Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 41/11
POSTANOWIENIE
Dnia 11 kwietnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej "S." Spółki Akcyjnej
o określenie warunków umowy,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 11 kwietnia 2012 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 11 stycznia 2011 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na
rzecz Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością w W. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt)
złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w
postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., oddalił apelację
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w W. (Prezes Urzędu) oraz apelację S.
S.A. w W. (zainteresowany) od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 marca 2010 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd
2
Okręgowy uchylił decyzję Prezesa Urzędu z dnia 13 lutego 2009 r., mocą której
Prezes Urzędu zmienił umową o połączeniu sieci i wzajemnych zasadach rozliczeń
zawartą pomiędzy zainteresowanym a Polską Telefonią Cyfrową Sp. z o.o. w W.
(powód).
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że przepis
art. 17 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz.
1800 ze zm., dalej jako Prawo telekomunikacyjne), regulujący odstępstwa od
zasady ustanowionej w art. 15 Prawa telekomunikacyjnego, ma charakter
wyjątkowy. Dlatego jego zastosowanie wymaga zawsze rozważenia, czy sytuacja
rzeczywiście wymaga pilnego działania ze względu na bezpośrednie i poważne
zagrożenie konkurencyjności lub interesów użytkowników. Do zastosowania tego
przepisu nie wystarcza stwierdzenie, że przeprowadzenie postępowania
konsultacyjnego znacznie opóźniłoby wprowadzenie niższych stawek „mobile
termination rate” (dalej jako ”MTR”) i osłabiłoby pozycję zainteresowanego na
rynku. Potrzeba pilnego działania jest bowiem okolicznością towarzyszącą niemal
każdej ingerencji Prezesa Urzędu w funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego na
podstawie art. 27 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny zwrócił również
uwagę, że w niniejszej sprawie ciężar dowodu w zakresie okoliczności
uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego
spoczywał na Prezesie Urzędu, a nie na powodzie. W sytuacji, gdy Prezes Urzędu
decyduje się na wydanie decyzji ingerującej we wzajemne stosunki między
przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w trybie wyjątkowym, z pominięciem
procedury określonej w art. 15 Prawa telekomunikacyjnego, to na nim spoczywa
ciężar udowodnienia, że zastosowanie tego trybu jest uzasadnione. Samo
zaprzeczenie stanowisku powódki, że wydanie decyzji powinno być poprzedzonej
postępowaniem konsultacyjnym i powołanie się na moc dowodową decyzji nie było
wystarczające do sprostania ciężarowi dowodu. Prezes Urzędu powinien
przytoczyć fakty, z których wywiódł skutki prawne negatywne dla powoda i wskazać
dowody na ich poparcie. Tymczasem Prezes Urzędu ograniczył się w
postępowaniu przed Sądem Okręgowym do powtórzenia zaprezentowanego w
uzasadnieniu decyzji wywodu dotyczącego definicji pojęć „konieczności pilnego
działania” oraz „bezpośredniego i poważnego zagrożenia konkurencyjności lub
3
interesów użytkowników”, ale nie wykazał, by w okolicznościach sprawy zachodziły
przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie uzasadnia zastosowania nadzwyczajnej
procedury postrzegana samodzielnie okoliczność, że powódka jako podmiot o
znaczącej pozycji rynkowej nie wykonywała nałożonych na nią obowiązków
regulacyjnych i decyzji, której celem było doprowadzenie do ich wykonania.
Powódka w odpowiednim czasie podjęła bowiem z zainteresowanym negocjacje w
sprawie zawarcia aneksu do umowy w zakresie nałożonych na nią obowiązków, a
następnie wszczęła procedurę wskazaną w art. 27 i n. Prawa telekomunikacyjnego.
Dostrzeżone przez Prezesa Urzędu zagrożenie dla konkurencyjności rynku
telekomunikacyjnego mogło zostać usunięte przez wdrożenie tej procedury z
poszanowaniem art. 15 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny nie podzielił
również oceny Prezesa Urzędu, jakoby w niniejszej sprawie zachodził wypadek
wyjątkowy, wymagający pilnego działania. Argumenty przedstawione przez
Prezesa Urzędu w tym zakresie (przedłużanie się negocjacji, niewykonywanie
decyzji MTR i związane z tym negatywne skutki rynkowe) należą bowiem do
typowych przesłanek wdrożenia trybu określonego w art. 27 i n. Prawa
telekomunikacyjnego. Twierdzenia Prezesa Urzędu dotyczące bezpośredniego i
oczywistego zagrożenia dla użytkowników końcowych pozostały jedynie w sferze
deklaracji i założeń, logicznie umotywowanych lecz niepopartych żadnymi
dowodami. Jak słusznie dostrzegł Sąd Okręgowy, twierdzenia te zostały
zakwestionowane przez powódkę przy użyciu argumentów równie logicznych i
fachowych. Dlatego Sąd Apelacyjny przyjął, że nie sposób uznać, by pozwany
zdołał wykazać, iż w tej sprawie zachodziła potrzeba natychmiastowego
zapobieżenia negatywnym skutkom niezastosowania przez powoda w stosunkach z
zainteresowanym stawek wynikających z decyzji MTR.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Wnosząc o przyjęcie jej do rozpoznania Prezesa Urzędu powołał się na
przesłanki z art. 3989
§ 1 pkt 1 i 2 k.p.c.
