Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 216/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 października 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
Protokolant Hanna Kamińska
w sprawie z powództwa A. K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Pomorskiemu
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 12 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 16 listopada 2011 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od powoda A. K. na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5.400,- zł (pięć tysięcy
czterysta) tytułem wynagrodzenia za udział w postępowaniu
kasacyjnym.
Uzasadnienie
2
Powód A. K. pozwem z dnia 19 września 2008 r. wniósł o zasądzenie od
Skarbu Państwa – Wojewody Pomorskiego kwoty 98.850.000 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia wniesienia pozwu tytułem odszkodowania za ograniczenie
sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zakaz lokalizacji obiektów
budowlanych w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie
technicznym brzegu morskiego, wprowadzony na podstawie rozporządzenia
Wojewody Pomorskiego nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. Jako podstawę roszczenia
wskazał art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. oddalił powództwo i
odstąpił od obciążania powoda nieuiszczonymi kosztami procesu. Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. oddalił apelację powoda, zażalenie
pozwanego wniesione od rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i nie obciążył
powoda kosztami postępowania odwoławczego.
Podstawa faktyczna rozstrzygnięć sądów obu instancji była zgodna. Powód
jest właścicielem czterech nieruchomości położonych w C., na terenie
Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w tym częściowo w pasie technicznym
obszarów morskich. Plan zagospodarowania przestrzennego Miasta W.,
zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 1992 r., na wchodzących w
skład tych nieruchomości działkach nr ew. /…/ przewidywał możliwość zabudowy.
Utrata mocy planu nastąpiła z mocy ustawy z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust.
3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym). Nadmorski Park Krajobrazowy utworzony został uchwałą
Wojewódzkiej Rady Narodowej nr IX/49/78 z dnia 5 stycznia 1978 r., określającą
jego granice, wprowadzającą zakazy i ograniczenia. Rozporządzeniem Wojewody
Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia granic chronionego
krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin
oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zmienionym
rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r., wprowadzono w Nadmorskim
Parku Narodowym zakaz lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów
3
budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego.
Rozporządzenie powyższe wydane zostało w oparciu o delegację ustawową
zawartą w art. 24 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 16 października 1991
r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). W dniu 18 maja 2005 r.
powód uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na
budowie pensjonatu, która została uchylona. Powód nie występował o pozwolenie
na budowę. Kolejne rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15
maja 2006 r. zatytułowane „W sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego”,
wydane na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.
U. Nr 92, poz. 880), obowiązujące od 21 czerwca 2006 r., przewiduje w § 3 ust. 1
pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od
krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie brzegu technicznym morskiego.
Zdaniem powoda zmiana art. 24 ust. 5 i uchylenie art. 37 cyt. ustawy z dnia 16
października 1991 r. o ochronie przyrody, dokonane z dniem 2 lutego 2001 r. na
podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody
(Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) oznaczały utratę mocy rozporządzenia Nr 5/94 jako
aktu prawa miejscowego, a skoro przewidziany tą ustawą nowy katalog zakazów
(art. 26a) nie wprowadzał wprost zakazu zabudowy, to podstawą wprowadzenia
ograniczeń w korzystaniu nieruchomości, uzasadniających dochodzone roszczenie,
jest cytowane rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja
2006 r. Sąd Okręgowy uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego Miasta
Wł. z 1992r. powinien być dostosowany do rygorów ochrony Nadmorskiego Parku
Krajobrazowego wynikających z rozporządzenia Nr 5/94 (art. 24 ust. 9, art. 25 i art.
