Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie
z dnia 13 stycznia 1998 r.
Sygn. akt. U. 2/97

Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Błażej Wierzbowski – przewodniczący
Lech Garlicki
Wojciech Sokolewicz – sprawozdawca

po rozpoznaniu 13 stycznia 1998 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Bielawie o zbadanie zgodności § 1 ust 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad zwrotu kosztów udziału jednostek ochrony przeciwpożarowej w działaniu ratowniczym poza terenem własnego działania ( MP Nr 20, poz. 155) z art. 67 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426 ze zm.)

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470, zm.: Dz.U. z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593, z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) w związku z art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. Nr 102, poz. 643).



Uzasadnienie:

1. Rada Miejska w Bielawie wnioskiem z 24 stycznia 1997 r. wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 1 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 kwietnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad zwrotu kosztów udziału jednostek ochrony przeciwpożarowej w działaniu ratowniczym poza terenem własnego działania (MP Nr 20, poz. 155) z art. 67 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.
Wnioskodawca informuje, że na terenie jego działania brak jest jednostki Państwowej Straży Pożarnej, a najbliższa taka jednostka znajduje się w znacznej odległości. Natomiast na terenie jego działania znajduje się zakładowa jednostka służby ratowniczej. W tej sytuacji jednostka państwowa, aby zapewnić skuteczność i szybkość działania, wzywa do udziału w akcji ową jednostkę zakładowej służby ratowniczej.
W takim przypadku, w myśl zaskarżonego przepisu, kosztami akcji obciążane są osoby, których mienie podlegało ratowaniu. Natomiast w sytuacji, gdy akcja została przeprowadzona przez Państwową Straż Pożarną, koszta ratownictwa nie podlegają zwrotowi. Poprzez zróżnicowanie skutków ekonomicznych przeprowadzonej akcji w zależności od miejsca zamieszkania osób potrzebujących pomocy i siedziby jednostki Państwowej Straży Pożarnej, w ocenie wnioskodawcy, zaskarżony przepis narusza równość praw obywateli gwarantowanych przez konstytucję.

2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku z 27 marca 1997 r. podniósł, - nie odmawiając prawa do kontroli przez Trybunał Konstytucyjny aktu wykonawczego (podustawowego) wprost z przepisami konstytucji – że należy, jego zdaniem, w pierwszej kolejności dokonać oceny zgodności zaskarżonego przepisu z upoważnieniem stanowiącym podstawę jego wydania, a dopiero następnie z konstytucją. Brak jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, podstaw do kontroli przepisu wykonawczego z konstytucją, jeśli można dokonać jego pełnej oceny w świetle ustawy zwykłej, a zwłaszcza zawartego w niej upoważnienia. Prokurator Generalny stwierdza, że zaskarżony przepis pozostaje w kolizji z art. 36 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz.U. Nr 81, poz. 351 ze zm.), a także z art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) oraz z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej.
Z analizy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) Prokurator wyprowadza wniosek, że zaskarżony przepis zarządzenia inaczej kształtuje ogólne zasady odpłatności niż czyni to ustawa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, upoważnienie określone w art. 36 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zostało odczytane jako upoważnienie do obciążenia kosztami ratownictwa przeciwpożarowego osób, których mienie było ratowane. Obowiązek taki nie może być określony aktem wykonawczym rangi zarządzenia, gdyż jest to, przynajmniej w wymiarze ogólnym, materia ustawowa. Skoro więc Państwowa Straż Pożarna jest podstawowym organem realizującym ochronę przeciwpożarową w kraju, to w związku z tym także za kierowane przez nią w trybie art. 23 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. “wezwania” do innych jednostek, ona ponosi skutki finansowe, a nie osoby, których mienie było ratowane. Prokurator uważa, że zagadnienie ponoszenia kosztów przez osoby, których mienie było ratowane stanowi odrębną materię, nie uregulowaną ustawą o ochronie przeciwpożarowej, a upoważnienie zawarte w art. 36 ustawy zostało źle odczytane. Wobec tego zaskarżony przepis jest sprzeczny z tym upoważnieniem, a także z art. 3 przepisów konstytucyjnych oraz art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji, w brzmieniu ustalonym przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.)

3. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie z 26 marca 1997 r. w którym uznaje, że zaskarżony przepis jest sprzeczny z art. 67 przepisów konstytucyjnych. Stwierdza ponadto, że wprowadzenie zasady odpłatności za czynności ratownicze realizowane przez jednostki ochrony przeciwpożarowej – po spełnieniu takich warunków jak uczestniczenie w akcji na wezwanie Państwowej Straży Pożarnej poza terenem własnego działania - jest konsekwencją rozwiązań przyjętych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności stworzenia krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego, przy jednocześnie ograniczonych środkach finansowych przeznaczanych przez państwo na ochronę przeciwpożarową. Ograniczone środki pozwalają na finansowanie z budżetu państwa jedynie jednostek, które zostały włączone do krajowego systemu ratowniczo - gaśniczego

II

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 90 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym do postępowania w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, sprzed wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

