadczenia. Przez wyjaśnienie „ostatniej niezbędnej
okoliczności" należy rozumieć wyjaśnienie ostatniej okoliczności koniecznej do
ustalenia samego istnienia prawa wnioskodawcy do świadczenia. Wyjaśnienie
okoliczności niezbędnej do wydania decyzji oznacza dokonanie czynności, mającej
na celu ustalenie stanu faktycznego, czyli przeprowadzenie dowodów i ich ocenę.
Zawarte w art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określenie:
„nie ustalił prawa do świadczenia" oznacza zarówno niewydanie w terminie decyzji
przyznającej świadczenie, jak i wydanie decyzji odmawiającej przyznania
świadczenia, mimo spełnienia warunków do jego uzyskania. W tym ostatnim
wypadku chodzi o sytuacje, w których organ rentowy, odmawiając przyznania
świadczenia, naruszył przepisy prawa materialnego określające przesłanki nabycia
prawa do świadczenia pieniężnego z ubezpieczenia społecznego, przy czym dla
powstania obowiązku wypłaty odsetek konieczne jest stwierdzenie naruszenia
prawa przez organ rentowy prawomocnym wyrokiem sądu zmieniającym decyzję
organu rentowego i przyznającym prawo do tego świadczenia. Wydanie przez
organ rentowy niezgodnej z prawem decyzji odmawiającej wypłaty świadczenia w
sytuacji, gdy było możliwe wydanie decyzji zgodnej z prawem, oznacza, że
opóźnienie jest następstwem okoliczności, za które ten organ ponosi
odpowiedzialność, choćby nie można mu było zarzucić niestaranności w wykładni i
zastosowaniu prawa. Podobne poglądy prezentowane są w literaturze (por. K.
15
Ślebzak: Prawna problematyka odsetek za opóźnienie w ustalaniu świadczeń z
ubezpieczenia emerytalno-rentowego, Przegląd Sądowy 2006 nr 2, s. 94 oraz D.
Ciszewska: Problem odsetek w prawie ubezpieczeń społecznych w świetle art. 118
ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, Monitor Prawa Pracy 2008 nr 6, s. 305).
Wracając do powołanego na wstępie art. 85 ust. 1 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, należy zatem stwierdzić, iż przesłanką powstania
obowiązku organu rentowego wypłaty odsetek jest opóźnienie tego organu w
ustaleniu prawa do świadczenia pieniężnego z ubezpieczenia społecznego (renty)
lub w wypłacie tego świadczenia. Nie wydaje się przy tym ulegać wątpliwości, że
przewidziane w art. 85 ust. 1 zdanie drugie ustawy systemowej wyłączenie
obowiązku organu rentowego wypłaty odsetek nie jest zależne od wykazania, że
organ rentowy nie ponosi winy w powstaniu opóźnienia. Zawarte w tym przepisie
określenie: „okoliczności, za które Zakład nie ponosi odpowiedzialności" jest
bardziej zbliżone znaczeniowo do używanego w przepisach prawa określenia:
„przyczyn niezależnych od organu", co oznacza, że Zakład Ubezpieczeń
Społecznych nie jest obowiązany do wypłaty odsetek nie tylko wtedy, gdy nie
ponosi winy w opóźnieniu, lecz także wtedy, gdy opóźnienie w ustaleniu i wypłacie
prawa do świadczenia pieniężnego z ubezpieczenia społecznego jest skutkiem
innych przyczyn, niezależnych od ZUS (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7
października 2004 r., II UK 485/03, OSNP 2005 nr 10, poz. 147).
Podejmując z kolei próbę klasyfikacji błędów organu rentowego, można je
podzielić na błędy w wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa oraz błędy w
ustaleniach faktycznych, będące skutkiem naruszenia przepisów proceduralnych.
Błąd w wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu prawa jest popełniany wówczas,
gdy na podstawie prawidłowo i kompletnie zebranego materiału dowodowego i po
ustaleniu niezbędnych okoliczności organ rentowy wydaje decyzję odmawiającą
ustalenia prawa, ponieważ błędnie dokonuje interpretacji obowiązujących regulacji
w przedmiotowym stanie faktycznym. W takiej sytuacji sąd nie uzupełnia ustaleń
faktycznych dokonanych przez organ rentowy. Jeżeli zatem organ rentowy dokonał
nieprawidłowej wykładni lub błędnego zastosowania prawa, to ubezpieczonemu
należą się odsetki od kwoty świadczenia przyznanego wyrokiem sądu liczone od
16
upływu terminu, w którym organ rentowy powinien był wydać prawidłową decyzję
uwzględniającą wniosek.
