Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 49/12
POSTANOWIENIE
Dnia 12 kwietnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej D. R. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.
o zmianę umowy,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 12 kwietnia 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 31 stycznia 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od pozwanego Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej na rzecz powoda Polskiej Telefonii Cyfrowej S.A.
z siedzibą w W. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych
tytułem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu
kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., oddalił apelację
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu
Okręgowego z dnia 6 maja 2011 r., w sprawie z odwołania Polskiej Telefonii
Cyfrowej S.A. z/s w W. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia 13 lutego 2009 r.
Decyzją tą Prezes Urzędu zmienił umowę o połączeniu sieci z dnia 14
grudnia 2006 r. między powodem a D. R. S.A. (zainteresowany) w zakresie stawki z
2
tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej
powoda, zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu z dnia 22 października 2008 r. (decyzja
MTR 2008). Decyzji z dnia 13 lutego 2009 r. nadano rygor natychmiastowej
wykonalności.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r. uchylił zaskarżoną
decyzję oraz zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda zwrot kosztów procesu.
Sąd Okręgowy zważył, że zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu zmienił
postanowienia łączącej powoda i zainteresowanego umowy w zakresie stawki za
zakańczania połączenia w sieci powoda, zgodnie z postanowieniami decyzji MTR
2008. Podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, kształtującej treść umowy
regulującej indywidualne zasady współpracy między powodem a zainteresowanym
była decyzja MTR 2008. Zaskarżona decyzja została wydana oparciu o decyzję
MTR 2008 oraz jest bezpośrednio z tą decyzją powiązana. W dalszej kolejności
Sąd Okręgowy uznał, że funkcjonowanie w obrocie prawnym nieprawomocnej
decyzji MTR 2008, pomimo jej zaskarżenia przez powoda odwołaniem,
legitymowało Prezesa Urzędu do wydawania decyzji indywidulanie kształtujących
stawkę za zakańczanie połączeń w sieci powoda z innymi operatorami. Jednakże
prawomocne uchylenie decyzji MTR 2008 (decyzja ta została uchylona wyrokiem
Sądu Okręgowego z dnia 10 maja 2008 r., a apelacja Prezesa Urzędu od tego
wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 10 listopada 2010 r.)
skutkuje prawomocnym usunięciem tej decyzji ze sfery obowiązującego prawa ze
skutkiem wstecznym ex tunc. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja z dnia 13
lutego 2009 r. została wydana w oparciu o decyzję MTR 2008 w celu dostosowania
treści umowy łączącej powoda i zainteresowanego w zakresie stawki za
zakańczania połączeń w sieci powoda do treści decyzji MTR 2008, Sąd Okręgowy
przyjął, że wyeliminowanie decyzji MTR 2008 nie pozostaje bez wpływu na decyzję
z dnia 13 lutego 2009 r. Skoro decyzja MTR 2008 została uchylona ze względu na
stwierdzone w niej uchybienia, odpadała jedna przesłanek określonych w art. 28
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowiących podstaw do wydania decyzji z dnia
13 lutego 2009 r.
Sąd Okręgowy uznał ponadto, że w czasie obowiązywania decyzji MTR
2008, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie istniał stan
3
zagrożenia konkurencyjności lub interesów użytkowników. Nie zachodziły zatem
przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 17 Prawa
telekomunikacyjnego. Bez przeprowadzenia stosownej analizy ponoszonych przez
powoda kosztów świadczenia usługi zakańczania połączenia w jego sieci oraz
postępowania konsultacyjnego nie można w tej sytuacji przyjąć a priori stawki za
zakańczanie połączenia w sieci powoda, określonej w uchylonej ze skutkiem ex
tunc decyzji MTR 2008. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika,
by Prezes Urzędu przeprowadził analizę kosztów świadczenia usługi zakańczania
połączenia w sieci powoda w ramach realizacji umowy łączącej powoda z
zainteresowanym. Brak ustaleń w tym zakresie prowadzi zaś do wniosku, że
przyjęta w decyzji z dnia 13 lutego 2009 r. stawka za zakańczanie połączenia w
sieci powoda nie została oparta na ponoszonych przez powoda kosztach, więc nie
można wykluczyć, że została ustalona z naruszeniem obowiązku wynikającego z
art. 40 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sadu Okręgowego apelacją w całości.