26 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - Dz. U. Nr
114, poz. 492 ze zm. oraz art. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od
1 stycznia 1995 r.). Po utracie mocy planu zagospodarowania przestrzennego
organ administracji wydający decyzje o warunkach zabudowy był zobowiązany do
uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami, w tym ustawą
z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wykonywanej przez rozporządzenie
Wojewody nr 5/94. W konsekwencji uzyskanie takiej decyzji dla inwestycji na
działkach powoda było niemożliwe. Sąd Okręgowy uznał, iż do przepisów
ustanawiających parki krajobrazowe, wydawanych przez wojewodów, nie ma
4
zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia
2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 7 tej
ustawy stanowiącym, iż parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów
dotychczasowych stają się parkami w rozumieniu ustawy. Sąd Okręgowy podniósł
ponadto, że art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązujący od dnia
2 lutego 2001 r. wprowadził zakaz lokalizowania nowych obiektów w parku
krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu. Stwierdził, że zakaz
zabudowy w granicach 200 m od krawędzi klifu na obszarach wchodzących w skład
Nadmorskiego Parku Krajobrazowego obowiązywał bez przerwy, zatem sposób
korzystania przez powoda z nieruchomości nie został ograniczony przepisami
rozporządzenia nr 55/06, co oznacza brak przesłanek roszczenia opartego na art.
129 ust. 2 p.o.ś. Sąd Apelacyjny podzielił powyższe stanowisko, poszerzając
motywację prawną. Wskazał że, wobec nie wydania na podstawie planu
zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. ostatecznych decyzji
administracyjnych związanych z lokalizacją budowli na działkach powoda, fakt
obowiązywania powyższego planu nie wpływał na możliwość zabudowy działek
powoda już w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 55/06, a po utracie przez
plan mocy obowiązującej, tj. od dnia 1 stycznia 2004 r. wydanie decyzji
o warunkach zabudowy wymagało dodatkowo uzgodnienia z dyrektorem
właściwego urzędu morskiego. Powód nie tylko nie wykazał, że je uzyskałby, ale
nawet nie twierdził, że mógłby je otrzymać. Sąd Apelacyjny uznał, że art. 37 ust 1
pkt 23 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., który w brzmieniu
pierwotnym pozwalał na wprowadzenie do rozporządzenia tworzącego park
krajobrazowy zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych w obrębie
parku, został uchylony na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r.
o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), lecz
ograniczenia w sposobie korzystania z obszarów parku krajobrazowego nie zostały
zniesione, gdyż znowelizowany art. 24 ust 5 pozwalał na ustanowienie w parku
zakazów tego rodzaju na podstawie dodanego art. 26a, który w ust. 1 pkt 1
stanowił, że w parku krajobrazowym zabrania się lokalizowania nowych obiektów i
instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz
inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory
5
krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Parki krajobrazowe
utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stały się przy tym parkami
krajobrazowymi w rozumieniu ustawy nowelizującej ustanawiając zasadę ich
ciągłości prawnej (art. 7), a rozporządzenia je tworzące zachowały moc. Skoro art.
26a ust. 1 pkt 1 nadal przewidywał możliwość wprowadzenia ograniczenia nie
doszło do merytorycznej zmiany normy upoważniającej. W świetle ukształtowanych
reguł walidacyjnych oznaczało to zachowanie mocy rozporządzenia Nr 5/94, nawet
gdyby ustawodawca nie wprowadził wskazanych przepisów przejściowych. Sąd
Apelacyjny podniósł, pominiętą przez Sąd pierwszej instancji, okoliczność kolejnej
zmiany art. 26a ust. 1 pkt 1 dokonanej na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 6a ustawy
z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska,
ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085).
