Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PZP 5/13
UCHWAŁA
Dnia 13 sierpnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa M. W.
przeciwko Zakładowi Karnemu w G.
o zobowiązanie do wydania decyzji w przedmiocie pomocy finansowej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 26 kwietnia 2013 r.,
1. czy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o
Służbie Więziennej Dz. U. 2010. 79. 253 pomocy finansowej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo
domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego
odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby
lub miejscowości pobliskiej, można dochodzić przed sądem
powszechnym (czy ma charakter roszczeniowy czy uznaniowy), w
przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: czy w
przepisach tych określony jest termin, w którym powinny być
rozstrzygane wnioski funkcjonariuszy Służby Więziennej o
przyznanie ww. pomocy finansowej, w szczególności czy ma w tym
przypadku zastosowanie art. 455 Kodeksu cywilnego,
2
2. kto powinien być stroną pozwaną w procesie z powództwa
funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawie o złożenie
oświadczenia woli w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego
na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo
domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego
odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby
lub miejscowości pobliskiej?
podjął uchwałę:
Funkcjonariusz Służby Więziennej może skutecznie
dochodzić przed sądem pracy zasądzenia od Skarbu Państwa -
właściwego Zakładu Karnego odpowiedniej kwoty tytułem
pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,
jeżeli mimo spełnienia ustawowych przesłanek jej uzyskania i
złożenia stosownego wniosku nie została mu ona niezwłocznie
wypłacona (art. 184 ust. 1 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia
2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm. i
art. 455 k.c.).
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 26 kwietnia 2013 r. przedstawił do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu następujące zagadnienia prawne:
1) czy określonej w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie
Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79 poz. 253) pomocy finansowej na uzyskanie
lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub
lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość położonych w
miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej można dochodzić przed
sądem powszechnym (czy ma charakter roszczeniowy czy uznaniowy), w
przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy w przepisach tych
3
określony jest termin, w którym powinny być rozstrzygane wnioski funkcjonariuszy
Służby Więziennej o przyznanie wskazanej pomocy finansowej, w szczególności
czy ma w tym przypadku zastosowanie art. 455 k.c.,
2) kto powinien być stroną pozwaną w procesie z powództwa
funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawie o złożenie oświadczenia woli w
przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w
spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego
stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby
lub miejscowości pobliskiej.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że 20 kwietnia 2012 r. M. W.
wniósł pozew przeciwko Zakładowi Karnemu w G. o rozstrzygnięcie złożonego
przez niego wniosku o pomoc finansową poprzez zobowiązanie strony pozwanej do
wydania decyzji w sprawie przyznania mu pomocy finansowej w terminie miesiąca
od dnia ogłoszenia wyroku.
Wyrokiem z 4 lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w G. oddalił powództwo, zasądził
od powoda na rzecz pozwanego 2.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego
oraz ustalił, iż koszty sądowe ponosi Skarb Państwa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że powód jest
funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej w Zakładzie Karnym w G.
Powód nie posiadał żadnego lokalu mieszkalnego, mieszkał z rodzicami przy ul. S.
[…] w G. 14 grudnia 2011 r. złożył do pozwanego wniosek o przyznanie pomocy
finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Przedłożył umowę przedwstępną kupna lokalu mieszkalnego położonego w G. przy
ul. G. […] stanowiącego odrębną nieruchomość. Na mocy tej umowy zawartej 14
grudnia 2011 r. powód był zobowiązany kupić lokal w terminie do 31 stycznia 2012
r. za 142.000 zł. M. W. nie korzystał nigdy z pomocy finansowej przewidzianej w
ustawie o Służbie Więziennej, natomiast na mocy decyzji nr 35/SM/2011 korzystał z
równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Wniosek powoda o pomoc
finansową został zarejestrowany przez pozwanego pod pozycją 100, powód w
kolejności był siedemnastą osobą oczekującą na rozpoznanie wniosku. Pismem z 9
lutego 2012 r. pozwany poinformował powoda, że wniosek został zarejestrowany i
zostanie rozpoznany do 31 grudnia 2012 r. Wskazał nadto, że w budżecie jednostki
4
nie zabezpieczono odpowiedniej ilości środków finansowych z przeznaczeniem na
uregulowanie należności mieszkaniowych funkcjonariuszy. 11 stycznia 2012 r. M.