Zdaniem Prezesa Urzędu w sprawie istnieje potrzeba rozstrzygnięcia trzech
następujących zagadnień prawnych: 1) czy przedsiębiorca telekomunikacyjny
wnoszący odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu i powołując się na uchybienia
4
organu regulacyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania
konsultacyjnego w rozumieniu art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego
obowiązany jest wykazywać wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, czy
też uchybienie takie powinno w każdym przypadku skutkować uchyleniem decyzji
niezależnie od wpływu takiego uchybienia na istotę (meritum) sprawy?; 2) czy
przepis art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności
elektronicznej (Dz. Urz. UE z 2002 r., L 108/33, dalej jako dyrektywa 2002/21) w
związku z art. 6 dyrektywy 2002/21 oraz art. 15 Prawa telekomunikacyjnego należy
rozumieć w te sposób, iż w sytuacji, gdy krajowy organ regulacyjny nie ogłosił
procedur konsultacyjnych i nie opublikował wyników postępowania
konsultacyjnego, zaś umożliwił odwołującemu się podmiotowi wypowiedzenie się,
sąd rozpoznający odwołanie od takiej decyzji może zaniechać rozpoznania meritum
sprawy, poprzestając na stwierdzeniu naruszenia obowiązku procedur
konsultacyjnej?; 3) czy niezrealizowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
o znaczącej pozycji rynkowej nałożonych na niego obowiązków regulacyjnych w
postaci niestosowania w umowach o dostępie telekomunikacyjnym opłat za
zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu o ponoszone koszty stanowi wyjątkowy
wypadek wymagający pilnego działania i uzasadniający wydanie decyzji na okres 6
miesięcy bez przeprowadzenia uprzednio postępowania konsultacyjnego?
W zakresie potrzeby wykładni przepisów prawnych budzących poważne
wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę wyjaśnienia, czy w sprawach z odwołań od decyzji Prezesa
Urzędu sąd za podstawę orzekania powinien uznać stan faktyczny i prawny z chwili
orzekania, czy tez z chwili wydania skarżonej decyzji stosownie do art. 316 § 1
k.p.c.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów
zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
5
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
Pierwsze z zagadnień prawnych zawartych w skardze kasacyjnej Prezesa
Urzędu zostało już wyjaśnione przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia
2012 r., III SK 23/11. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy podkreślił, że zasadniczo
Sądy obu instancji orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu
nie powinny ograniczać swojej funkcji tylko do kontroli legalności postępowania
administracyjnego (w odniesieniu do takich wad postępowania przed organem
regulacji, które mogą zostać konwalidowane na etapie postępowania sądowego,
np. w zakresie postępowania dowodowego), lecz dokonać oceny prawnej
zasadności wniesionego odwołania i dążyć do merytorycznego osądzenia sprawy.
Jednakże, zgodnie z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniu powołanego
wyroku, powyższa rola sądów orzekających w sprawach z zakresu regulacji
telekomunikacji nie stoi na przeszkodzie uwzględnianiu kwalifikowanych wad
zaskarżonej decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego za takie
wady uznano przypadki wydania decyzji z naruszeniem przepisów określających
tryb działania Prezesa Urzędu (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r.,
III SK 1/10, OSNP 2011 nr 21-22, poz. 288; z 21 października 2010 r., III SK 7/10,
LEX nr 686801; z 7 lipca 2010 r., III SK 52/10, LEX nr 1001322; z 5 września 2011
r., III SK 5/11, LEX nr 1011331); 2) w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3
k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2011 r., III SK 34/10, LEX nr 852567)
oraz z naruszeniem prawa przedsiębiorcy do obrony (wyrok Sądu Najwyższego z
19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09, OSNP 2011 nr 9-10, poz. 144). Stwierdzenie takiej
wady zaskarżonej decyzji skutkuje zaś jej uchyleniem, co Sąd Najwyższy w pełni
akceptuje w swym dotychczasowym orzecznictwie.