Zakaz w nowym brzmieniu obejmował „lokalizowanie nowych obiektów zaliczanych
do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu
przepisów o ochronie środowiska”, zatem został ograniczony. Odnosząc się do
zagadnienia wpływu zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem
wykonawczym na jego moc obowiązującą Sąd Apelacyjny przyjął że, z chwilą
wejścia w życie zmiany przepisu upoważniającego, dotychczasowy akt
wykonawczy traci moc tylko w takim zakresie, w jakim stał się niezgodny
ze znowelizowanym przepisem. Wynikające z § 32 ust. 2 i § 22 ust. 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad
techniki prawodawczej odmienne stanowisko uznał za nieuzasadnione wskazując,
że dotyczą one etapu stanowienia prawa i nie obowiązują w zakresie wykładni,
ponadto Konstytucja RP nie wprowadza bezwzględnej zasady utraty mocy
obowiązującej przepisu aktu wykonawczego wskutek zmiany normy
upoważniającej. Przyjęty pogląd uznał za bardziej racjonalny i zgodny z intuicją
prawną, ponadto umożliwiający uniknięcie zbędnych komplikacji. Odwołał się
również do orzecznictwa sądów administracyjnych, prezentującego zbliżone
stanowisko w tym przedmiocie. Rozważając czy - wobec braku odpowiednich
przepisów międzyczasowych w cyt. ustawie z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu
ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych
6
ustaw - rozporządzenie nr 5/94 było zgodne ze zmienionym art. 26a ust. 1 pkt 1,
zatem czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości bliższej niż
200 m od krawędzi klifu mógł być wprowadzony w oparciu o normę dopuszczającą
ustanowienie zakazu lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów
o ochronie środowiska wskazał, że pojęcie „przedsięwzięcia mogące znacząco
oddziaływać na środowisko” nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa ochrony
środowiska, które obowiązywały przed 21 czerwca 2006 r. Termin ten był związany
z postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (dział IV ustawy)
i miał znaczenie przy ustaleniu istnienia obowiązku sporządzenia raportu w tym
przedmiocie. Obowiązek taki mógł wynikać z ustawy lub decyzji z odpowiedniego
organu (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś.), a jego istnienie zależało od
spełnienia kryteriów wskazanych w - wydanym w oparciu o art. 51 ust. 8 p.o.ś.
- rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia
rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz
szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do
sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490),
zastąpionym następnie rozporządzeniem o tym samym tytule z dnia 9 listopada
2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) W obu tych aktach prawnych, dla
kwalifikacji inwestycji do wskazanej kategorii przedsięwzięć, znaczenie miało m.in.
ich usytuowanie, w tym walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu oraz objęcie
obszaru ochroną (art. 4 ust. 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r. i art. 5 ust. 2
rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.). Powyższe ujęcie, w połączeniu z celami
ustawy o ochronie środowiska, pozwalało, zdaniem Sądu Apelacyjnego stwierdzić,
że przedsięwzięcia takie jak ośrodki wypoczynkowe lokalizowane w parkach
krajobrazowych, jako obszarach chronionych ze względu na walory krajobrazowe,
co do zasady powinny być zaliczane do omawianej kategorii. Konsekwentnie
zmiana treści art. 26a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. nie skutkowała odpadnięciem podstawy
prawnej, zawartego w rozporządzeniu Nr 5/94, zakazu lokalizowania budowli
w szczególności w odniesieniu do przedsięwzięć, które zamierzał wybudować
powód. Rezultatu takiego nie wywołało także wejście w życie ustawy o ochronie
przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Art. 16 ust. 3
7
w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 8 tego aktu prawnego umożliwiają bowiem wprost
zamieszczenie w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego zakazu
lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi
brzegów klifowych. Zgodnie z art. 154 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r.,
dotychczas istniejące parki krajobrazowe stały się parkami krajobrazowymi w jej
rozumieniu, a na mocy art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowały
moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej
ustawy. Sąd Apelacyjny uznał, że przez cały czas obowiązywania rozporządzenia
Nr 5/94, z którego wynikał zakaz lokalizacji budowli na nieruchomościach
należących do powoda, miało ono ustawową podstawę prawną i powód nie mógłby
uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku
określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.. Wejście w życie rozporządzenia
Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 nie spowodowało ograniczenia dotychczasowego
sposobu korzystania z jego nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust 2 p.o.ś.