W. nabył lokal mieszkalny położony w G. przy ul. G. […] za 142.000 zł i z tą datą
utracił prawo do równoważnika pieniężnego. Budżet pozwanego jest ustalany na
rok następny w połowie roku bieżącego, jednak Zakład Karny w G. nie ma wpływu
na kształt swego budżetu.
Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z
art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2012 r. o Służbie Więziennej
funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej, który spełnia warunki do
przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu takiego nie otrzymał w drodze decyzji
administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego
w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego
stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w miejscowości pełnienia służby
lub w miejscowości pobliskiej. Do dnia wejścia w życie nowej ustawy, obowiązywała
ustawa z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, na gruncie której sprawy o
pomoc finansową były rozpoznawane przez organ jednostki więziennej
zatrudniającej funkcjonariusza, na mocy decyzji administracyjnej, przy stosowaniu
przepisów k.p.a. Ustawa o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r. nie określała, w
jakim terminie powinien być rozpoznany wniosek o pomoc finansową. Orzecznictwo
NSA czy WSA stawało natomiast na stanowisku, że decyzja administracyjna
przedmiocie pomocy finansowej powinna być wydana w terminie 1 miesiąca, co
wynikało z k.p.a. Sąd podkreślił, że sądy administracyjne posiłkowały się terminem
wynikającym z ogólnych przepisów procedury administracyjnej.
W związku z nowelizacją ustawy, stanowisko sądów administracyjnych
uległo zmianie (I OSK 928/11, I OSK 205/12, I OSK 1272/11). Zgodnie z art. 220
ustawy o Służbie Więziennej spory o roszczenia ze stosunku służbowego
funkcjonariuszy w sprawach wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2
ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W myśl
art. 217 ustawy sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie
pisemnej a do tych należą sprawy o: nawiązanie stosunku służbowego,
powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe,
przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nabywanie
5
stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze
służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia,
przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z
powstaniem, zmianą ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z
treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.
Sprawami rozpoznawanymi w trybie art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej są
również sprawy z wniosku o pomoc finansową. Sąd pracy rozpoznaje sprawy ze
stosunków pracy, ale też o roszczenia z innych stosunków, do których z mocy
przepisów szczególnych stosuje się przepisy prawa pracy (476 k.p.c.). Sądy pracy
nie mają podstaw do stosowania procedury administracyjnej przy rozpoznawaniu
spraw funkcjonariuszy Służby Więziennej w sprawach kreślonych w art. 218 ust. 1 i
art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. W art. 192 ustawy o Służbie Więziennej użyto słowa
decyzja właściwego organu, jednak przepis ten określa tylko podmioty, które są
upoważnione do zajęcia stanowiska w formie pisemnej na skutek rozpoznania
wniosku o pomoc finansową, a sformułowanie „decyzja” nie należy rozumieć jako
decyzja administracyjna. Po pierwsze, ustawodawca nie posłużył się
sformułowaniem „decyzja administracyjna”. Po drugie, od decyzji wydanej przez
organ wymieniony w art. 192 ustawy ustawodawca nie przewidział drogi
odwoławczej w trybie k.p.a.
Pozytywne stanowisko przełożonego, czyli uwzględnienie wniosku o pomoc
finansową, powoduje wypłatę świadczenia. Zastosowanie ma § 3 ust. 1
Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Służby
Więziennej. Wypłata przyznanej pomocy finansowej następuje albo jednorazowo
albo w dwóch ratach, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wydania decyzji o
przyznaniu pomocy. Decyzja ta określa wysokość rat i termin ich zapłaty.
Ustawodawca pozostawił przełożonemu prawo decydowania w ilu ratach i w jakim
terminie ma nastąpić wypłata świadczenia, zakreślając jedynie termin końcowy.
Termin ten stanowi termin wymagalności przyznanego świadczenia. Zatem zakład
karny, który uchybił terminowi dwuletniemu liczonemu od dnia wydania „decyzji” o
przyznaniu pomocy finansowej dopuszcza się opóźnienia w spełnieniu świadczenia
w rozumieniu art. 481 k.c. Gdy funkcjonariusz się nie zgadza się z negatywnym
6
stanowiskiem organu rozpoznającego jego wniosek (w niniejszej sprawie taka
decyzja nie zapadła), ma prawo rozstrzygnięcia sporu przez sąd pracy. Dopiero
wtedy powstaje spór podlegający rozstrzygnięciu przez sąd powszechny.