Konkretyzując powyższe zapatrywania w odniesieniu do zagadnienia
prawnego sformułowanego przez Prezesa Urzędu należy stwierdzić, że istota sporu
w niniejszej sprawie polega nie tyle na tym, jak powinny zostać ukształtowane
obowiązki powoda, jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego posiadającego
znaczącą pozycję rynkową i działającego na rynku poddanym regulacji, lecz na tym
czy spełnione zostały warunki do wydania przez Prezesa Urzędu decyzji
kształtującej obowiązki powoda w trybie przewidzianym w art. 17 Prawa
6
telekomunikacyjnego (por. odpowiednio w odniesieniu do spraw z zakresu ochrony
konkurencji i konsumentów postanowienie Sądu Najwyższego z 13 maja 2008 r., III
SK 39/07). Przy takim rozumieniu istoty sporu w niniejszej sprawie między
Prezesem Urzędu a powodem, pierwsze z zagadnień prawnych sformułowanych w
skardze kasacyjnej jest chybione. Meritum niniejszej sprawy i zaskarżonego wyroku
dotyczy bowiem istnienia podstaw dla wydania przez Prezesa Urzędu decyzji w
trybie unormowanym przez art. 17 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Najwyższy nie znajduje również powodów dla wypowiedzenia się w
przedmiocie drugiego ze sformułowanych przez Prezesa Urzędu zagadnień
prawnych. Jak wyjaśniono już w wyroku Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2012 r.,
III SK 23/11, przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 „Prawo odwołania się” adresowany
do Państw Członkowskich, a pośrednio do podmiotów orzekających w sprawach z
zakresu regulacji telekomunikacji objętych zakresem przedmiotowym dyrektywy
2002/21, dotyczy kognicji organów odwoławczych, w tym sądów. Istota tego
przepisu sprowadza się do zapewnienia adresatom decyzji krajowych organów
regulacyjnych oraz podmiotom mającym interes prawny w odpowiednim
ukształtowaniu obowiązków przedsiębiorstw poddanych regulacji, prawa do
wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez krajowy organ regulacyjny do
organu (sądu), który może merytorycznie rozstrzygnąć spór. Przepis ten nie
wyklucza objęcia zakresem kontroli przez organ odwoławczy proceduralnych
aspektów postępowania krajowego organu regulacyjnego zakończonego wydaniem
skarżonej decyzji. Przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 nakłada na państwa
członkowskie obowiązek takiego ukształtowania procedur odwoławczych, by
kognicja organu odwoławczego nie ograniczała się do samej kontroli formalnej
rozstrzygnięć krajowego organu regulacyjnego. W konsekwencji, z art. 4 dyrektywy
2002/21 byłaby sprzeczna odmowa merytorycznej weryfikacji prawidłowości decyzji
krajowego organu regulacyjnego, gdyby z takim żądaniem wystąpił przedsiębiorca
telekomunikacyjny lub użytkownik i poprzestanie przez organ odwoławczy na
sprawdzeniu samej poprawności przebiegu postępowania zakończonego wydaniem
decyzji.
Trzecie ze sformułowanych w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu
zagadnień prawnych („czy niezrealizowanie przez przedsiębiorcę
7
telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej nałożonych na niego
obowiązków regulacyjny w postaci niestosowania w umowach o dostępie
telekomunikacyjnym opłat za zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu o
ponoszone koszty stanowi wyjątkowy wypadek wymagający pilnego działania i
uzasadniający wydanie decyzji na okres 6 miesięcy bez przeprowadzenia
uprzednio postępowania konsultacyjnego?”) dotknięte jest wadami konstrukcyjnymi,
które w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego rzutują na
możliwość wydania postanowienia o przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania.
Jak wyjaśniono już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 października 2011 r.,
III SK 25/11, zagadnienie prawne w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. musi
odpowiadać określonym wymaganiom. W niniejszej sprawie relewantne są dwa
wymogi. Po pierwsze, zagadnienie powinno zostać sformułowane z przytoczeniem
przepisów prawa, na tle których powstało. Tymczasem oceniane zagadnienie
prawne nie zawiera odwołania do żadnego przepisu prawa. Po drugie, zagadnienie
prawne powinno być przedstawione w sposób ogólny i abstrakcyjny tak, by
umożliwić Sądowi Najwyższemu udzielenie uniwersalnej odpowiedzi, nie
sprowadzającej się do samej subsumcji i rozstrzygnięcia konkretnego sporu.
Natomiast oceniane zagadnienie prawne zostało sformułowane w taki sposób, że
odnosi się stricte do okoliczności konkretnego sporu i występującego w nim
problemu.
Zdaniem Sądu Najwyższego nie zachodzi również potrzeba wykładni
art. 316 § 1 k.p.c., gdyż w kwestii stosowania tego przepisu w sprawach z zakresu
regulacji telekomunikacji Sąd Najwyższy wypowiadał się już wielokrotnie (zob.
postanowieni z 18 października 2011 r., III SK 25/11 i powołane tam orzecznictwo).
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy orzekł o odmowie przyjęcia
skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 3989
§ 2 k.p.c. O kosztach
postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 98 § 1 i 3 w związku z
art. 108 § 1 k.p.c. oraz § 12 ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 3
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie
opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa
kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z
urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).