Za pozbawioną podstaw Sąd Apelacyjny uznał także próbę konstruowania przez
powoda roszczenia w oparciu o art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący,
że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na
cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten wyraża ogólna regułę
ustrojową, która nie może stanowić podstawy prawnej roszczenia, zwłaszcza
że przesłanki i tryb jego dochodzenia zostały skonkretyzowane w przepisie ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł powód. Zarzucając
naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 2 ustawy prawo ochrony
środowiska i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
art. 1 pkt 25 i art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy
o ochronie przyrody w zw. z art. 7 i art. 13 tej ustawy przez błędną wykładnię
polegającą na przyjęciu, iż po uchyleniu art. 37 i wejściu w życie art. 26a nadal
obowiązywały zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody nr 5/94 wydane w
oparciu o przepis art. 37, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP
polegające na przyjęciu, iż możliwe jest obowiązywanie zakazu zabudowy
prywatnej nieruchomości zawartego w przepisie prawa miejscowego po uchyleniu
ustawowej podstawy upoważniającej do wydania takiego zakazu, art. 2 ust. 3
ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca
8
1984 r. o planowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, iż wojewoda wydając
przepisy prawa miejscowego na podstawie ustawy o ochronie przyrody mógł
wprowadzić na terenie parku krajobrazowego przepisy sprzeczne z planem
zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie, art. 37 ust. 3
ustawy z dnia 21 marca 1991 r. przez wadliwe zastosowanie polegające na
przyjęciu, iż możliwość zabudowy gruntów zależała od zgody dyrektora właściwego
urzędu morskiego w sytuacji gdy jedynie część nieruchomości znajduje się w pasie
technicznym brzegu morskiego i możliwa jest zabudowa poza tym pasem.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania.
Pozwany, reprezentowany przez Prokuratorię Generalną wniósł o oddalenie
skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył:
Wchodzące z dniem 1 października 2001 r. w życie ustawy z dnia 27
kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) i ustawy
z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska,
ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085)
wprowadziły nowe rozwiązania prawne w zakresie roszczeń związanych
z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości wynikającymi z ochrony
zasobów środowiska, niezależne od roszczeń wynikających z przepisów ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zastąpionej z dniem
11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. W odniesieniu do roszczeń powstałych przed dniem wejścia
w życie ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązywały przepisy dotychczasowe,
z tym że wprowadzono odnośnie do nich jeden wspólny termin przedawnienia
tj. 30 czerwca 2004 r. (art. 8 ustawy o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony
środowiska (…). Roszczenia wynikające z prawa ochrony środowiska obejmowały
wykupienie nieruchomości lub jej części, odszkodowanie za poniesioną szkodę,
polegającą również na zmniejszeniu wartości nieruchomości i mogły być
dochodzone w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu
prawa miejscowego, powodującego ograniczenie sposobu korzystania
9
z nieruchomości (art. 129). Przesłanką samodzielnego roszczenia
odszkodowawczego, wynikającego z art. 129 ust. 3 prawa ochrony środowiska
(dalej jako: p.o.ś.) jest zatem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,
wynikające z wprowadzenia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy,
albo aktu prawa miejscowego powodujących zmniejszenie jednego z uprawnień
wynikających z prawa własności, a w następstwie szkodę. Odszkodowanie
przysługuje jeżeli zostanie wykazany związek przyczynowy pomiędzy
wprowadzonym ograniczeniem a szkodą (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
25 lutego 2009 r., II CK 565/08, nie publ., z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08,
nie publ.).
Istota problemu prawnego występującego w sprawie polega na stwierdzeniu,
czy - zgodnie z twierdzeniami powoda – zakazy posadowienia na jego
nieruchomości nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od
krawędzi brzegu klifowego morza wcześniej w ogóle bądź okresowo nie istniały
i zostały wprowadzone z dniem 21 czerwca 2006 r. na podstawie rozporządzenia
Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. zatytułowanego
„W sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego”. Niepowołanie przez
skarżącego podstawy kasacyjnej z art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. oznacza przy tym
związanie przyjętą podstawą faktyczną rozstrzygnięcia i ograniczenie kwestii
spornych do ocen z zakresu prawa materialnego.