Pozwany nie rozpoznał wniosku o pomoc finansową złożonego przez
powoda. M. W. zażądał, aby sąd zobowiązał pozwanego do wydania decyzji
rozpoznającej ten wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia wyroku. Sąd
nie znalazł podstaw, z których wynikałby obowiązek złożenia przez pozwanego w
zakreślonym terminie takiego oświadczenia woli - ustawa o Służbie Więziennej ani
rozporządzenie z 29 lipca 2010 r. nie zakreśla terminów, w jakich powinien być
rozpoznany wniosek. Pozwany zobowiązał się wobec powoda, że rozpozna
wniosek do 31 grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu pozwany dokonał zatem określenia
terminu spełnienia świadczenia i powód powinien do tego dnia oczekiwać
wykonania tegoż zobowiązania. Pozwany zaniechał do tej pory rozpoznania
wniosków o pomoc finansową z uwagi na brak środków w budżecie. Pozwany
związany jest dyscypliną budżetową i rozpoznanie wniosku o pomoc finansową
wbrew treści art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
stanowiłoby naruszenie prawa. Nie można rozdzielić sprawy o rozpoznanie wniosku
o pomoc finansową od posiadania przez pozwanego cel środków w budżecie,
zwłaszcza że o wysokości tegoż budżetu pozwany nie decyduje. Wniosek powoda
jako siedemnasty z kolei nie powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności przed
wnioskami wcześniej zarejestrowanymi.
Apelację od wyroku złożył powód, który zaskarżył go w całości, zarzucając
naruszenie: 1) art. 184 ust. 1 w związku z art. 220 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o
Służbie Więziennej przez przyjęcie, że wydanie decyzji o przyznaniu pomocy
finansowej dla funkcjonariusza uzależnione jest od posiadanych przez pozwanego
środków finansowych w budżecie, mimo że realizacja decyzji następuje w okresie 2
lat, a środki budżetowe przyznawane są na okres 1 roku, 2) art. 233 k.p.c. przez
przekroczenie przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, w
szczególności nieuznanie mocy przedstawionych dowodów z dokumentów oraz
zeznań stron, poprzez przyjęcie, że pozwany nie jest zobligowany do wydania
decyzji w terminie niezwłocznym (§ 12 ust. 2 regulaminu nr 2/2010 Dyrektora
Generalnego Służby Więziennej z 18 października 2010 r. w sprawie sposobu
7
pełnienia służby przez funkcjonariuszy służby więziennej, wydanego na podstawie
art. 33 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej).
Sąd Okręgowy uzasadniając przedstawienie zagadnienia prawnego,
podniósł, że powziął poważne wątpliwości w związku uregulowaniem trybu i
sposobu uzyskiwania przez funkcjonariuszy Służby Więziennej pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu
jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość,
położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w
obowiązującej ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która weszła w
życie z 13 sierpnia 2010 r., zastępując ustawę z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie
Więziennej.
Ustawodawca w istotny sposób zmodyfikował tryb rozstrzygania sporów
powstałych na tle przyznania środków finansowych na rzecz funkcjonariuszy służby
więziennej. Odszedł w tym zakresie od trybu postępowania administracyjnego,
pozostawiając kognicji sądów powszechnych rozpoznawanie sporów w tym
zakresie. Nie zawarł jednak w nowej ustawie wskazania odnoszącego się do
terminu, w jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek funkcjonariusza. Kwestia ta
jest podstawowym problemem w rozpoznawanej przez Sąd Okręgowy sprawie.
Pojawił się też problem, czy funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje -
przed przyznaniem mu owej pomocy - prawo jej dochodzenia przed sądem
powszechnym.
W dalszej części Sąd Okręgowy stwierdził, że art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowił, iż funkcjonariuszowi w służbie
stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu
mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.
Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw
finansów publicznych określił w drodze rozporządzenia wysokość, szczegółowe
zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w
ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta była przyznawana lub
podlegała zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej
przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych
8
przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Na podstawie delegacji ustawowej
Minister Sprawiedliwości 24 czerwca 2003 r. wydał Rozporządzenie w sprawie
pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na podstawie tych przepisów nie budziło
wątpliwości, że na skutek złożenia wniosku przez funkcjonariusza Służby
Więziennej Dyrektor zakładu karnego wydawał decyzję administracyjną,
rozstrzygając o przyznaniu pomocy finansowej zainteresowanemu. Także w
orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że w takiej właśnie
formie podmiot uprawniony decyduje o przyznaniu ewentualnej pomocy finansowej.
Przy wydawaniu tej decyzji zastosowanie miały przepisy k.p.a., w tym te traktujące
o terminach w jakich organ, winien wydać decyzję.
Sytuacja uległa zmianie na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów,
przy nie zmienionych co do zasady przesłankach warunkujących uzyskanie przez
funkcjonariusza wsparcia finansowego. Mimo że warunki uzyskania pomocy
finansowej pozostały bez zmian, to ustawodawca zdecydował się na modyfikację
formy, w jakiej następuje rozstrzyganie w przedmiocie wniosku funkcjonariusza
oraz trybu rozwiązywania powstałych na tym tle sporów. W przeciwieństwie do
poprzedniego stanu prawnego nie następuje to już w drodze decyzji
administracyjnej, a ma postać pisemnego oświadczenia składanego przez
przełożonego. Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który kilkakrotnie wskazywał, iż sprawy przysługiwania
funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego nie należą obecnie do właściwości sądów administracyjnych, a
sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy (postanowienia
NSA z 8 grudnia 2011 r., I OSK 928/11, I OSK 1000/11, I OSK 1443/11, I OSK
1272/11). Obecnie przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu przez
funkcjonariusza Służby Więziennej nie następuje w formie decyzji administracyjnej,
przy jej wydawaniu nie mają więc zastosowania k.p.a. Spory wynikłe na tym tle
rozpoznawane są zaś przez sądy pracy. W konsekwencji w sprawach o przyznanie
pomocy finansowej na podstawie art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o
Służbie Więziennej wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. określającego termin,
w jakim nastąpić winno ustosunkowanie się do wniosku funkcjonariusza i
9
ewentualne jego przedłużenia na mocy art. 36 k.p.a. W przepisach ustawy o
Służbie Więziennej nie ma regulacji, która normowałaby tę kwestię, co rodzi
poważne konsekwencje w przypadku wystąpienia przez funkcjonariusza do sądu z
roszczeniem o zapłatę przez zakład karny określonej kwoty tytułem pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na postawie art. 184 ust. 1 ustawy z
9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Ani w przepisach ustawy o Służbie
Więziennej, ani wykonującym ją rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 29 lipca
2010 r. nie został określony termin, w którym przełożony ma wydać decyzję o
przyznaniu tej pomocy. W § 2 ust. 4 rozporządzenia zastrzeżono, że wnioski
funkcjonariuszy o przyznanie pomocy mają być rozpatrywane w kolejności ich
składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę organizacyjną Służby
Więziennej, a maksymalny termin, w którym ma nastąpić wypłata przyznanej
pomocy finansowej wynosi dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej
pomocy.
W ocenie Sądu wątpliwości budzi sam charakter dochodzonego świadczenia
w kontekście możliwości dochodzenia go przed sądami powszechnymi. Czy brak
określenia terminu jego wymagalności oznacza, że ustawodawca traktował to
świadczenie, które nie powinno być dochodzone przed sądem do czasu wydania
przez dyrektora zakładu karnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu, czy też jest to luka legislacyjna, powodująca
konieczność zastosowania np. konstrukcji przewidzianych w k.c. Przedmiotem
procesu byłoby w tej sytuacji roszczenie powoda o złożenie przez jego
przełożonego oświadczenia woli określonej treści. Zarówno sposób uregulowania
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, jak i charakter tego świadczenia (socjalny)
przemawiają za przyjęciem pierwszej koncepcji, tj. nieroszczeniowego charakteru
tego świadczenia do momentu jego przyznania przez dyrektora zakładu karnego.
Ostatnim przedstawionym przez Sąd Okręgowy zagadnieniem prawnym jest
określenie strony pozwanej w sporach powstałych na tle przyznania pomocy
finansowej na zakup lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej.