Bardziej złożona jest prawna kwalifikacja błędu w ustaleniach faktycznych
jako przesłanki uzasadniającej odpowiedzialność organu rentowego z tytułu wypłaty
odsetek za opóźnienie. Możliwa jest bowiem sytuacja, że przyznanie prawa do
świadczenia nastąpi na skutek ustaleń faktycznych sądu. Aby stwierdzić w takiej
sytuacji, że organ rentowy nie ponosi za to opóźnienie odpowiedzialności,
konieczne jest wykazanie, że w przepisanym terminie ZUS nie dysponował
materiałem umożliwiającym przyznanie świadczenia, z uwzględnieniem jednakże
tego, czy organ rentowy w ramach swoich kompetencji i nałożonych obowiązków
poczynił wszystkie możliwe ustalenia faktyczne i wyjaśnił wszystkie okoliczności
konieczne do wydania decyzji. Jeżeli bowiem zmiana decyzji w postępowaniu
odwoławczym będzie uzasadniona ustaleniami co do takich okoliczności, które nie
były i nie mogły być znane organowi rentowemu, to nie będzie podstaw do uznania,
iż opóźnienie jest następstwem okoliczności, za które ponosi on odpowiedzialność
(por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2009 r., I UK
345/08, OSNP 2010, nr 23-24, poz. 293).
Prawna problematyka postępowania dowodowego i wyjaśniającego
związana jest w dużym stopniu z kompetencjami organu rentowego związanymi ze
środkami dowodowymi dopuszczonymi w postępowaniu przed organem rentowym.
Reguły postępowania dowodowego prowadzonego przez organ rentowy
ustanowione zostały w odmienny sposób niż w Kodeksie postępowania
administracyjnego, z którego wynika, że dowodem jest wszystko, co może
przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1
k.p.a.). W postępowaniu emerytalno-rentowym obowiązuje natomiast zasada
odwrotna - dowodem jest tylko to, co prawo za dowód uznaje i jako dowód
dopuszcza. Wyjaśnienie okoliczności koniecznych do wydania decyzji w sytuacji, w
której określone okoliczności mogą zostać wyjaśnione jedynie na podstawie
dowodu (dowodów), którego przeprowadzenie w postępowaniu przed organem
rentowym nie jest dopuszczalne, następuje zatem również przez sąd. W kontekście
prawa do odsetek istotne jest więc stwierdzenie, czy organ rentowy w ramach
udzielonych mu kompetencji i nałożonych obowiązków podjął określone działania
17
zmierzające do ustalenia prawa i wyjaśnienia związanych z tym okoliczności.
Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 1999 r.,
II UKN 109/99 (OSNAPiUS 2000 nr 24, poz. 903), podnosząc tam, że w
postępowaniu w sprawach o świadczenia przewidziane w ustawie o zaopatrzeniu
emerytalnym pracowników i ich rodzin przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego mają zastosowanie o tyle, o ile ta ustawa (lub przepisy wydane
na jej podstawie) nie stanowią inaczej, a na gruncie aktualnego stanu prawnego w
wyroku z dnia 9 marca 2001 r., II UKN 402/00 (OSNAPiUS 2002 nr 20, poz.501),
przyjmując że przyznanie lub podwyższenie świadczenia bez odsetek na mocy
wyroku sądowego zmieniającego decyzję organu rentowego, nie musi powodować
obowiązku zapłaty odsetek od daty, od której świadczenie powinno być wypłacone.
W uzasadnieniu tego orzeczenia podniesiono, iż odsetki nie przysługują w
przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia jest
następstwem okoliczności, za które Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ponosi
odpowiedzialności. Wobec takiej regulacji przyznanie lub podwyższenie
świadczenia na mocy wyroku sądowego zmieniającego decyzję organu rentowego
nie przesądza o obowiązku zapłaty odsetek od daty, od której świadczenie powinno
być wypłacone, jeżeli odsetki nie zostały przyznane tym wyrokiem. Uprzednia
odmowa przyznania lub podwyższenia świadczenia mogła być spowodowana
okolicznościami niezależnymi od organu rentowego. Takie ograniczenia dowodowe
nie występują w procedurze cywilnej, zatem okoliczności te mogą być wykazywane
wszelkimi dowodami. Indywidualnego zbadania wymaga zatem kwestia, czy
odmowa przyznania świadczeń lub ich podwyższenia była następstwem
okoliczności leżących po stronie organu rentowego.