Podstawa kasacyjna, sprecyzowana jako naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy
o samorządzie gminnym w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.p.) polegające na przyjęciu, iż
wojewoda wydając przepisy prawa miejscowego (tu: Rozporządzenie Wojewody Nr
5/94) na podstawie ustawy o ochronie przyrody mógł wprowadzić na terenie parku
krajobrazowego przepisy, sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego
obowiązującym na tym terenie, jest chybiona. Skarżący pomija bowiem, że zakazy i
ograniczenia obowiązywały już wcześniej, gdyż wprowadzone zostały uchwałą
Wojewódzkiej Rady Narodowej nr IX/49/78 z dnia 5 stycznia 1978 r. o utworzeniu
Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, wydaną na podstawie ustawy z dnia 7
kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 ze zm.). Ustawa
powyższa wprawdzie nie wymieniała wprost parku krajobrazowego jako formy
10
ochrony, ale stanowił on kategorię normatywną (art. 73 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 31
stycznia 1980 r. – o ochronie i kształtowaniu środowiska Dz. U. Nr 3, poz. 6).
Ponadto art. 4 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (dalej
jako: uop91), w brzmieniu obowiązującym w dacie zatwierdzenia planu
zagospodarowania przestrzennego i w dacie wydania wskazanego
rozporządzenia Nr 5/94, stanowił że w planach zagospodarowania przestrzennego
określa się wymagania ochrony m.in. parków krajobrazowych. Oznacza to, że
ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., określająca jakie formy
ochrony przyrody tworzą krajowy system obszarów chronionych, poddająca je pod
ochronę (art. 13) i regulująca związane z nimi obowiązki, oraz wydane na jej
podstawie akty wykonawcze, miały charakter wiodący. Ich uwzględnienie było
warunkiem zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, a
ewentualne naruszenia powinny spowodować zmianę lub uchylenie planu.
Stosowne uprawnienia nadzorcze przysługiwały w tym przedmiocie wojewodom.
Kolejna ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr
89, poz. 415 z późn. zm.), wprowadzająca przedmiotowo istotne zmiany ustawy o
ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., wprost stwierdzała, że ustalenia
zawarte w rozporządzeniu wojewody, dotyczące zagospodarowania obszaru
poddanego ochronie, uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego, w skład którego wchodzi ten obszar (art. 73 pkt 1). Wynika stąd,
że ograniczenia w korzystaniu z własności wynikające z wprowadzonych na
określonych obszarach form ochrony przyrody następowały na podstawie aktu
normatywnego, a nie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, a ograniczenia jako wiążące musiały być wprowadzone do
zapisów planów. Plany zagospodarowania przestrzennego podlegały kontroli z
punktu widzenia zgodności z prawem. Ograniczenia wynikające z przepisów prawa,
w tym prawa miejscowego, podlegały ponadto uwzględnieniu w postępowaniach
administracyjnych dotyczących warunków zabudowy i zezwoleń budowlanych.
Konsekwentnie zarzut braku legalności rozporządzenia Wojewody Nr 5/94 z
dnia 9 listopada 1994 r. jest chybiony. Rozważenia wymaga jedynie czy został on
derogowany w zakresie zakazu posadowienia obiektów budowlanych w odległości
mniejszej niż 200 m od krawędzi brzegu klifowego w całości lub w części
11
wcześniej, jak przez przepis uchylający zawarty w rozporządzeniu Wojewody
Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r.. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP akty
prawa miejscowego są źródłem powszechnych obowiązków prawnych na obszarze
działalności organów, które je ustanowiły. Wymogi dotyczące przepisów
upoważniających do wydania aktów prawa miejscowego wynikają z art. 94
Konstytucji RP, który stwierdza, że upoważnienie do wydania aktu prawa
miejscowego powinno być zawarte w ustawie, określać organ właściwy dla
wydania aktu, rodzaj aktu i zakres spraw przekazanych do uregulowania. W braku
normy szczególnej do zmian i uchylenia przepisów upoważniających mają
zastosowanie przepisy odnoszące się do aktów wykonawczych prawa powszechnie
obowiązującego. Z przepisów Konstytucji RP (art. 792 ust. 1 i art. 94) wynika
ogólna reguła walidacyjna, w myśl której utrata mocy przez przepis upoważniający
do wydania danego aktu wykonawczego powoduje utratę mocy także przez ten akt.
