Pełny tekst orzeczenia

584/6/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 4 lipca 2013 r.

Sygn. akt Ts 177/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Małgorzata Pyziak-Szafnicka,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.B. w sprawie zgodności:

art. 16r ust. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857, ze zm.) z art. 2, art. 32, art. 61 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 lipca 2012 r. (data nadania) R.B. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 16r ust. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857, ze zm.; dalej: ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 113, poz. 658; dalej: ustawa zmieniająca) (przez skarżącego określony jako art. 16r ust. 12 ustawy zmieniającej), z art. 2 art. 32, art. 61 i art. 77 ust. 2 (w skardze określony jako art. 72 ust. 2) Konstytucji. Zdaniem skarżącego zakwestionowany przepis jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim stanowi, że zadania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Pismem z 9 kwietnia 2007 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi (dalej: Dyrektor CEM) o udzielenie mu informacji na temat jego egzaminu testowego z psychiatrii. W odpowiedzi z 13 kwietnia 2007 r. (znak: l.dz. 110/2007/org.) Dyrektor CEM udzielił skarżącemu wyjaśnień w sprawie tego egzaminu, który był częścią składową egzaminu państwowego zdawanego w sesji wiosennej 2003 r. Podał, jak obliczono wynik egzaminu i jaki był próg punktowy, który należało osiągnąć, by zdać egzamin z wynikiem pozytywnym. Poinformował także, że kartę odpowiedzi udzielonych przez skarżącego ponownie sprawdzono i nie stwierdzono błędów w jej odczycie.

Pismo z 13 kwietnia 2007 r. skarżący uznał za decyzję administracyjną, w związku z tym wniósł, za pośrednictwem Dyrektora CEM, odwołanie do Ministra Zdrowia, w którym zażądał jej zmiany i udostępnienia testów egzaminacyjnych.

W odpowiedzi z 29 maja 2007 r. Dyrektor CEM wyjaśnił, że pismo z 13 kwietnia 2007 r. nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), od której przysługiwałoby odwołanie. Dlatego też zezwolił skarżącemu na zapoznanie się z żądanymi materiałami na innych zasadach – przekazał drogą pocztową klucz poprawnych odpowiedzi i umożliwił dostęp do zadań testowych w siedzibie CEM w obecności pracownika tego centrum, ale nie pozwolił na ich kopiowanie. Dyrektor CEM uznał, że w pełni spełnił żądanie skarżącego i odstąpił od przekazania odwołania do Ministra Zdrowia.

Pismem z 18 czerwca 2007 r., będącym odpowiedzią na pismo Dyrektora CEM z 29 maja 2007 r., skarżący ponownie oświadczył, że odwołuje się od decyzji z 13 kwietnia 2007 r., a także wnosi o jej zmianę przez udostepnienie mu zadań egzaminacyjnych wykorzystywanych na potrzeby egzaminu z psychiatrii i umożliwienie sporządzenia ich kserokopii. Dyrektor CEM przekazał odwołanie skarżącego (wraz z dokumentacją) Ministrowi Zdrowia, o czym poinformował skarżącego.

Pismem z 19 października 2007 r., po udzieleniu przez Dyrektora CEM dodatkowych wyjaśnień zawartych w piśmie z 19 września 2007 r., organ odwoławczy zwrócił sprawę Dyrektorowi CEM w celu zakończenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 27 października 2007 r. Dyrektor CEM powiadomił skarżącego, że zadania wykorzystywane podczas państwowego egzaminu specjalistycznego (dalej: PES) nie mogą być udostępnione w formie kserokopii. Poinformował go także, że na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane materiały mogą być udostępnione wyłącznie w siedzibie CEM i w obecności pracownika tego centrum. Powyższe pismo, po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone CEM.