Biorąc pod uwagę sporną w sprawie dotyczącej prawa ubezpieczonej do
renty okoliczność faktyczną, którą było istnienie u niej niezdolności do pracy, istotne
w kontekście prawa do odsetek jest więc stwierdzenie, czy organ rentowy w
ramach udzielonych mu kompetencji i nałożonych obowiązków podjął określone
działania zmierzające do wyjaśnienia tej okoliczności warunkującej prawo do
świadczenia. W postępowaniu przed organem rentowym ustalenie odnośnie do
istnienia u ubezpieczonego niezdolności do pracy może być dokonane wyłącznie
na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o
18
emeryturach i rentach, oceny niezdolności do pracy dokonuje bowiem w formie
orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, a zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu
obowiązującym przed 1 stycznia 2005 r.) orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla
organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń
przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia
niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Nie budzi
przy tym wątpliwości fakt, że w warunkach rozpoznawanej sprawy ocena zdolności
skarżącej do pracy została powierzona lekarzowi orzecznikowi ZUS, a orzeczenie
tego lekarza co do zdolności ubezpieczonej do pracy stanowiło podstawę odmowy
prawa do świadczenia w postępowaniu przed organem rentowym.
Zdaniem Sądu Najwyższego, ocena stanu zdrowia osoby ubiegającej się o
prawo do renty dokonywana przez lekarza orzecznika ZUS, poprzedzająca wydanie
przez niego orzeczenia, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i
rentach, nie może być jednak zupełnie swobodna, ponieważ musi uwzględniać
zasady i tryb postępowania określony przepisami rozporządzenia wydanego przez
ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego na podstawie
wskazanego przepisu, przy czym o ile obecnie obowiązującym w tym zakresie jest,
wydane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy emerytalnej, rozporządzenie Ministra
Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do
pracy (Dz.U. Nr 273, poz. 2711), o tyle przed dniem 1 stycznia 2005 r. takim aktem
prawnym było rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 sierpnia
1997 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy do celów rentowych (Dz.U. Nr
99, poz. 612), wydane na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze
zm.), które do dnia 31 grudnia 2004 r. zachowało moc obowiązującą na podstawie
art. 194 ustawy o emeryturach i rentach. Zgodnie z treścią § 3 tego rozporządzenia
(zawierającego zresztą regulację analogiczną do określonej w § 4 aktualnie
obowiązującego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2004 r.), lekarz orzecznik wydaje
orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o
świadczenie i posiadanej dokumentacji (ust. 1). Może wydać orzeczenie również
bez badania osoby ubiegającej się o świadczenie, jeżeli posiadana dokumentacja
jest wystarczająca do wydania orzeczenie (ust. 2). Może też, przed wydaniem
19
orzeczenia, zlecić uzupełnienie dokumentacji, w szczególności o opinie lekarza
konsultanta lub psychologa albo o wyniki badań dodatkowych lub obserwacji
szpitalnej (ust. 3). Lekarz konsultant i psycholog wydają z kolei opinie na podstawie
bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie oraz analizy
dokumentacji medycznej i zawodowej (ust. 4). Przewidziana w § 3 ust. 1
konieczność dokonywania przez lekarza orzecznika oceny stanu zdrowia osoby
ubiegającej się o świadczenie, zarówno na podstawie bezpośredniego badania tej
osoby, jak i posiadanej dokumentacji, bez wątpienia przemawia przy tym za
przyjęciem, iż ocena ta winna być wszechstronna, kompleksowa i wnikliwa oraz
przeprowadzana z najwyższą starannością. Dlatego też, choć z użytego we
wskazanym w podstawie zaskarżenia ust. 3 powołanego przepisu sformułowania
„może” oczywiście nie wynika, że lekarz orzecznik w każdej sytuacji jest
zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji o opinie lekarza konsultanta lub
psychologa albo o wyniki badań dodatkowych lub obserwacji szpitalnej, to jednak
wówczas, gdy z załączonej do wniosku o świadczenie (§ 2 ust. 3 pkt 3
rozporządzenia) dokumentacji medycznej będzie wynikać potrzeba
przeprowadzenia konsultacji lub badań dodatkowych albo obserwacji szpitalnej,
lekarz orzecznik takie czynności powinien zlecić. Tylko wydane przez niego w ten
sposób orzeczenie będzie bowiem stanowić efekt wszechstronnego rozważenia
wszystkich czynników, które mają wpływ na ocenę stanu zdrowia jako przesłanki
orzeczenia o ewentualnej niezdolności do pracy skutkującej prawem do renty z
tego tytułu lub o jej braku.