Taka zmiana może polegać na uchyleniu ustawy, na podstawie której był wydany
akt wykonawczy, uchyleniu w ustawie przepisu upoważniającego do wydania tego
aktu wykonawczego, zmiany treści przepisu upoważniającego do wydania aktu
wykonawczego poprzez istotną modyfikację wymogów dotyczących tego aktu.
Jeżeli uchylenie ustawy związane jest z wejściem w życie nowej ustawy, która
zawiera taki sam przepis upoważniający ustawodawca może wprowadzić przepis
przejściowy przewidujący trwałe bądź okresowe zachowanie mocy obowiązującej
przez dotychczasowe akty wykonawcze. Taką formułę przyjęto m.in. w ustawie z
dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako: uop04), której art. 157
przewidywał, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie
przepisów uop91 zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych
wydanych na podstawie nowej ustawy. Wprowadzenie z dniem 21 czerwca 2006 r.
rozporządzenia Wojewody Nr 55/06 uchyliło zatem w całości rozporządzenie
Wojewody Nr 5/94. Według skarżącego przepisy dotyczące zakazu zabudowy
traciły jednak moc wcześniej, gdyż przepis upoważniający został pośrednio
zmieniony pod względem merytorycznym. Zmiana nie dotyczyła przy tym ani
organu upoważnionego do wydania (tu: wojewody jako terenowego organu
administracji rządowej) ani formy aktu prawa miejscowego (tu: rozporządzenia).
Wprowadzono ją dopiero z dniem 1 sierpnia 2009 r. zmianą art. 16 uop04
12
dokonaną ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku
ze zmianami organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie -
Dz.U. 2009, Nr 92, poz. 753, polegającą na przekazaniu kompetencji utworzenia
parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru sejmikowi województwa,
który w drodze uchwały określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę,
jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla
danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o
których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Rozważenia
wymaga, czy zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu
wojewody uległ zmianie w takim przedmiocie i zakresie, że wydany akt prawny
stając się sprzecznym z przepisem upoważniającym ex lege został derogowany w
części. Liczba zmian przepisów uop91 była większa, ale powód ograniczył się w
skardze kasacyjnej do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 25 (dodającego art. 26a) i art. 1
pkt 37 (skreślającego art. 37) ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o
ochronie przyrody (dalej jako: uzuop00) w zw. z art. 7 i art. 13 tej ustawy przez
błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż po uchyleniu art. 37 i wejściu w życie
art. 26a nadal obowiązywały zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody nr 5/94
wydane w oparciu o przepis art. 37. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie
odwołuje się do naruszenia art. 1 pkt 22 uzuop00, zmieniającego wprost przepis
kompetencyjny (art. 24 ust. 5 uop91) poprzez wskazanie, że wojewoda określa w
rozporządzeniu nazwę parku krajobrazowego, obszar parku i otuliny, jeżeli została
utworzona, oraz wybiera właściwe dla danego parku krajobrazowego zakazy
spośród wymienionych w art. 26a ust. 1, kierując się potrzebą ochrony przyrody.