Oddalając apelację, Sąd Apelacyjny wskazał, że podziela stanowisko Sądu
Okręgowego, zgodnie z którym zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów
art. 15 pkt 3 oraz art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. Poza sporem pozostaje
bowiem fakt nieprzeprowadzenia postępowania konsultacyjnego przed wydaniem
zaskarżonej decyzji z dnia 13 lutego 2009 r., co uchybia wymogom wynikającym z
art. 15 Prawa telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu wydając zaskarżoną decyzję w
trybie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego uznał, że spełnione są przesłanki
określone w przepisie. W ocenie Sądu Apelacyjnego w sytuacji, gdy Prezes Urzędu
decyduje się na wydanie decyzji ingerującej we wzajemne stosunki między
przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w trybie wyjątkowym, z pominięciem
procedury określonej w art. 15 Prawa telekomunikacyjnego to na nim spoczywa
ciężar udowodnienia, że zastosowanie tego trybu jest uzasadnione, w
szczególności gdy powód zaprzecza konieczności podjęcia działań
nadzwyczajnych i daje temu wyraz w stosownym zarzucie odwołania. Obowiązkowi
temu Prezes Urzędu nie sprostał. Samo zaprzeczenie stanowisku powódki, że
wydanie decyzji powinno być poprzedzone postępowaniem konsultacyjnym z
art. 15 Prawa telekomunikacyjnego nie było wystarczające. Sąd Apelacyjny wyjaśnił
4
również, że nie uzasadnia zastosowania art. 17 Prawa telekomunikacyjnego
okoliczność, że powód jako podmiot o znaczącej pozycji rynkowej nie wykonywał
nałożonych na niego obowiązków regulacyjnych i decyzji, ponieważ w odpowiednim
czasie podjął z zainteresowanym negocjacje o zawarcie aneksu do umowy, a
następnie wszczął procedurę z art. 27 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Dostrzeżone przez Prezesa Urzędu zagrożenia dla konkurencyjności na rynku
telekomunikacyjnym mogło być usunięte przez wdrożenie tej procedury, przy
uwzględnieniu art. 15 Prawa telekomunikacyjnego. Nie sposób także podzielić
oceny Prezesa, że w sprawie niniejszej zachodzi wypadek wyjątkowy, wymagający
pilnego działania. Twierdzenie Prezesa Urzędu, że niezastosowanie trybu działania
z art. 17 Prawa telekomunikacyjnego spowoduje bezpośrednie i oczywiste
zagrożenie dla użytkowników końcowych, którzy na skutek opieszałości powoda nie
będą mieli możliwości skorzystania z nowych, atrakcyjnych stawek za połączenia
do sieci mobilnych i pogłębiania zjawiska zastępowania telefonii stacjonarnej
telefonią komórkową, pozostały jedynie w sferze deklaracji i założeń logicznie
umotywowanych, lecz niepopartych żadnymi dowodami. Prezes Urzędu nie
wykazał w konsekwencji, że zachodziły w tej sprawie przesłanki zastosowania art.
17 Prawa telekomunikacyjnego. Powoduje to, że zaskarżona w niniejszej sprawie
decyzja dotknięta jest poważną wadą, skoro nie istniała podstawa faktyczna do jej
wydania w trybie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. W tych okolicznościach wyrok
Sądu Okręgowego należało uznać za trafny.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Wnosząc o przyjęcie jej do rozpoznania powołał się na występowanie w
sprawie czterech istotnych zagadnień prawnych: 1) czy wszczęcie przez
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego negocjacji z innym przedsiębiorcą
telekomunikacyjnym w celu zawarcia aneksu do umowy o połączeniu sieci tych
przedsiębiorców, dostosowującego umowę do decyzji Prezesa Urzędu nakładającej
obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w
publicznej ruchomej sieci telefonicznej do poziomu określonego w decyzji Prezesa
Urzędu, a następnie – wobec nieosiągnięcia przez strony porozumienia –
zwrócenie się do Prezesa Urzędu na podstawie art. 27 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie zmiany umowy w
5
powyższym zakresie, wyłącza możliwość wydania przez Prezesa Urzędu na
podstawie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego decyzji nawet w wyjątkowych
przypadkach wymagających pilnego działania ze względu na bezpośrednie i
poważne zagrożenie konkurencyjności lub interesów użytkowników?; 2) czy
niezrealizowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji
rynkowej nałożonych na niego obowiązków w postaci niestosowania w umowach o
dostępie telekomunikacyjnym opłat za zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu
o ponoszone koszty, stanowi wyjątkowy wypadek wymagający pilnego działania i
uzasadniający wydanie decyzji na okres nieprzekraczający 6 miesięcy bez
przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego?; 3) czy przedsiębiorca
telekomunikacyjny wnoszący odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu do Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów powołując się na uchybienie organu
regulacyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego w
rozumieniu art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego obowiązany jest wykazywać
wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, czy też uchybienie takie powinno w
każdym przypadku skutkować uchyleniem decyzji, niezależnie od wpływu takiego
uchybienia na meritum sprawy?; 4) czy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram
regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE z 2002 r., L
108/33, dalej jako dyrektywa 2002/21) w związku z art. 6 dyrektywy 2002/21 oraz
art. 15 Prawa telekomunikacyjnego należy rozumieć w te sposób, iż w sytuacji, gdy
krajowy organ regulacyjny nie ogłosił procedur konsultacyjnych i nie opublikował
wyników postępowania konsultacyjnego, zaś umożliwił odwołującemu się
podmiotowi wypowiedzenie się, sąd rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może
zaniechać rozpoznania meritum sprawy, poprzestając na stwierdzeniu naruszenia
obowiązku procedur konsultacyjnej?