Pismem z 31 grudnia 2007 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora CEM o udzielenie mu odpowiedzi na jego odwołanie z 18 czerwca 2007 r., które zostało przesłane do Ministra Zdrowia. Pismem z 4 stycznia 2008 r. Dyrektor CEM powtórnie wysłał do skarżącego powiadomienie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 16 stycznia 2008 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora CEM z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Domagał się jednocześnie udostępnienia kopii zadań testowych oraz klucza poprawnych odpowiedzi. W odpowiedzi z 31 stycznia 2008 r. Dyrektor CEM jeszcze raz poinformował skarżącego, że zadania egzaminacyjne nie mogą być udostępnione w żądany sposób i w żądanej formie. Jednocześnie pouczył skarżącego o treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przypomniał, że potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia klucza poprawnych odpowiedzi do pytań wykorzystanych podczas egzaminu z psychiatrii została mu przesłana 29 maja 2007 r.

Decyzją z 11 maja 2008 r. Dyrektor CEM umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia skarżącemu zadań egzaminacyjnych. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 23 września 2008 r. (sygn. akt 262/08) skargę odrzucił.

Pismem z 5 października 2008 r. skarżący ponownie zwrócił się do Dyrektora CEM o udostępnienie mu żądanych materiałów. W odpowiedzi dostał wyjaśnienie, że umarzająca decyzja z 11 marca 2008 r. zakończyła postępowanie w sprawie udostępnienia zadań egzaminacyjnych. Decyzja ta jest ostateczna, gdyż skarżący nie złożył od niej odwołania.

W dniu 16 grudnia 2010 r. skarżący wystąpił do Ministra Zdrowia z zażaleniem na bezczynność Dyrektora CEM. Pismem z 2 marca 2011 r. Minister Zdrowia uznał zażalenie za niezasadne.

Wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Łd 23/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II (dalej: WSA w Łodzi) oddalił skargę, którą skarżący złożył na bezczynność Dyrektora CEM. Wyrokiem z 14 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2443/11) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi. Powodem oddalenia obu skarg była zmiana stanu prawnego, która nastąpiła między datą złożenia skargi do WSA w Łodzi, a datą orzekania przez ten sąd. Zmiana była spowodowana wejściem w życie ustawy zmieniającej, która do ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty dodała m.in. art. 16r ust. 12 stanowiący, że zadania testowe nie podlegają udostepnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wyrok NSA został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 27 kwietnia 2012 r.

Zdaniem skarżącego zakwestionowany przepis ustawy zmieniającej „stoi w jawnej sprzeczności” z art. 2, art. 32, art. 61 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Pozbawia skarżącego prawa do sprawiedliwego wyroku, równości wobec prawa oraz dostępu do informacji publicznej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 2012 r. (doręczonym 19 grudnia 2012 r. ) pełnomocnika skarżącego wezwano do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, tj.: dokładnego określenia przedmiotu skargi konstytucyjnej, przywołania ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, a także wskazania praw i wolności skarżącego wyrażonych w art. 2, art. 32, art. 61 i art. 72 ust. 2 Konstytucji, które zostały naruszone, oraz sposobu ich naruszenia.

W piśmie procesowym z 27 grudnia 2012 r. (data nadania) pełnomocnik odniósł się do zarządzenia. Wyjaśnił, że skarżący kwestionuje art. 16r ust. 12 ustawy zmieniającej, a ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji jest wyrok NSA z 14 marca 2012 r. Sprecyzował, że wzorcem kontroli jest art. 77 ust. 2 Konstytucji, a nie jej art. 72 ust. 2.

Zdaniem skarżącego zmiana legislacyjna, w wyniku której zadania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, narusza zasady „sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa”, a także prawo do „uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne” i prawo do „drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”. W celu uzasadnienia postawionych zarzutów skarżący odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SAB/Łd 53/10; dalej: wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r.).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia licznych warunków wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Objęty przedmiotem skargi konstytucyjnej art. 16 ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stanowi, że „[t]esty, pytania i zadania egzaminacyjne są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PES lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Zadania testowe nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”.

Wskazany w petitum skargi zakres zaskarżenia pozwala jednoznacznie stwierdzić, że skarżący kwestionuje wyłącznie zdanie drugie powyższego przepisu.