Uchylony art. 37 określał w ust. 1 pkt 1, że „ograniczenia i zakazy wprowadzone w
odniesieniu do przyrody mogą w szczególności dotyczyć budowy lub rozbudowy
obiektów budowlanych”, a wprowadzony w jego miejsce art. 26a w formie
ultymatywnej stwierdzał w ust. 1 pkt 1, że „w parku krajobrazowym oraz na
obszarze chronionego krajobrazu zabrania się lokalizowania nowych obiektów i
instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz
inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory
krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego”. Będące przedmiotem
13
sporu rozporządzenie Wojewody Nr 5/94 w § 3 stwierdzało, że „Celem zachowania
wartości przyrodniczych (…) parków krajobrazowych (…) wprowadza się
następujące zakazy (…) lokalizowania i zabudowy wszelkich obiektów
budowlanych (…) w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego”.
Wykładnia i porównanie treści tych przepisów jednoznacznie wskazują, że - mimo
zachodzących między nimi różnic - cytowany § 3 rozporządzenia Nr 5/94 mieścił
w się zakresie przedmiotowym ograniczeń wynikających zarówno z art. 37 ust. 1
pkt 1 jak i art. 26a uop91, zatem tylko na podstawie tej zmiany cytowanej ustawy
nie podlegałby derogacji. Kolejną kwestią jest, czy rozporządzenie Wojewody Nr
5/94 powinno być traktowane jako akt wykonawczy w rozumieniu art. 11 uzuop00
stanowiącego, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów uop91,
zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na
podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym uop04, w zakresie
w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od
dnia jej wejścia w życie, zatem czy zostało uchylone na jego podstawie najpóźniej z
dniem 31 października 2004 r. Sąd odwoławczy przyjął, że przepis ten nie ma
zastosowania gdyż rozporządzenie zachowało moc obowiązującą w oparciu o art. 7
uzuop00, stanowiący, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu,
pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się
parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody
w rozumieniu niniejszej ustawy. Przyznając brak wymaganej precyzji wskazanych
przepisów przejściowych wskazać należy na jasno wyrażony przez ustawodawcę
cel wprowadzenia art. 7, polegający na kontynuacji istnienia i zakresu ochrony
wskazanych form ochrony przyrody. Pojęcie „stają się” przeciwstawne jest
„powstaniu, utworzeniu na nowo”. Niezrozumiałe byłoby rozwiązanie ustawowe
polegające na pozostawieniu (bytu) dotychczasowych form organizacyjno-
prawnych jako takich, bez odniesienia do nazwy, obszaru, obowiązujących na jego
terenie nakazów i zakazów zarówno poczynając od wejścia nowej ustawy w życie,
jak i po upływie okresu przejściowego (w wypadku nie wydania nowego
rozporządzenia w oparciu o art. 24 ust. 5 zmienionej uop91). Sąd Najwyższy, co
do zasady, opowiada się za pierwszeństwem stosowania dyrektywy wykładni
pierwszego stopnia, tj. wykładni językowej. Podziela utrwalone w tym zakresie
14
stanowisko orzecznictwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca
1999 r., SK 12.98.OTK-A 1999, nr 5, poz. 90, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8
maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 30 listopada 1987 r., III PZP 36/87, OSNC 1988, nr 2-3, poz.
23 i in). Uznaje jednak, że nie ma ona charakteru absolutnego. W szczególności,
kiedy dochodzi do konfliktu między dyrektywami wykładni językowej, systemowej i
funkcjonalnej możliwe jest odwołanie się do dyrektywy wykładni drugiego stopnia
(preferencyjnej). Za dopuszczalnością takich odstępstw, jako uzasadnionego
wyjątku, opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca
2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141 i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7. W omawianym wypadku
przemawia za nim potrzeba zapewnienia systemowej spójności. Kolejnym
argumentem jest fakt, że część parków krajobrazowych (jak w przedmiotowej
sprawie Nadmorski Park Krajobrazowy) utworzono i poddano regulacjom wcześniej
bądź równolegle obowiązujących ustaw (tu: ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r.