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcie skargi do rozpoznania i zasądzenie kosztów
zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
6
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania, bowiem przedstawione w niej pytania nie
ujawniają istotnych zagadnień prawnych sprawy w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1
k.p.c.
Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że o zagadnieniu
prawnym w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. można mówić jedynie wówczas,
gdy ma ono znaczenie dla rozwoju prawa i praktyki sądowej i dotyczy problemu,
który nie został jeszcze rozstrzygnięty przez Sąd Najwyższy (por. postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12 i powołane tam
orzecznictwo).
Odnosząc się do potrzeby rozstrzygnięcia pierwszego z zagadnień prawnych
zawartych w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu należy natomiast stwierdzić, że w
kwestii wykładni art. 17 Prawa telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy wypowiedział
się już w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., III SK 37/11. Ponadto, przedstawiony do
rozstrzygnięcia problem prawny powstały - zdaniem Prezesa Urzędu - w niniejszej
sprawie na tle art. 17 Prawa telekomunikacyjnego oderwany jest od zapatrywań
wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd Apelacyjny nie twierdzi
bowiem, że wszczęcie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego negocjacji z
innym przedsiębiorca telekomunikacyjnym w celu zawarcia aneksu do umowy o
połączeniu sieci tych przedsiębiorców i dostosowania tej umowę do decyzji Prezesa
Urzędu nakładającej obowiązek stosowania określonej stawki z tytułu zakańczania
połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej oraz nie osiągnięcie
przez obu przedsiębiorców stosownego porozumienia wyłączają możliwość
wydania przez Prezesa Urzędu decyzji na podstawie art. 17 Prawa
telekomunikacyjnego, nawet wówczas, gdy spełnione są przesłanki zastosowania
tego przepisu. Zaskarżony przez Prezesa Urzędu wyrok opiera się bowiem na
założeniu, zgodnie z którym poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie
uzasadniały zastosowania art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. Wreszcie, Sąd
Najwyższy stwierdza, że przedstawiony do rozstrzygnięcia przez Prezesa Urzędu
problem prawny nie jest problemem interpretacyjnym, lecz dotyczy subsumpcji
określonego stanu faktycznego (wszczęcie negocjacji przez przedsiębiorców
telekomunikacyjnych i brak porozumienia co do zmiany umowy o połączeniu sieci)
7
do normy wynikającej z art. 17 Prawa telekomunikacyjnego (por. postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2012 r., III SK 24/12).
Drugie ze sformułowanych w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu zagadnień
prawnych dotknięte jest istotnymi wadami konstrukcyjnymi, rzutującymi na
możliwość wydania postanowienia o przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania.
Jak wyjaśniono już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2012 r.,
III SK 41/11, zagadnienie prawne w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. powinno
zostać sformułowane z przytoczeniem przepisów prawa, na tle których powstało.
Tymczasem oceniane zagadnienie prawne nie zawiera odwołania do żadnego
przepisu prawa.
Z kolei dwa ostatnie zagadnienia prawne podniesione w skardze kasacyjnej
Prezesa Urzędu zostały już wyjaśnione przez Sąd Najwyższy (por. wyrok z dnia 24
stycznia 2012 r., III SK 23/11). Oba wyartykułowane w nich problemy prawne
pozbawione są w konsekwencji cechy nowości, kluczowej dla spełnienia przesłanki
istotnego zagadnienia prawnego sprawy.
Kierując się przedstawionymi motywami, Sąd Najwyższy uznał, iż skarżący
nie wykazał potrzeby rozpoznania jego skargi kasacyjnej. Dlatego, na podstawie
art. 3989
§ 2 k.p.c., a przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na
podstawie art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. i § 12 ust. 4 w związku z § 14
ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w
sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb
Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego
ustanowionego z urzędu orzekł jak w sentencji.