Możliwe są w tym zakresie dwa rozwiązania. Pierwsze, że strona pozwana będzie
oznaczona jako Zakład Karny w G. i drugie, że pozwanym będzie Dyrektor Zakładu
Karnego w G. jako reprezentujący Skarb Państwa, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c.
10
Wskazano przy tym, że zakład karny (a właściwie jego dyrektor) nie dysponuje
pełną samodzielnością w zakresie kształtowania stosunku służbowego swoich
funkcjonariuszy. Przyjęcie zatem, że stroną pozwaną jest w niniejszej sprawie
zakład karny w G. uznać należy za wątpliwe Bardziej trafne wydaje się Sądowi
przyjęcie, że to Skarb Państwa, reprezentowany przez dyrektora zakładu Karnego
w N. posiada legitymację bierną (art. 67 § 2 k.p.c.).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Okręgowy przedstawił w pierwszej kolejności pytanie o możliwość
dochodzenia przed sądem powszechnym pomocy finansowej, o której stanowi
art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, (Dz. U. Nr 79,
poz. 523 ze zm. – dalej ustawa).
W obecnie obowiązującym stanie prawnym przyznanie pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej nie
następuje w formie decyzji administracyjnej. Z tego powodu nie znajdują
zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z
przepisem art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego
funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2
rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresy prawa pracy. Problem ten był już
wielokrotnie rozstrzygany przez NSA. Jednolicie przyjęto, że sprawy dotyczące
udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do
właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy, a
nie do właściwości sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia NSA z dnia 8
grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1000/11, z dnia 24
stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Sąd Najwyższy podziela powyższy pogląd. Stąd
też przyjęto w uchwale, że funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić
przyznania pomocy finansowej (roszczenia) przed sądem właściwym w sprawach z
zakresu prawa pracy.
W pytaniu tym przedstawiony został kolejny problem związany z
dopuszczalnością dochodzenia roszczenia o przyznanie pomocy finansowej.
Chodzi tu w istocie o termin rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza. W sprawach
11
tego rodzaju wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. Przepisy ustawy nie regulują
wprost tego problemu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986
– dalej rozporządzenie) rozpatrzenie wniosków o przyznanie pomocy finansowej
następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez
jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma
nastąpić wypłata przyznanej pomocy finansowej wynosi, zgodnie z przepisem § 3
ust. 1 rozporządzenia, dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy.
W sprawie niniejszej pozwany miał rozpatrzeć wniosek o przyznanie pomocy
finansowej po ok. 12 miesiącach, co uzasadniał brakiem środków finansowych.
Rozstrzygające znaczenie należy w powyższej kwestii przypisać regulacji
ustawowej. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że
funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu
mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji
administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu
mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu
mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten określa przesłanki nabycia
prawa do pomocy finansowej w sposób ścisły, a więc nie pozostawiający żadnego
marginesu swobodnej oceny właściwemu organowi. Problem charakteru
świadczenia w postaci pomocy finansowej był rozstrzygany w poprzednim stanie
prawnym przez orzecznictwo administracyjne. Ponieważ regulacja prawna jest
obecnie w zasadzie taka sama orzeczenia te zachowały w tej kwestii aktualność.
Przyjmowano w nich, że prawo do pomocy przysługuje, gdy spełnione są przesłanki
ustawowe, a decyzja organu nie jest decyzją uznaniową (zob. np. wyrok WSA w
Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r., SA/Sz 1488/03, czy wyrok WSA w Łodzi z
dnia 31 stycznia 2008 r., III SAB/Łd 62/07). W art. 185 ustawy określona została
wysokość przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia. W tej sytuacji należy
stwierdzić, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w razie spełnienia
ustawowych przesłanek jej nabycia i złożenia stosownego pisemnego wniosku.
12
Zasady powyższej nie może zmienić akt wykonawczy do ustawy.
Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera bowiem podstawy
do modyfikowania zawartej w ustawie materialnoprawnej regulacji prawa
funkcjonariusza do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego. W szczególności chodzi tu o to, że zgodnie z § 2 ust. 4
rozporządzenia przyznanie pomocy finansowej może zostać odsunięte w czasie na
dowolnie długi okres czasu. W rozporządzeniu tym mają być uregulowane zasady
postępowania przed właściwym organem, którego celem jest jedynie stwierdzenie
aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego prawa oraz kwestie techniczne
związane ze spełnieniem tego świadczenia. Tak więc sformułowanie „przyznawanie
pomocy finansowej”, użyte w art. 185 ust. 3 ustawy powinno być rozumiane jedynie
jako zespół określonych czynności faktycznych potwierdzających ustawowe
przesłanki nabycia prawa do świadczenia, a nie jako materialnoprawny akt, na
podstawie którego prawo to powstaje i którego wydanie jest pozostawione uznaniu
właściwego organu Służby Więziennej (por. uzasadnienie uchwały składu 7
sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz.
66).
W związku z powyższym nie powinno ulegać wątpliwości, że dochodzenie
przedmiotowego roszczenia nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez właściwy
organ lub po określonym czasie bezczynności tego organu. Żaden przepis ustawy
nie przewiduje bowiem takiego warunku dochodzenia roszczenia na drodze
sądowej. Realizacja prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy
finansowej ma na celu zapewnienia warunków do prawidłowego pełnienia służby
oraz prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. Świadczenie to nie ma
charakteru powszechnego nawet w regulacjach pragmatyk służbowych
funkcjonariuszy. Zostało ono zagwarantowane w ustawie. Należy przy tym
podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił jego realizacji od możliwości finansowych
jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, czy ilości spełniających warunki do
jego nabycia funkcjonariuszy. W tej sytuacji nie może przesądzać o rozstrzygnięciu
problemu argument braku środków (tak też przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z
dnia 8 września 2006 r., II SA/Wa 618/06, LEX nr 265553). Gdyby się z nim
bowiem zgodzić, to wypłata wszelkich świadczeń mogłaby nie zostać nigdy
13
zrealizowana lub odsunięta na dowolnie długi okres czasu. Zmiana zasad nabycia i
realizacji prawa do pomocy mieszkaniowej mogłaby ulec zmianie jedynie poprzez
nowelizację obowiązujących obecnie przepisów ustawowych.
Reasumując powyższe należy przyjąć, że świadczenie o udzielenie pomocy
finansowej powinno zostać spełnione, zgodnie z art. 455 k.c., niezwłocznie po
wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Należy także wspomnieć, że wydany na
podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Regulamin Nr 2/2010 Dyrektora Generalnego
Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie pełnienia służby przez
funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi w § 12 ust. 2, iż przełożony powinien
niezwłocznie rozpatrywać sprawy wnoszone przez funkcjonariuszy i podejmować
na bieżąco stosowne decyzje.
Kolejnym zagadnieniem jest problem zdolności sądowej w sprawach o
roszczenia funkcjonariuszy Służby Więziennej o realizację prawa do pomocy
mieszkaniowej. Sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy,
zgodnie z art. 1 k.p.c., są sprawami cywilnymi w znaczeniu procesowym, a nie
materialnym. Nie są bowiem sprawami ze stosunku pracy, tylko innymi sprawami,
do których stosuje się przepisy tego kodeksu z mocy ustaw szczególnych.
Zastosowanie znajdują więc przepisy k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach
z zakresu prawa pracy. Nie wynika jednak z tego, że w tym przypadku zawsze
znajduje zastosowanie przepis art. 460 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08, OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33).
Pomimo, że zakłady karne są jednostkami organizacyjnymi Służby
Więziennej, a ich dyrektorzy posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla
reprezentantów pracodawców nie można przyjąć, że zakład karny jest pracodawcą
w rozumieniu art. 3 k.p. Przede wszystkim funkcjonariusz wykonuje swoje
obowiązki w oparciu o służbowy stosunek zatrudnienia o charakterze
administracyjnoprawnym. Nie jest więc pracownikiem. Zakłady karne, pomimo
wyodrębnienia organizacyjnego nie mają samodzielności finansowej. Dyrektor
Generalny ma także wiele uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym
funkcjonariuszy, które wynikają np. z art. 10 i 11, czy 69 ustawy. Dyrektor zakładu
karnego nie ma więc pełnej samodzielności w zakresie kształtowania stosunku
służbowego funkcjonariuszy. Na tej podstawie należało uznać, że zdolność sądowa
14
przysługuje, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., Skarbowi Państwa reprezentowanemu
przez organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone
roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.