o ochronie przyrody, ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu
środowiska), a art. 11 wyraźnie dotyczy przepisów wykonawczych wydanych na
podstawie uop91. Oznacza to, że art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie
ustawy o ochronie przyrody powinien być rozumiany jako podstawa prawna
dalszego istnienia parku krajobrazowego o nazwie, w granicach, z nakazami
i zakazami wynikającymi z aktów prawa miejscowego obowiązującymi w dacie jej
wejścia w życie, z wyjątkiem tych postanowień które, pozostając w sprzeczności ze
zmienionymi przepisami, naruszałyby obowiązujące prawo powszechne. Zbliżone
stanowisko, z częściowo odmienną argumentacją, zajął Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 27 czerwca 2012 r., IV CSK 28/12, nie publ. Zagadnienia dotyczące
obowiązywania przepisów prawa miejscowego dotyczące roszczeń wywodzonych
z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.
627) i ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony
środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100,
poz. 1085), związane w większości ze szczególną problematyką prawną obszarów
ograniczonego użytkowania dotyczących lotnisk, były ponadto przedmiotem
niepublikowanych wyroków Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2012 r., I CSK
15
509/11, z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 421/10, z dnia 1 grudnia 2010 r., I CSK 86/10,
z dnia 26 marca 2009 r., I CSK 312/08, z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 565/08,
postanowienia z dnia 24 lutego 2010 r., III CZP 128/09. Problemy powyższe
pojawiły się także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. I OSK
1060/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
22 sierpnia 2006 r., IV SA/Wa 667/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2007 r., II SA/Gd 493/07).
Dominuje w nim pogląd, że art. 7 uzuop00 ma charakter szczególny i wskazanych
w nim form ochrony przyrody nie obejmuje klauzula intertemporalna z art. 11 tej
ustawy. Na uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., I OSK 1667/08, wydane
ze skargi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia
25 czerwca 2008 r., II SA/Gd 136/08, w którym przyjęto m.in., że „kluczowe
znaczenia mają art. 3, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. ustalające
ciągłość form organizacyjnych ochrony przyrody. Parki narodowe i krajobrazowe,
rezerwaty przyrody itp. są obszarami specjalnymi, wyróżniającymi się strukturą
organizacyjną, ale przede wszystkim - szczególnym reżimem materialnego prawa
administracyjnego czyli wyspecjalizowanymi zakazami i nakazami obowiązującymi
na takim szczególnym obszarze. Skoro więc ustawodawca w powołanych
przepisach ustawy nowelizującej z 2000 r. poddał te urządzenia nowej ustawie,
to musiało to oznaczać, że akty kreujące te urządzenia wraz przepisami
materialnymi obowiązującymi na ich terenie stawały się ex lege przepisami
poddanymi nowej regulacji prawnej. To nie były już akty wydane wyłącznie na
gruncie wcześniejszych przepisów ustawowych, ale wolą ustawodawcy akty te
zostały zaliczone do prawa wykonawczego do nowej, już znowelizowanej
w 2000 r. ustawy”.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej powoda, dotyczący uchybienia treści art. 37
ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. przez wadliwe zastosowanie, uchyla się
spod kontroli jako niedostatecznie sprecyzowany i nie wskazujący nazwy ustawy,
która miała być naruszona w postępowaniu odwoławczym. Sąd Najwyższy nie jest
powołany do zastępowania strony, niedopełniającej obowiązku wynikającego z art.
16
3984
§ 1 pkt 2 k.p.c., w poszukiwaniu aktu prawnego którego dotyczy
tak oznaczona podstawa kasacyjna.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, uznając skargę kasacyjną za
nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 39814
k.p.c. O kosztach postępowania
orzeczono w oparciu o zasadę odpowiedzialności za wynik sprawy (art. 98 § 1
k.p.c. w zw. z art. 39821
k.p.c.).
es