Wypada też dodać, że wspomniana ocena podlega weryfikacji w toku
postępowania o świadczenia emerytalno–rentowe, albowiem myśl § 11
omawianego rozporządzenia bezpośredni nadzór nad prawidłową, zgodną z
przepisami prawa i zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy, działalnością
lekarzy orzeczników sprawuje główny lekarz orzecznik oddziału Zakładu (ust. 1),
przy czym ów bezpośredni nadzór polega w szczególności na: 1) kontroli orzeczeń
pod względem merytorycznym i formalnym, 2) analizie odwołań wniesionych od
decyzji organu rentowego w sprawach dotyczących orzecznictwa o niezdolności do
pracy, 3) przedstawianiu naczelnemu lekarzowi Zakładu wniosków dotyczących
orzeczeń wymagających rozpatrzenia w trybie zwierzchniego nadzoru, 4)
20
przedstawianiu stanowiska z zakresu orzecznictwa o niezdolności do pracy w
sprawach, w których toczy się sądowe postępowanie odwoławcze, 5) prowadzeniu
szkoleń lekarzy orzeczników w zakresie orzecznictwa o niezdolności do pracy oraz
sprawdzaniu i stwierdzaniu ich kwalifikacji w tym zakresie (ust. 3). Nie jest więc tak,
jak sugeruje skarżący, iż nieskorzystanie przez lekarza orzecznika z możliwości,
którą daje mu § 3 ust. 3 rozporządzenia, i wydanie przez niego orzeczenia bez
zasięgnięcia stosownej opinii lub uzupełnienia dokumentacji medycznej, zamyka
organowi rentowemu drogę do ewentualnej zmiany decyzji wydanej zgodnie z art.
14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Jeśli bowiem główny lekarz orzecznik
oddziału ZUS poweźmie wątpliwość co do prawidłowości orzeczenia wydanego
przez lekarza orzecznika w ramach jego kontroli pod względem merytorycznym i
formalnym albo w toku analizy odwołania wniesionego od decyzji organu
rentowego, może i powinien ten fakt ujawnić. W szczególności zaś może
przedstawić naczelnemu lekarzowi Zakładu wniosek dotyczący takiego orzeczenia
o rozpatrzenie w trybie zwierzchniego nadzoru. Wobec tego, iż orzeczenie lekarza
orzecznika ZUS nie posiada przymiotów decyzji administracyjnej, możliwa jest też
bez wątpienia jego zmiana przez samego lekarza orzecznika wskutek zmiany
okoliczności, bez potrzeby ingerencji ze strony naczelnego lekarza Zakładu.
Należy również podkreślić, że wydanie orzeczenia w przedmiocie
niezdolności do pracy oraz jego kontrola dokonywana przez głównego lekarza
orzecznika oddziału, stanowią niezbędne etapy postępowania prowadzonego przez
organ rentowy w sprawach o świadczenia rentowe. Ponadto, zarówno lekarz
orzecznik, jak i główny lekarz orzecznik oddziału, działają w ramach organu
rentowego. Dlatego też ich ewentualne błędy muszą być uznane za błędy organu
rentowego ze wszystkimi konsekwencjami, także wynikającymi z zastosowania
art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. uzasadnienie
powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 września
2007 r., P 11/07, OTK-A 2007, nr 8, poz. 97). Co już wyżej zostało bowiem
podniesione, błąd organu rentowego skutkujący jego „odpowiedzialnością
odsetkową” może stanowić efekt błędu w wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu
prawa oraz błędu w ustaleniach faktycznych. Jeśli zatem wydanie nieprawidłowej
decyzji w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy byłoby następstwem
21
niewłaściwej oceny stanu zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie
dokonanej przez lekarza orzecznika lub głównego lekarza orzecznika oddziału, a
więc następstwem niewłaściwych ustaleń faktycznych, to błąd taki należy uznać za
błąd organu rentowego, powodujący jego odpowiedzialność na podstawie art. 85
ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej
sprawy ustalonego przez sąd drugiej instancji, którym to ustaleniem Sąd Najwyższy
jest związany w postępowaniu kasacyjnym (art. 39813
§ 2 k.p.c.), wypada
przypomnieć, że lekarz orzecznik w dniu badania ubezpieczonej (16 marca 2004 r.)
nie dysponował wprawdzie wynikiem badania urodynamicznego, który stał się
ostatecznie podstawą do uznania ubezpieczonej za osobę częściowo niezdolną do
pracy, jednakże musiał wiedzieć, że ubezpieczona systematycznie leczy się z
powodu schorzeń urologicznych już od 1998 r., gdyż wynikało to jednoznacznie z
dokumentacji załączonej już do akt rentowych, a nadto był w posiadaniu fotokopii
skierowania na wspomniane badanie urodynamiczne (przedłożonej mu przez
ubezpieczoną), które miało odbyć się już następnego dnia, tj. 17 marca 2004 r.