1. Trybunał Konstytucyjny rozważył przede wszystkim kwestię legitymacji procesowej wnioskodawcy w sprawie.
Wnioskodawca należy do grupy podmiotów warunkowo uprawnionych do złożenia wniosku do Trybunału na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Rozszerzając w art. 23 ust. 1 - w stosunku do art. 22 ust. 1 – krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustawodawca ograniczył to uprawnienie do spraw objętych zgodnie z przepisami prawa, zakresem działania każdego z tych podmiotów. Ponadto art. 20 ust 2 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zm.) stanowił, że wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zawierać powołanie przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt ustawodawczy dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Przesłankę tę należy interpretować ściśle. Wynika to z tego, iż wymienione w tym przepisie podmioty nie są legitymowane do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w innych sprawach niż te, które zgodnie z przepisami prawa należą do zakresu działania wnioskodawcy.
Oznacza to, jak stwierdził Trybunał w postanowieniu T. 35/96 z 24 września 1996 r., że wniosek, złożony do Trybunału Konstytucyjnego w tym trybie, musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Jeżeli dokonana ocena zakresu wniosku przekracza zakres działania wnioskodawcy oznacza to, że wniosek nie spełnia wymogów ustawowych.
Wniosek w sprawie był wstępnie rozpoznawany w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny badał - zgodnie z dotychczasową praktyką (zob. np. Postanowienie TK T. 16/ 97 z dnia 25 czerwca 1997 r.) - wyłącznie dopuszczalność wniosku z punktu widzenia prawa, a w szczególności, czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego. Kwestie merytoryczne zasadności wniosku na tym etapie postępowania nie podlegały ocenie Trybunału.
Rada Miejska w Bielawie nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy swoim ustawowym zakresem działania a kwestionowanym we wniosku przepisem § 1 ust. 2 zarządzenia z 28 kwietnia 1992 r. Takiego związku nie wykazuje również analiza ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 81, poz. 351 ze zm.). W orzeczeniu K. 1/96 z 23 października 1996 r. (OTK ZU Nr 5/1996, poz. 38) w oparciu o art. 70 i 71 Małej Konstytucji oraz art. 5 przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny uznał, że istotną cechą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań. Pod pojęciem “samorząd terytorialny”, jakiego używa ustawodawca konstytucyjny, chodzi o strukturę, której przysługuje przymiot samodzielności w stosunku do innych struktur władzy publicznej, a w szczególności w stosunku do organów administracji rządowej.
Jeśli chodzi o ochronę przeciwpożarową w kraju to, stosownie do art. 12 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, nadzór nad nią sprawuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a centralnym organem administracji państwowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej oraz organizacji krajowego systemu ratowniczo -gaśniczego jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (art. 14 ust. 1 tej ustawy)
Jak powiedziano wyżej, organizacje wymienione w art. 23 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 29 kwietnia 1985 r., w tym i organy samorządowe, legitymowane są do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyłącznie w sprawach objętych ich zakresem działania, co w odniesieniu do organów samorządowych oznacza sprawy, w stosunku do których przysługuje im przymiot samodzielności w stosunku do innych struktur władzy publicznej, w szczególności w stosunku do organów administracji rządowej (postanowienie T. 16/97 z dnia 25 czerwca 1997 r.; orzeczenie w sprawie K. 1/96 z dnia 23 października 1996 r., OTK ZU Nr 5/1996), poz. 38). W kontekście rozpatrywanej sprawy TK stwierdza, że ochrona przeciwpożarowa jest zadaniem administracji rządowej. Ani z treści wniosku, ani z analizy przepisów ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, nie wynika bezpośredni związek pomiędzy kwestionowanym przepisem a zakresem działania Rady Miejskiej w Bielawie.
Z tych przyczyn Rada Miejska w Bielawie nie była legitymowana w tej sprawie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 23 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

2. Także przepisy, które weszły w życie 17 października 1997 r. utrzymały w tym zakresie dotychczasowy stan. Stosownie do art. 191 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. podmioty uprawnione do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5 tegoż artykułu - zaś w punkcie 3 wymieniono organy stanowiące samorządu terytorialnego - posiadają takie uprawnienie tylko w stosunku do aktu normatywnego, który dotyczy spraw objętych przedmiotem ich działania, a fakt ten, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), powinien być stwierdzony już we wniosku wraz ze wskazaniem przepisu prawa lub statutu ten fakt potwierdzającego. Brak taki, w przypadku nie usunięcia go w terminie, skutkuje odmową wszczęcia postępowania.

3. Co do procesowej formy, w jakiej Trybunał Konstytucyjny jest władny po wszczęciu postępowania podjąć decyzję w sprawach nie merytorycznych (nie co do istoty sprawy), Trybunał wypowiedział się w orzeczeniu P. 1/94 z 8 listopada 1994 r. (OTK z 1994 r., cz. II, poz. 37, s. 68 i n.). Trybunał uznał w nim, że art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem przez Trybunał orzeczenia, uzasadnia równocześnie w drodze analogia legis, (art. 355 § 1 kpc) dopuszczalność umorzenia postępowania także w innych wypadkach, w których zdarzenie następcze powoduje zbędność wydania orzeczenia lub niedopuszczalność dalszego postępowania. Zważywszy, że tutaj badania legitymacji procesowej wnioskodawcy na tle konkretnej sprawy Trybunał dokonuje na etapie merytorycznego rozpatrywania wniosku, prezentowany w cytowanym orzeczeniu pogląd znajduje zastosowanie także w rozpatrywanej sprawie.

4. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że 8 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 111, poz. 725), w której art. 1 pkt 25 skreśla art. 36 ustawy z 24 sierpnia 1991 r., stanowiący podstawę wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310) jeśli uchyla się przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego, oznacza to, że także akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej ustawy. Jednak art. 4 cytowanej ustawy stanowi, że przepisy wykonawcze, wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie upoważnień zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej zmienionych niniejszą ustawą, jeżeli nie są z nią sprzeczne, zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia jej w życie.
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że mimo uchylenia kwestionowanego przepisu, mogą jeszcze w praktyce zaistnieć sytuacje jego dalszego stosowania.
Z uwagi jednak na podustawową rangę tego przepisu, ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrując, sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być zastosowany. Na gruncie nowej konstytucji nie uległa bowiem zmiana kompetencji sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.