W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK obowiązkiem skarżącego jest wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa (prawa podmiotowe) i w jaki sposób zostały naruszone. Trybunał stwierdza, że wniesiony środek prawny nie spełnia powyższych warunków. Jako podstawę skargi konstytucyjnej skarżący wskazał m.in. zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji).

Trybunał zwraca uwagę, że z art. 2 Konstytucji nie wynikają dla skarżącego żadne prawa podmiotowe. Normy wywodzone z tego przepisu wyznaczają jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności ani konkretnego prawa. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 23 listopada 1998 r., „dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych postanowieniach Konstytucji [które te wolności i prawa wyrażają]” (SK 7/98, OTK ZU nr 7 1998, poz. 114; zob. także postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Wskazana przez skarżącego zasada sprawiedliwości społecznej, którą Trybunał traktuje jako element zasady państwa prawnego, nie może być zatem podstawą skargi konstytucyjnej.

Charakter normy określonej w art. 32 Konstytucji został natomiast przedstawiony w postanowieniu pełnego składu Trybunału z 24 października 2001 r. W sprawie o sygnaturze SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją »współstosowania« dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, a nie wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).

Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa wymaga od skarżącego określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego zróżnicowano sytuację określonych podmiotów (zob. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108).

We wniesionej skardze konstytucyjnej – co istotne – uzupełnionej pismem procesowym z 27 grudnia 2012 r., skarżący ogranicza się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że źródłem naruszenia jego praw określonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji jest przepis zakwestionowany w skardze.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżący nie wskazał naruszonych praw, a w konsekwencji – sposobu ich naruszenia, co – na podstawie art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – jest podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze we wskazanym wyżej zakresie.

Skarżący twierdzi również, że zaskarżony przepis naruszył przysługujące mu prawo do uzyskania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) i zamknął drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Negatywna ocena strony formalnej skargi w tym zakresie wynika z tego, że skarżący nie wskazał sposobu naruszenia swoich praw i wolności.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia praw wywodzonych z art. 61 ustawy zasadniczej skarżący odwołał się do wyroku WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, że orzeczenie to – co notabene podkreśla sam skarżący – zostało wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Sąd orzekał zatem na podstawie zupełnie innego stanu prawnego, tj. takiego, który nie określał, czy zestawy pytań egzaminacyjnych są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi musiał zatem jednoznacznie rozstrzygnąć tę kwestię.

W sprawie, w związku z którą skarżący wniósł skargę do Trybunału, sąd orzekał na podstawie art. 16 r. ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, który expressis verbis wyłączył możliwość udostępnienia zadań testowych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, w celu obalenia domniemania zgodności z Konstytucją zakwestionowanego przepisu, konieczne jest przytoczenie odpowiednich argumentów uzasadniających zarzuty niekonstytucyjności. Trybunał stwierdza, że ani w skardze, ani w piśmie procesowym skarżący nie przedstawił właściwych – w świetle art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – argumentów za niezgodnością z Konstytucją przepisu zakwestionowanego w skardze.

Zarzuciwszy z kolei naruszenie swych praw określonych w art. 77 ust. 2 Konstytucji, wskazał jedynie, że przepis „zamyka (…) [mu] drogę sądową do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, albowiem (…) [pozbawił go] sądowego środka odwoławczego do uzyskania dostępu do kserokopii zadań testowych i klucza poprawnych odpowiedzi”. Tak sformułowanego zarzutu nie można rozpoznać przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, skarżący nie wyjaśnił, jaki środek odwoławczy miał na myśli. Po drugie, zakwestionowany przepis nie odnosi się do żadnej drogi prawnej. Jak już wyżej zauważono, wyłącza jedynie możliwość udostępniania zadań testowych na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Trybunał stwierdza zatem, że skarżący nie wskazał sposobu naruszenia swych praw określonych w art. 61 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jest to – na podstawie art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu we wskazanym wyżej zakresie.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.