Wynik tego badania został z kolei złożony przez ubezpieczoną w organie rentowym
bezpośrednio po jego przeprowadzeniu (również w dniu 17 marca 2004 r.). Z kolei
główny lekarz orzecznik oddziału ZUS, analizując – stosownie do § 11 ust. 1 i 3 pkt
2 rozporządzenia – odwołanie wniesione przez ubezpieczoną od decyzji organu
rentowego z dnia 24 marca 2004 r., dysponował już nie tylko wynikiem badania
urodynamicznego z dnia 17 marca 2004 r., ale także kolejnym zaświadczeniem
lekarskim z dnia 27 stycznia 2005 r. wystawionym przez Poradnię Urologiczną
Wojewódzkiej Przychodni Specjalistycznej, Samodzielnego Publicznego Szpitala
Wojewódzkiego, wskazującym na występowanie u ubezpieczonej nietrzymania
moczu dużego stopnia (II/III). Mimo to, zupełnie pominął wymienione dowody i nie
zakwestionował prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia, co spowodowało,
iż przyznanie ubezpieczonej należnej jej renty nastąpiło dopiero w wyroku sądu
ubezpieczeń społecznych.
Trafnie przyjął zatem Sąd Apelacyjny, iż w takiej sytuacji istnieją podstawy
do uznania, że opóźnienie w przyznaniu ubezpieczonej świadczenia jest
następstwem okoliczności, za które organ rentowy ponosi odpowiedzialność.
22
Odpowiednie dowody istnienia jej niezdolności do pracy zostały bowiem
zgromadzone już w postępowaniu przed organem rentowym, wobec czego nie tylko
mogły, ale nawet powinny one doprowadzić do przyznania prawa do renty, choćby
w następstwie autokontroli decyzji z dnia 24 marca 2004 r., przeprowadzonej na
podstawie art. 83 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy też
ostatecznie na podstawie art. 4779
§ 2 k.p.c. W tej sytuacji sąd drugiej instancji
prawidłowo uznał, że organ rentowy, w ramach przysługujących mu kompetencji,
miał możliwość przyznania ubezpieczonej prawa do renty wcześniej niż w
wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 26 maja 2010 r., a
zatem popadł w opóźnienie w przyznaniu i wypłacie tego świadczenia w rozumieniu
art. 85 ust. 1 ustawy systemowej, wydając stosowną decyzję dopiero w dniu 5 lipca
2010 r.
Kierując się wskazanymi wyżej motywami, Sąd Najwyższy doszedł do
przekonania, że nie zasłużyły na uwzględnienie sformułowane w podstawie
zaskarżenia zarzuty naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych oraz art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. Z tych samych przyczyn nieuzasadniony był również
zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z
dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania odsetek za
opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Jeśli
bowiem błąd organu rentowego skutkujący jego odpowiedzialnością na podstawie
art. 85 ust. 1 ustawy systemowej został spowodowany przede wszystkim
nieprawidłową oceną stanu zdrowia ubezpieczonej dokonaną przez lekarza
orzecznika ZUS w orzeczeniu z dnia 16 marca 2004 r. z naruszeniem § 3 ust. 3
rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 sierpnia 1997 r. w
sprawie orzekania o niezdolności do pracy do celów rentowych, to właściwa ocena,
uwzględniająca wynik badania urodynamicznego, mogła zostać przeprowadzona w
dniu 17 marca 2004 r. Stanowiłaby ona natomiast wyjaśnienie ostatniej okoliczności
niezbędnej do wydania prawidłowej decyzji w rozumieniu art. 118 ust. 1 ustawy o
emeryturach i rentach. Termin 30 dni, o którym mowa w tym przepisie (oraz w
art. 118 ust. 2 określającym termin wypłaty świadczenia), jak słusznie stwierdził sąd
drugiej instancji, winien więc upłynąć w dniu 15 kwietnia 2004 r., wobec czego od
23
dnia 16 kwietnia 2004 r. organ rentowy pozostawał zatem w zwłoce w przyznaniu i
wypłacie świadczenia, i zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad wypłacania
odsetek za opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpieczeń
społecznych, od tego właśnie dnia rozpoczął się termin, od którego należało
obliczyć odsetki.
Uwzględniając przedstawione rozważania oraz opierając się na treści
art. 39814
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji swego wyroku.